從多數政治走向共識政治——完善縣級人大代表選舉投票方法的思考

李 智

(河海大學 公共管理學院,南京 210098)

從多數政治走向共識政治
——完善縣級人大代表選舉投票方法的思考

李 智

(河海大學 公共管理學院,南京 210098)

中國縣級人大代表選舉采用的投票方法是全額連記法.此方法雖然簡單易懂,卻典型地體現多數政治的缺陷.在此投票方法下,一些群體的聲音與利益不易得到表達,也容易觸發策略性投票.而認可票制能較好地解決全額連記法存在的問題,進而實現共識政治,也有利于和諧社會的實現.中國如要改進縣級人大代表選舉的投票方法,認可票制是較好的選擇.

縣級人大代表;全額連記法;認可票制;共識政治

當前,我國縣級人大代表的選舉采用的是直接選舉形式,由選民直接選舉產生人大代表.完善現有選舉制度,更加公正公平地選舉出縣級人大代表,對于社會主義基層民主政治的進步有著重要意義.然而對于縣級人大代表選舉,目前學術界卻還是主要討論投票過程中像平等、無差異等基本原則問題,至于其具體的投票方法,卻討論較少.①牛銘實在《選舉制度的類別及特點》中提到中國人大代表選舉所實行的投票方法,馬逸風在《人大代表選舉中投票計票的些許思考》中則對當前投票方法的缺點及改進有所涉及,但并未細談.參見文獻[1-2].總的來說,關于人大代表(包括縣級人大代表)選舉投票方法,到目前為止,中國學界并沒有對其特性及其優缺點進行過討論.然而,投票方法非常重要,它關系到投票人真實意志能否以及多大程度上得到體現.當前我國縣級人大代表選舉實行何種投票方法?在構建和諧社會、實現共識政治的目標下,縣級人大代表選舉所用方法是否存在改進空間?如存在改進空間,應如何改進?這些問題值得探討.

一、當前縣級人大代表選舉投票方法

中國現行的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱《選舉法》)除明確規定人大代表選舉應實行無記名、差額等基本原則外,對投票規則也作了基本規定.《選舉法》第40條規定:每一選票所選的人數,多于規定應選代表人數的作廢,等于或者少于規定應選代表人數的有效.同時考慮到在縣級人大代表選舉中,每選區一般需選舉數人,因此,從現有選舉法的規定可看出,中國縣級人大代表選舉的投票方法是全額連記法(bloc voting,又可稱為block voting).全額連記法指的是投票人根據應選名額,可圈選足額的候選人,獲得最多數選票的數名候選人當選.舉例來說,如一選區要選三個代表,投票人就擁有三張選票,其可棄權,投一人、兩人乃至三人.

全額連記法作為一種投票方式,可謂源遠流長.在西方,英國早在18世紀就使用過這種選舉方法.獨立后的美國許多州曾采用此法選舉聯邦眾議員.目前,在國家層面上,英國、美國已不采用此法,只有波蘭參議院的選舉仍采取此投票方法.在地方層次上,英國英格蘭和威爾士的一些地方選舉采取此方法.另外,美國馬里蘭州和佛蒙特州的部分州眾議員也采用全額連記法投票產生.

在中國,早在清末,在時任直隸總督兼北洋大臣袁世凱的推動下,天津縣首次采用普選選舉了縣議事會.此次選舉是中國官方第一次舉辦的選舉,也是第一次采用全額連記法.縣議事會的選舉分為初選和復選兩個階段.1906年5月6日至8日,舉行城內初選投票.辦法是憑選舉執照換取選票,各寫所選1人投入票箱.計合格選票5997張,廢票427張,選出初選當選人135名.6月15日舉行復選.復選是由初選當選人互選.當天投票者127人,每人投30票,共得3810票.當選者最多200票,最少者13票.選出議員30名.[1]

全額連記法這種投票方法屬于哪類投票方法,又有何特點?眾所周知,投票方法非常多,可以根據不同標準對投票方法進行分類.如根據選舉人數,可分為選舉一人還是數人的投票方法;根據是否對候選人進行排序,可分為排序性投票方法與非排序性投票方法;根據是否按比例分配名額,可分為多數投票法、比例投票法與混合投票法.當然,在這些分類法基礎上,還可互相搭配,形成多種多樣的投票方法.在眾多投票法當中,全額連記法屬于非排序性多人多數投票法.這種投票法兼有非排序性投票法與多數投票法的特點.

作為非排序性投票法,全額連記法具有簡單、易理解的特點.非排序性方法只是把心儀的候選人選中,并不對之進行排序.投票之后的計票工作也較為簡單,只需統計各候選人所獲選票并簡單排序即可.而排序性投票法則需要進行選票轉移等相對比較復雜的工作,對選舉工作人員的素質要求較高.目前世界上眾多國家出于簡單易行的考慮,大多數實行的是非排序性投票法.非排序性投票法目前也非常適合中國當前現實狀況.

作為多數投票法,全額連記法具有"贏者通吃"這一多數投票法的特性.如實行絕對多數,獲得51%選票的候選人當選.某一候選人縱使獲得接近一半(49%)的選票,其也不能當選.比例投票法希望當選人員的產生盡可能等比例反映選票數量構成.通常情況下,在比例投票法下,候選人并不需要獲得多數選票,只要獲得一定比例的選票就可當選.

多數投票法與比例投票法具有不同的內在邏輯.比例投票法注重部分,強調投票人的差異性.這種投票法內含著一種多元主義的邏輯,認為投票人有著不同的利益和偏好,且這些偏好和利益難以調和并匯總.因此,不同的利益與偏好都應該在政治舞臺上得到表達,擁有相應代表.與比例投票法不同,多數投票法認為候選人應該代表整個選區的利益,反映整個選區的偏好.當然在實際操作過程中,要求候選人獲得全部投票人的選票,不具有可行性.退而求其次,候選人至少要贏得多數的選票,獲得多數人的認可,才能成為代表.可以說,多數投票法含有一種普遍主義的邏輯,認為人們的利益和偏好能夠達成一致.

中國共產黨的指導思想——馬克思主義即是一種普遍主義的政治理念.馬克思主義強調一國人民整體利益的一致性,[3]即認為在沒有階級的社會中,社會整體乃至全體人民會一致作出可取的政治選擇.按照這種政治理念,作為參政議政代表,中國的人大代表應代表本選區最廣大選民的聲音和利益,應該獲得選區內廣大選民的支持.而且由于人民根本利益的一致性,人大代表也能獲得這種支持.因此,當選的人大代表應獲得多數的選票.《選舉法》相應作出如下規定:"在選民直接選舉人民代表大會代表時,選區全體選民的過半數參加投票,選舉有效.代表候選人獲得參加投票的選民過半數的選票時,始得當選."當下在縣級人大代表選舉中實行的全額連記法這種多數投票法是非常符合中國共產黨持有的既定政治理念的.

二、全額連記法:多數政治的典型代表

全額連記法作為一種多數投票規則,非常鮮明地體現了多數投票法所具有的"多數政治"缺陷.由于全額連記法實行多數獲勝原則,常常意味著候選人只要獲得選區內多數人的支持就可當選.這種決勝規則常使得選區中很多人的聲音得不到關注,因為這些人的聲音對于候選人能否當選無關緊要.極端的狀況是,在全額連記法下,如實行簡單多數原則,甚至近一半人的聲音可以忽略.曾實行全額連記法的澳大利亞參議院選舉就出現過類似情況. 1917年參議院議員選舉中,工黨獲得43.72%的選票,但卻一無所獲.國家黨雖然獲得55.37%的選票,但卻獲得全部的18個席位.各政黨當時獲得選票情況見表1[4].

表1 澳大利亞參議院選舉各政黨獲得選票情況

全額連記法甚至被用來對其他人權利進行剝奪.美國歷史上曾出現過類似問題.20世紀60年代選舉權法案通過后,美國南部許多地方在市鎮、州議會乃至聯邦議員選舉上放棄原來的投票方法,改用全額連記法,以利用全額連記法的特點消解黑人在選舉中的影響."不能阻撓黑人獲得選舉權,那就采取方法阻撓黑人當選."這種情況在南方一些州非常普遍,以致美國國會在1967年通過法案禁止在美國國會議員選舉中采用全額連記法.在此例中,可以直觀感受到"多數暴政".

在中國,縣級人大代表選舉中如繼續實行全額連記法,也容易出現"多數暴政".中國當前社會各主體之間的矛盾和沖突不斷,群體性事件增多,利益摩擦加劇.正如學者孫立平所指出的:"利益矛盾與利益沖突,將會成為我國今后社會生活的一個組成部分.我國正在進入利益分化、利益博弈和利益沖突的時代."[5]更有學者一針見血地指出,"90年代以來,改革的動力已經發生了明顯的變化……改革更多地反映了強勢群體的主張",中國當前存在嚴重的利益失衡現象,而"解決利益失衡的關鍵是解決權利失衡的問題,特別是在強勢群體和弱勢群體之間的權利失衡".[6]毫無疑問,人大作為利益表達的主要渠道,要盡量實現各利益群體表達權的平等化.只有享有均等的發言權,才能更好地反映訴求,維護本利益群體的利益.而如果繼續實行全額連記法,在選舉縣級人大代表時,各利益群體的表達權將不能實現平等化,弱勢群體的聲音或利益也容易被忽視.

另外,全額連記法還易觸發策略性投票.全額連記法如實行簡單多數原則,候選人只要獲得的選票領先,即可當選.由于選舉名額較多,常常導致獲得少數選票即可當選.因此,為了使候選人更具有合法性,常規定候選人必須獲得絕對多數選票才能當選,如《選舉法》第41條規定:"在選民直接選舉人民代表大會代表時,選區全體選民的過半數參加投票,選舉有效.代表候選人獲得參加投票的選民過半數的選票時,始得當選."假如沒有候選人獲得超過半數的選票,或者獲得超過半數選票的候選人達不到選區候選人名額,則得重新選舉.如《選舉法》第41條又規定,"獲得過半數選票的當選代表的人數少于應選代表的名額時,不足的名額另行選舉.另行選舉時,根據在第一次投票時得票多少的順序,按照本法第三十條規定的差額比例,確定候選人名單.如果只選一人,候選人應為二人.依照前款規定另行選舉縣級和鄉級的人民代表大會代表時,代表候選人以得票多的當選,但是得票數不得少于選票的三分之一".但對于選民較分散的地方,重新投票是個問題,投票成本也較高.更重要的是,由于可能實行第二輪乃至第三輪投票,容易觸發策略性投票,使民意發生重大變化.所謂策略性投票,指的是在群體決策中,群體成員出于個人利益或小團體利益的需要,為使決策結果發生有利于自己的變化而采取的謊報偏好等博弈行為.間接民主是人民選擇代表來進行統治.按照民主的本意,代表的產生自然也應是人民真實意思的體現,投票中應盡量避免出現策略性投票.在投票中,不把票投給自己最喜歡的候選人,這種情況通常發生在有三個以上候選人的場合.例如,在A、B、C、D四個候選人中選擇兩人.某投票人的偏好為A>B>C>D,但在投票前發現,A與B二候選人支持率非常低,基本上無當選可能性,C和D則旗鼓相當.如果采取全額連記法,候選人的最佳策略為投C,或投C再加上A或B,以阻止D當選.投票人出于現實的考慮,采用策略性投票,則A與B獲得的票數將大大低于其實際支持率.

現實生活中存在大量的策略性投票.中國申辦2000年奧運會失敗就是遭遇策略性投票的一個典型例子.申辦奧運會的投票規則是逐步淘汰制,具有投票權的委員在參加申請的城市里進行投票,得票最少的城市便被淘汰.前兩輪投票中北京一直領先.經過兩輪投票,最后剩下3家:柏林、悉尼以及北京.在第三輪投票時,北京獲得最多的票,悉尼第二,柏林第三.此輪投票結束后,柏林被淘汰.如果到此結束,北京自然將獲勝.但問題是委員們還得再投一次票.當北京與悉尼進行最終角逐時,悉尼獲得了舉辦2000年奧運會的主辦權.結果為什么會這樣?原來支持柏林的投票人大多數轉而支持悉尼,進行了策略性投票.這就是悉尼獲勝的原因.

總而言之,全額連記法作為一種簡單的多數投票法,具有多數投票法的鮮明特點,其缺點也非常突出.接下來的問題是:如何對全額連記法進行改進?前文分析過多數投票法本質上希望選舉的代表能夠代表整個選區的利益,強調整體主義.因此,如要改進,自然不能違背人大代表制度設計背后的基本政治理念,改變投票中的多數原則.幸運的是,非排序性多人多數投票法中存在一種投票法,能顧及選區中盡量多數人的利益,實現共識政治,這就是認可票制.

三、認可票制:共識政治的希望

認可票制(approval voting)并不規定應投票數,選民可以根據自己的偏好投一至數人,但每個候選人只能最多獲得一票,獲得最多數選票的數名候選人當選.①認可票制也可用于選舉單人,聯合國秘書長的選舉采用的即選舉單人的認可票制.馬逸風在討論如何改進人大代表選舉投票時,提到"贊同投票"(即認可票制),但并未對"贊同投票"進行詳細分析.[2]認可投票這一術語于1976年由羅伯特.韋伯(Robert J.Weber)提出,后由斯蒂文.布朗姆斯(Steven Brams)和彼特.費什波恩(Peter Fishburn)對之進行了系統闡述.但類似的投票方法在歷史上早已運用,13世紀的威尼斯共和國運用類似投票方法選擇委員會,[7]19世紀英格蘭也曾運用此方法于國會選舉中.選取多人的認可票制當前主要運用于一些學術與社會團體如美國數學協會、美國管理科學協會以及美國統計協會的選舉中.

相較于全額連記法,認可票制能夠給予投票人更多的選擇.投票人可以根據自己的偏好只投一人,也可以選擇中意的數人.可以用排列來進行表示:設候選人數目為 n,應選名額為 m,投票者最多可投 q的票數.從表2可以看出認可票制下投票人有更多的投票選擇(這里統一排除了棄權票).

表2 認可票制下投票人的投票選擇

由于提供了眾多選擇,認可票制一定程度上可以避免策略性投票.實事求是地講,目前為止,沒有一種投票方法可以杜絕不誠實的策略性投票行為,因而也沒有一種投票方法可以完全不扭曲地反映選民的意愿和偏好.在選擇投票方式時,也只是盡量減少策略性投票的可能性.認可票制一定程度上可以減少投票人謊報偏好的策略性投票行為.因為即使某一投票人所偏好的候選人當選的機會較小,投票人也可以把此候選人與較易當選的候選人放在一起.這樣投票人既表達了自己的偏好,又可避免其投票成為"廢票".在認可票制下,選民更具有投票的積極性,可提高投票率.

由于較少策略性投票,認可票制還有利于選擇最受民意支持的候選人,達到共識政治的要求.代議民主尤其是多數民主在當前受到強烈的批評,其在現實政治中被認為剝奪了許多普通公民參與公共事務的機會,也極大打擊了眾多公民的政治參與熱情.因此,一些學者希望通過公民參與的討論協商來彌補代議民主目前所存在的局限性,因為參與民主更加重視差異、多元,能照顧到更多人的利益和聲音,從而實現共贏.盡管參與民主在當前不能替代代議民主在政治生活中的框架性作用,但參與民主卻能讓人們認識到當今代議民主尤其是多數民主存在巨大缺陷,需要加以改進,改進的方向即共識政治.多數民主注重多數人的利益,易出現多數暴政.共識政治一定程度上可以克服多數民主所具有的缺陷.共識政治強調的是不同的利益群體之間的權力分享,其標志特征是包容、交易和妥協,以最大限度的共識為政治目標.利普哈特曾在《民主的模式》中區分了多數民主和共識民主兩種民主類型,并認為共識民主不僅更有助于民主穩定和民主鞏固,而且在民主品質和績效方面都遠遠勝過多數民主.

認可票制盡管實行的還是多數原則,但一定程度上卻使民主走出遭人詬病的"多數暴政",走向共識政治.在全額連記法下,某一候選人只要簡單地獲得多數人的支持,盡可對其他群體不聞不問,照樣可以當選.但在認可票制下,此種策略并不可行.現舉一例對兩種投票方法進行比較(見表3).

表3 兩種投票方法比較

假設選民嚴格按照表3的傾向投票,從A、B、C、D四位候選人中選擇兩位候選人.如用全額連記法進行投票,A將當選,另一個當選者為B或C.而用認可票制進行投票,各位投票人選擇其中意和可接受的候選人,各位候選人獲得的票數分別為A:30; B:50;C:50;D:30.B和C當選.可以看出兩種投票方法產生大不一樣的結果.運用全額連記法,A必定當選,因為A獲得30人的忠實支持,能獲得絕對多數的選票,但同時20人(40%)對候選人A卻極端反對.從全部投票人來看,A并不是支持率最高的人.而B和C雖然并沒有堅定的支持者,但卻被全部投票人接受,B和C可以說更具有民意基礎.從此例可以看出,認可票制更容易產生最具有民眾支持的候選人.總的來說,候選人若想在認可票制下當選,必須力爭最廣大投票人的支持.候選人不能僅僅靠多數派的支持就可高枕無憂,少數群體的利益也要盡量兼顧.可以說,認可票制更能選出最代表人民利益的人大代表,而這也是當前構建和諧社會的要求.

中國共產黨十六屆四中全會提出要"構建社會主義和諧社會",這是中國共產黨從全面建設小康社會,開創中國特色社會主義事業新局面的全局出發提出的任務.作為國家權力機關的組成人員和人民利益的代言人,人大代表在構建和諧社會中擔負著重大職責,不僅"當為",而且"可為",更應"能為".尤其是在社會利益多元化的今天,通過認可票制這種投票方法,可以使人大代表更能代表其選區更多人的利益,把民眾的聲音通過各種法定途徑反映給國家機關,使其決策更符合人民利益,從而促使黨和政府的工作更能夠達到"發展為了人民,發展依靠人民,發展成果由人民共享"的目的.

四、余 論

作為同屬非排序性多數投票法,認可票制自然也具有全額連記法簡單易懂的特點,對選民的選舉知識要求不高.相較于全額連記法,認可票制還具有更多的優點:選出更具有民意基礎的人;給予投票人更多投票選擇;更有利于實現共識政治,體現和諧社會的要求.另外,由于同屬多人多數非排序性投票法,采用認可票制,也不會傷害原有的投票計票體系,在整改過程中不需要付出太多成本.因此,如需要對當前縣級中國人大代表投票規則進行改進,認可票制可能是較好的替代選擇.

[1]牛銘實.選舉制度的類別及特點[J].華中師范大學學報:人文社會科學版,2005(4):27-32.

[2]馬逸風.人大代表選舉中投票計票的些許思考[J].人大研究,2006(6):26-29.

[3]全國人大辦公廳研究室.人民代表大會制度建設四十年[M].北京:中國民主法制出版社,1991:7.

[4]HUGHES C A,GRAHAM B D.A handbook of Australian government and politics(1890-1964)[M].Canberra:Australian National University Press,1968:315.

[5]孫立平.中國正進入利益分化時代市場經濟下的和諧社會[N].中國經濟時報,2005-05-17.

[6]徐振光.當代中國社會轉型與縣級人大制度研究——以山東省臨沂市蘭山區人大為例[D].上海:華東師范大學, 2007:37.

[7]LINES M.Approval voting and strategy analysis:a venetian example[J].Theory and Decision,1986,20(2):155-172.

From majority politics to consensus politics-thoughts on ameliorating voting method in electing deputies of people's congress at county level

LI Zhi

(College of Public Administration,Hohai Univ., Nanjing 210098,China)

China adopts bloc voting to select deputies of the people's congress at the county level.No doubt,this method is simple and easy to understand.However it embodies the weakness of majority politics typically.With this method,the voice and interest of some groups can not be expressed and it is easy to trigger strategic voting.Approval voting can resolve above problems and realize consensus politics,and is beneficial for the harmonious society construction.If China wants to ameliorate the voting method in electing deputies of the people's congress at the county level,approval voting is a better choice.

deputies of people's congress at county level;bloc voting;approval voting;consensus politics

1671-7041(2011)04-0075-05

D621.4

A*

2011-05-03

中央高校基本科研業務經費課題(2009B05214)

李 智(1978-),男,江西上饒人,博士,講師;E-mail:lzhume1210@gmail.com