甘肅省種糧補貼政策實施現狀和效果的調查分析

楊林娟,尚 博,柴 洪,魏 翔

(甘肅農業大學 經濟管理學院，甘肅 蘭州730070)

目前，國內對于糧食補貼政策的理論研究主要從兩方面展開，一方面從糧食的生產函數、糧食的成本曲線與產量、糧食的需求—供給曲線等經濟學理論進行分析，另一方面將我國的農業政策與WTO農業規則對比，尤其是其他國家糧食補貼政策的對比借鑒。對于糧食補貼政策的實證分析也主要從計量分析與問卷調研分析兩個角度進行，通過量化的方式研究糧食補貼政策發放方式、資金投入以及補貼實施后對于農民收入、糧食種植面積、農戶接受程度及期望、農戶評價等[1-5]。甘肅由于省域空間跨度大，省內糧食生產既有綠洲農業也有雨養旱作農業，既有標準化的商品糧生產又有分散的小農種植，因此對于甘肅省糧食補貼的研究與評價對于優化補貼政策落實和提高政策效益具有突出意義。

一、資料來源及說明

課題組分別于2009年8月和2010年3月對甘肅省種糧補貼、農資綜合補貼、良種補貼和農業機械購置補貼四項補貼政策實施現狀，采取隨機抽樣的方式進行了入戶問卷調查，調查共獲得有效問卷 1 051 份，調查對象涉及甘肅省白銀市、定西市、酒泉市、蘭州市、慶陽市、天水市、武威市、張掖市、平涼市共9個市的64個自然村。訪問對象為每個家庭的戶主，受訪者初中以上文化程度占61.62%，他們對于問卷調查的理解和接受能力較強。接受調查的農戶平均耕地面積0.97公頃，89.51%的農戶耕作制度為一年一熟，68.02%的農戶糧食生產能夠自給，71.36%的農戶以種植業為主要收入來源。

二、糧食補貼政策實施現狀分析

(一)種糧補貼及農資綜合補貼并采用普惠制發放方法，省內補貼資金量逐年增大

甘肅省從2004年開始實施種糧補貼，當年發放直補資金1.02億元[注]文章中除調查取得之外,數據均來自甘肅農業信息網：http://www.gsny.gov.cn，此后逐年增加，到2009年累計發放15.14億元；2006年開始發放農資綜合補貼，當年發放農資綜合補貼2.87億元，2009年補貼達到14.83億元。甘肅省要求以二輪土地承包面積和常年產量各占50%的比例發放兩項補貼。

1.農戶對政策的滿意程度較高但對政策本身缺乏了解

種糧補貼有 1 037 位受訪者，農資綜合補貼有797位受訪者。其中，分別有73.77%和65.50%的受訪者對目前的補貼發放方式和補貼標準表示滿意。分別有64.07%和52.54%受訪者認為兩項補貼能按年度足額發放；有374位和485位受訪者認為兩項補貼發放金額和發放時間均不公布，發放不透明。可見，農戶雖然對政策滿意程度較高，但對補貼發放過程缺乏了解。目前，甘肅省各地種糧補貼和農資綜合補貼是由村民小組按照稅費改革后二輪土地承包面積平均發放，由村民小組造表公示各戶受補貼面積，村民無異議后逐級上報，經甘肅省農業部門批準后由財政部門逐級下撥補貼資金。各市通過招標方式確定負責發放的金融機構，經鄉鎮財政所撥付給中標金融機構并轉賬至農戶的“惠農資金一折通”存折上。銀行或信用社營業廳都設在鄉(鎮)中心，當補貼轉入存折后，居住分散的農戶若不到銀行營業廳查詢便無法得知補貼是否已經發放。此外，村委公示補貼申報情況與補貼實際發放時間差距大，補貼發放后部分村民已記不起公示情況，因此分別有254位和206位受訪者表示了解補貼標準，為24.78%、23.57%，其余有70%以上的農戶表示對補貼政策及標準缺乏了解。此外，分別有282位和215位受訪者表示了解所在村(組)其他農戶的補貼情況，為27.25%和26.98%，同樣有70%以上的農戶不清楚周圍農戶的補貼情況，農戶對補貼發放過程缺乏了解。

2.政策的實施使農戶種糧積極性提高并愿意增加種植投入

種糧補貼實施后，有471位受訪者表示種糧積極性有所提高，比例為45.46%；有888位受訪者表示在補貼后沒有擴大種糧面積，比例為87.14%。可見通過種糧補貼穩定糧食生產面積，提高農戶種糧積極性的政策意圖基本實現。

對于接受國家農資補貼后，農民對補貼的用途，有361位農戶表示補貼主要用于購買化肥、種子、地膜等農業生產資料，占總數的42.37%。農戶在獲得補貼后，共有510位受訪者表示增加了對種植業的投入，占63.99%，其他287位受訪者表示未增加對種植業的投入，比例為36.01%。可以看出，多數農戶雖未將補貼資金直接用于購買農業生產資料，但農戶對于種植業的投入增加趨勢卻是明顯的，政策實施的初衷已經實現。

(二)良種補貼作物種類逐步增加

甘肅省從2005年開始實施國家良種補貼政策，前幾年只在小麥生產大縣實施，到2008年覆蓋了省內6.7萬公頃以上的小麥主產縣(區)，2009年全部種植小麥的農戶得到了良種補貼，同年這項政策也覆蓋了種植玉米、水稻、棉花的所有農戶。2008年甘肅省省級財政實施了馬鈴薯良種推廣補貼試點，2009 年將該項政策與國家馬鈴薯原種擴繁補貼項目合并實施。隨著補貼作物種類的逐步增多，補貼面積逐步增大，良種補貼政策對促進農民更換新品種，提高作物產量和品質起到了極大的促進作用。

1.良種補貼由補貼種子轉向直接補貼農戶

良種補貼實施之初由于只對小麥生產大縣的重點鄉村農戶發放補貼，甘肅省采取以市為單位招標確定供種企業和供種價格，然后供種企業以中標價格向農戶銷售補貼后的良種，農戶憑購種卡購買良種后登記并確認購種量，最后供種企業按照農戶簽字確認的良種發放冊到財政部門領取補貼的辦法。2008年受訪的623個農戶中，接受過良種補貼的有463戶，占75.90%，戶均良種使用面積0.48公頃。

2009年國家對小麥、玉米、水稻和棉花良種補貼全覆蓋，甘肅省也相應改變良種補貼發放方式，采取由各地村委會統計農戶小麥、玉米、水稻和棉花的播種面積，經農業部門核實后直接按國家良種補貼發放標準通過“惠農資金一折通”發放給農戶。受訪的339個農戶中，接受了良種補貼的有269戶，占79.35%，戶均補貼面積0.43公頃，每公頃平均補貼175.65元。

2.受制于補貼種類影響，農戶對良種補貼滿意程度較低

在農戶對良種補貼滿意程度問題中，作答農戶共751戶，滿意447戶，占59.52%；不滿意的農戶304戶，占40.48%。在使用受補貼的良種后是否可以增產問題中，作答605戶，其中選擇“增產了”為292戶，占48.26%；232位受訪者認為沒有預期的增產幅度大，占38.35%；選擇較農戶當前種植品種沒有增產的81戶，占13.39%。

從滿意程度看有高達40%的農戶選擇不滿意，究其原因，主要是政策實施之初只補貼小麥，許多種植馬鈴薯、玉米、青稞等作物的農戶沒有得到補貼；另外甘肅省種植冬小麥和春小麥的用種量差別很大，春小麥用種量達25千克，但是采取了同樣的補貼標準；其三，部分農戶認為對胡麻、油菜等油料作物也應該進行補貼。從對增產效果的評價看，86%的農戶認為采用補貼的良種能增產，但也有近14%的農戶沒有實現增產的目標，可見在實施良種補貼政策的過程中選擇合適的品種很重要。

3.補貼良種與補貼農戶的補貼方式各有利弊

良種補貼采取招標供種的方式還是發放現金的方式，管理部門有不同意見，本項對農戶的選擇進行了調研。作答農戶共759戶，其中615戶認為直接補貼現金好，占81.03%；其他144位農戶認為發放補貼后的低價種子好，占18.97%。對于直接發放現金補貼后的用途，作答農戶共737戶，其中546位農戶表示會將補貼用來購買政府推薦的良種，占74.08%；其他191戶表示不用來購買良種，占25.92%，其中有80%的農戶不知道該選擇什么品種。由此可見，農民普遍贊成以現金方式發放良種補貼，但是，發放現金方式將致近四分之一的補貼成為農戶轉移性收入，而不能發揮良種補貼的政策作用。以現金方式發放良種補貼，操作方便，農民樂意接受，但為了充分發揮政策的效果，必須加大宣傳、示范力度，提高農戶購買推薦良種的積極性，否則政策資金效率將打折扣。良種補貼政策的實施，對擴大甘肅省農作物良種使用規模作用明顯，推動了農產品的標準化和商品化生產。

(三)農業機械購置補貼兼顧特色產業發展

甘肅省農戶農業經營規模普遍較小，山地和小塊地多，農業機械化水平偏低。甘肅省2005年開始實施國家農機購置補貼惠農政策，并制定了《農業機械購置補貼專項資金管理暫行辦法》。借助國家補貼政策，甘肅省以適合機械化耕作的河西走廊和隴東等糧食主產區為主，實施“以機代牛”推進計劃，同時兼顧特色產業發展，扶持馬鈴薯產業、畜牧養殖產業的機械化、標準化生產。

1.農戶對補貼態度差異較大，農機補貼對提高農業機械化水平效果明顯

對農機購置補貼標準和程序，共作答966戶，其中表示了解的有327戶，占33.85%，表示不了解的有639戶，占66.15%。農戶對政策的滿意程度共作答355戶，其中204位受訪者對補貼政策表示滿意，占57.46%；其他151位受訪者表示不滿意，占42.54%。可見不了解政策和不滿意的比重很高。原因是：農機補貼不像前三項補貼具有普遍性，不計劃購買農機的農戶不關心這項政策；補貼的農機不是自己需要的；補貼申請程序繁瑣；補貼資金有限，一些農戶申請不到補貼；補貼的農機具價格高于市場同類產品。

受訪農戶中，擁有至少一臺農業機械的農戶有577戶，2007年后購買過農業機械的有258戶，占擁有農業機械農戶總數的46.32%。2007年后共購買農業機械349臺件，其中國家補貼農具共72臺件，所占比例為28.01%。對于未享受補貼的原因共作答368戶，其中189位受訪者表示補貼的農機種類不適合自身需求，占51.36%；153位受訪者表示因農機補貼申請程序復雜而放棄申請，占41.58%；26位受訪者表示受補貼農機具的標售價格略高于市場銷售價格，占7.07%。

2.農機售后服務亟待加強，農機市場空間較大，農戶購機資金約束明顯

農戶對所購受補貼農機質量及售后滿意程度共作答69戶，其中62位受訪者表示對農機質量滿意，占89.86%；對受補貼農機的銷售服務情況作答的67個農戶中，有56位受訪者表示在購買農機后未受到相關的使用培訓，占83.8%；有46位受訪者表示受補貼農機的售后服務不到位，占68.66%。因此，要充分發揮農機購置補貼的作用必須加強培訓和售后服務。農戶對農業機械的需求，共作答410戶，有55位受訪者表示會在近兩年購買農機具，占13.41%；有203位受訪者表示會在需要時購買農業機械，占49.51%，可見對農業機械有潛在需求的農戶或達到60%以上。對于購買農機的資金來源，共作答353戶，其中表示不存在資金困難的有125戶，占35.41%；剩余對購買農機有資金困難的農戶中，有198位農戶選擇通過銀行或信用社貸款的渠道進行融資，占86.84%，其余30位受訪者選擇向親友借貸的方式解決資金困難，占13.16%。甘肅省農民經濟基礎薄弱，缺乏正規金融機構所需的擔保或抵押物，農業機械即便用于為他人服務賺取利益，由于一般農業機械資金回收周期長，資金流轉困難則嚴重影響農民對農業增加投入。政府在加大通過正規金融機構向農民提供資金支持的同時，還應重視民間金融的作用，解決農民購機資金困難。農機購置補貼政策的實施，帶動了甘肅省農機消費的增加，提高了農業生產效率和機械化水平。

三、存在問題

(一)種糧直補“普惠制”發放影響政策效益

甘肅省種糧補貼雖然按照二輪土地承包面積及常年產量各占50%比例發放，但一些地方為了降低發放成本而簡化發放程序，普遍按照稅費改革后二輪土地承包面積平均發放，“普惠制”的發放導致補貼標準較低，甚至補貼資金成為“土地補貼”(無論土地是否耕種均享受補貼)或“種地補貼”(無論種植何種作物均享受補貼)。由于不同村組農戶占有的土地面積不同，還形成同一個縣不同鄉鎮補貼標準也各不相同的情況，使農戶對政策的公正公平性產生了疑慮。

(二)良種補貼補貼作物種類少，貧困山區農民受益少，有失公平

目前甘肅省補貼的作物主要有小麥、玉米、棉花、水稻，這些作物主要分布在農業生產條件較好的地區。甘肅省是國家貧困人口最多的省份，貧困人口多分布在干旱山區和高寒陰濕地區，農戶種植作物的70%～80%是馬鈴薯、青稞、油菜等，這些作物沒有實施良種補貼政策，使得這些地區的貧困人口失去了與發達地區同樣購買良種促進生產發展的機會。

(三)宣傳、示范、培訓和售后服務力度不夠，使政策效果打折扣

國家種糧四項補貼政策主要的政策指向是穩定和發展糧食生產、對因農資漲價而導致種糧農戶成本增加進行補償、促進農民使用良種提高商品糧食質量、提高農業生產機械化水平進而提高勞動生產率。在調研中發現農戶不了解政策的目標，部分基層干部對政策目標含糊不清，達不到執行政策的預期效果。

在四項政策實施中，國家只負擔對農民的補貼，而補貼政策執行過程中的大量管理成本由地方財政負擔，對于甘肅省這樣的欠發達省份的縣區，由于經費籌措困難，很多縣區沒有落實工作經費，采取簡化程序的辦法，宣傳培訓不夠，使政策的目標模糊，不能充分發揮效果。

良種補貼和農機購置補貼，除了資金上對農戶的扶持外，更重要的是一種農業技術進步的扶持，因此，其中的科技含量必須通過示范、培訓，進而幫助農戶選擇購買和科學使用來實現。從調研數據看，農戶歡迎良種補貼以現金方式發放，但有相當比例的農戶不選擇購買良種，主要原因是不知道選擇哪個品種；而購機農戶在購買了受補貼的農業機械后，很少接受過農機使用方面的培訓，多是靠自己摸索使用，這樣增大了農戶使用農機的危險性，不當的使用方法也會縮短農機使用壽命。73.06%的農戶認為農機具購買后，相關的售后服務不能及時跟進，農機出現問題后只能自己想辦法修理，耽誤了農業生產。

四、政策建議

(一)突出補貼重點、增加對良種場、國營農場、農業合作社等的補貼

甘肅省內各地農民糧食種植面積相對分散，農戶種糧平均成本校高，因此糧食補貼對農民種糧積極性的保護作用更加突出。2008年底，甘肅省糧食直補覆蓋省內0.67萬公頃以上小麥主產區，仍應突出補貼重點，補貼分配向糧食產區傾斜，或重點支持純種糧農戶。增加對良種場、國營農場、農業合作社等的補貼。適當時刻考慮改變發放范圍，只對種植糧食作物的農戶發放補貼。

(二)擴大良種補貼范圍和補貼品種，使貧困地區更多地得到政策幫助

從這次調研看，由于良種補貼的品種主要是適合川塬等生產條件好的地區的作物品種，貧困山區最需要補貼幫助的農戶得到的政策扶持反而較少。這些貧困地區主要種植的作物如馬鈴薯、油菜、胡麻、大麥等還沒有良種補貼。因此建議擴大良種補貼范圍和品種，把國家扶貧重點地區和這些地區種植的主要糧油作物品種納入良種補貼，并適當提高補貼標準，促進這些地區農民選用良種，脫貧致富。

(三)安排適當比例工作經費，加強宣傳、示范、培訓，確保政策執行力度

國家對于種糧補貼標準的制定，應與當年的經濟發展水平或農產品價格水平掛鉤，并形成長效機制，逐步提高補貼資金在財政預算中的比重。此外，因補貼發放過程中工作量較大，國家應在下撥補貼資金時根據各省財力情況安排一定比例的工作經費，保障補貼發放的順利進行，確保種糧直補和農資綜合補貼按糧食種植面積發放。

四項惠農政策在實施過程中普遍宣傳力度不夠，農戶對政策了解程度偏低。農戶對于補貼的支配可以看出部分資金已成為農戶的轉移性收入，如農資補貼有58.02%的農戶未用于購買農業生產資料，良種補貼若發放現金有25.92%的農戶不用來購買良種，而原因是不知道選擇哪個品種好。今后應該加強對政策的宣傳，使農民了解國家政策出臺的初衷，更好地發揮補貼政策對農業生產的激勵和導向作用。同時要安排適當經費用于農業部門組織試驗示范和培訓工作，幫助農民選擇適宜品種并正確使用，使良種補貼、農機購置補貼等具有科技含量的補貼類別充分發揮作用。

(四)繼續增加農機購置補貼資金，加強適合山區的小型農業機械研究應用

從調研看農機具購置補貼還遠不能滿足農戶購機的需求，應繼續增加規模，并增加補貼種類，重點增加適合山區的小功率、小型高性能、高效環保動力機械及復合式多功能配套農具，加強此類農機具研發，促進農業勞動生產率提高。

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