實踐科學(xué)發(fā)展觀的制度建構(gòu)之路*
——基于環(huán)境保護(hù)制度建構(gòu)視角的分析

何 艷

(云南財經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，云南 昆明 650221)

科學(xué)發(fā)展觀從理論轉(zhuǎn)化為實踐既是作為理論的科學(xué)發(fā)展觀本身的要求，又是現(xiàn)實的發(fā)展實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的迫切需要。然而，科學(xué)發(fā)展觀從理論轉(zhuǎn)化為實踐并不具直接現(xiàn)實性，必須經(jīng)由制度中介，即由制度為實踐科學(xué)發(fā)展觀提供基礎(chǔ)性保障。鑒于此，建構(gòu)與科學(xué)發(fā)展觀的核心理念與精神實質(zhì)相一致的制度中介就勢所必然。從以人為本之理念出發(fā)，實踐科學(xué)發(fā)展觀的具體制度的建構(gòu)應(yīng)指向人之生存與發(fā)展置身于其間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中所存在的突出問題和矛盾，并據(jù)此確立具體制度建構(gòu)的框架體系和路徑選擇。在人與自然的關(guān)系視域中，以往發(fā)展實踐所導(dǎo)致的與人之生存和發(fā)展利益休戚相關(guān)的事關(guān)國計民生的重大公共問題——生態(tài)環(huán)境問題越來越凸顯，越來越引起人的關(guān)注，一方面緣于其已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展的主要瓶頸，另一方面緣于其嚴(yán)重地威脅著人之生存與發(fā)展。面對突出的環(huán)境問題，人民群眾的在健康的生態(tài)環(huán)境下工作和生活的權(quán)利要求越來越強(qiáng)烈。因此，如何重構(gòu)人與自然的和諧共生關(guān)系，為人之全面發(fā)展提供健康的生態(tài)環(huán)境，必然成為實踐科學(xué)發(fā)展觀的制度中介建構(gòu)的極為關(guān)鍵的切入點。

一、人與自然實現(xiàn)和諧共生之制度保障需求

從最原初的視角來看，人與自然之間是天然的和諧共生的關(guān)系。然而，“動物僅僅利用外部自然界，簡單地通過自身的存在在自然界中引起變化；而人則通過他所作出的改變來使自然界為自己的目的服務(wù)，來支配自然界。這便是人同其他動物的最終的本質(zhì)的區(qū)別，而造成這一差別的又是勞動”。[1]人依賴自然，但人卻有超越自然劃定的行動界限的沖動與能動性。人不滿足于自然提供的天然物品，人具有更為多樣化的需要，人之需要本身要求人不斷地去認(rèn)識與把握自然劃定的界限內(nèi)的各種可能性，以最大化地滿足自身的需要。人在自然面前并不是絕對的被動，而是能夠改造自然與利用自然。“人的思維的最本質(zhì)的和最切近的基礎(chǔ)，正是人所引起的自然界的變化，而不僅僅是自然界本身；人在怎樣的程度上學(xué)會改變自然界，人的智力就在怎樣的程度上發(fā)展起來。因此，自然主義的歷史觀，如德雷帕和其他一些自然研究家或多或少持有的這種歷史觀是片面的，它認(rèn)為只是自然界作用于人，只是自然條件到處決定人的歷史發(fā)展，它忘記了人也反作用于自然界，改變自然界，為自己創(chuàng)造新的生存條件。”[1]

盡管人具有超越自然閾限的沖動與能動性，然而這一促動和能動性應(yīng)以客觀必然性的存在為基礎(chǔ)和前提。人類在自然界“這個領(lǐng)域內(nèi)的自由只能是：社會化的人，聯(lián)合起來的生產(chǎn)者，將合理地調(diào)節(jié)他們和自然界之間的物質(zhì)交換，把它置于他們的共同控制之下，而不讓它作為盲目的力量來統(tǒng)治自己；靠消耗最小的力量，在最無愧于和最適合于他們的人類本性的條件下進(jìn)行這種物質(zhì)交換。但不管怎樣，這個領(lǐng)域始終是一個必然王國。在這個必然王國彼岸，作為目的本身的人類能力的發(fā)展，真正的自由王國就開始了。但是這個自由王國只有建立在必然王國的基礎(chǔ)上，才能繁榮起來”[2]。對于自然的改造和利用必須是以尊重自然客觀規(guī)律的存在為前提，必須以對客觀規(guī)律的認(rèn)識與利用為手段，并尊重和保障自然界生存和發(fā)展的權(quán)利。“從共生利益形成與分配來看，人類向自然索取、自然向人類提供物質(zhì)資料，同時，人類又通過意識能動性認(rèn)識自然規(guī)律，并按照客觀規(guī)律來利用、影響和改造自然，推動自然的發(fā)展與演化，實現(xiàn)人類反哺自然，從而組織、實現(xiàn)和維持人與自然的共生關(guān)系。”[3]試圖完全超越自然的閾限和擺脫自然規(guī)律的限制，也許在短期內(nèi)會實現(xiàn)一定需要的滿足，然而這勢必會破壞人與自然之間的和諧共生關(guān)系，引發(fā)自然的報復(fù)與懲罰。

在過去的幾十年，中國經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，綜合國力顯著提高，社會各項事業(yè)取得較大突破，人們的生活水平明顯提升。但不容否認(rèn)的是，這一較大的經(jīng)濟(jì)社會與人的發(fā)展是以對自然資源的過度開發(fā)和利用、對自然生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞為代價。人與自然之間的和諧共生關(guān)系受到了人的不恰當(dāng)?shù)陌l(fā)展實踐活動的影響而變得愈益緊張，自然本身的生存和發(fā)展面臨嚴(yán)重威脅，這一威脅的反作用力使得人之生存與發(fā)展面臨著巨大困境。為了重新建構(gòu)人與自然的和諧共生關(guān)系，為人之生存與發(fā)展提供健康的生態(tài)環(huán)境及其所必需的自然資源，必須重視以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的實踐，并建構(gòu)能夠保障資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的制度。“要實現(xiàn)這種調(diào)節(jié)，僅僅有認(rèn)識還是不夠的。為此需要對我們的直到目前為止的生產(chǎn)方式，以及同生產(chǎn)方式一起對我們的現(xiàn)今的整個社會制度實行完全的變革。”[1]通過環(huán)境保護(hù)制度的建構(gòu)既將科學(xué)發(fā)展觀的理念內(nèi)化于制度之內(nèi)，又通過制度的中介將科學(xué)發(fā)展觀的要求轉(zhuǎn)化為人之思想與行為，促動人與自然和諧共生的實現(xiàn)。

二、環(huán)境保護(hù)實踐及其制度建構(gòu)之根本價值訴求

人與自然之間緊張關(guān)系的形成，生態(tài)環(huán)境的惡化及其問題的凸顯，根源均在于人的發(fā)展實踐活動。問題產(chǎn)生與矛盾發(fā)生的主導(dǎo)者在于人。因而，改變?nèi)伺c自然關(guān)系現(xiàn)狀的主導(dǎo)者仍應(yīng)是人。“是主動順應(yīng)自然規(guī)律和必然性，還是反其道而行之，乃是人與自然能否相通相融、能否和諧相處的關(guān)鍵。中國的21世紀(jì)將是自然科學(xué)越來越發(fā)達(dá)、知識和必然性越來越占有重要地位的世紀(jì)。因此，21世紀(jì)也將是一個加強(qiáng)改造自然，加強(qiáng)與自然做斗爭的世紀(jì)，但也正因為如此，21世紀(jì)又將是一個更需要用萬物一體的愛的精神，敢于主動肯定和順應(yīng)自然必然性的世紀(jì)，是一個越來越與自然相通相融、和諧相處的世紀(jì)。”[4]人自身應(yīng)轉(zhuǎn)變既有的發(fā)展觀念，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，改變以往的發(fā)展實踐模式與方式。

為了轉(zhuǎn)變生態(tài)環(huán)境日益惡化的現(xiàn)狀與趨勢，建構(gòu)人與自然之間的和諧共生關(guān)系，必須以對自然規(guī)律的尊敬和服從為前提，加強(qiáng)對自然環(huán)境的保護(hù)。環(huán)境保護(hù)是指人為了解決現(xiàn)實的或潛在的環(huán)境問題，協(xié)調(diào)人與自然環(huán)境的關(guān)系，保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，尤其是為人之生存與發(fā)展提供健康的生態(tài)環(huán)境，所采取的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行動的總稱。環(huán)境保護(hù)旨在以盡可能小的環(huán)保成本實現(xiàn)盡可能好的環(huán)境效益，實現(xiàn)“人類社會耗用不可再生資源和能源的速率小于或等于作為其替代品、可持續(xù)利用的可再生資源開發(fā)的速率，人類社會排放污染廢物的速率小于或等于自然環(huán)境同化或自凈的能力”[5]的目標(biāo)，將人與社會的發(fā)展實踐活動對于自然環(huán)境的影響置于大生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)能源的總體交換過程之中，實現(xiàn)人與自然的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

“我們僅僅知道一門唯一的科學(xué)，即歷史科學(xué)。歷史可以從兩個方面來考察，可以把它劃分為自然史和人類史。但這兩個方面是不可分割的；只要有人存在，自然史和人類史就彼此相互制約。”[6]人類社會的歷史與發(fā)展實踐已經(jīng)證明，自人類社會生成以來的生態(tài)環(huán)境的轉(zhuǎn)變不僅是一個自然過程，而且是一個社會過程。生態(tài)環(huán)境的變化是置身于人類社會發(fā)展過程之中，受人與社會發(fā)展實踐活動影響與制約下的變化，是人化自然的變化。人與社會的發(fā)展需要制度的存在，順應(yīng)人與社會發(fā)展需要生成的制度規(guī)約和導(dǎo)向人與社會的發(fā)展實踐，對作為人與社會的發(fā)展起母體作用的自然具有影響。作為一種社會過程的自然環(huán)境的變化與制度緊密關(guān)聯(lián)。同樣，自然環(huán)境對人來說不是一種簡單的被改造和利用客體，它是一種內(nèi)含人并決定著人之生存與發(fā)展方式和質(zhì)量的有機(jī)體。自然環(huán)境對人與社會的發(fā)展實踐以及因應(yīng)其需要生成的制度產(chǎn)生著限制和評價作用，將人與社會的發(fā)展實踐限制于自然環(huán)境所能承受的限度之內(nèi)，并以懲戒和報復(fù)的方式對其進(jìn)行著善或惡的價值評價。

人創(chuàng)造環(huán)境，環(huán)境亦創(chuàng)造人。人與社會以往的發(fā)展實踐活動一方面緣于自然環(huán)境的客觀必然性的規(guī)約而被限制于有限的空間之內(nèi)，另一方面緣于人超越外界限制的主觀內(nèi)在動力與能動性而對自然環(huán)境進(jìn)行了近似于瘋狂的挖掘和破壞，導(dǎo)致了自然環(huán)境的惡化。為了從根本上解決人與自然之間日益惡化的關(guān)系，使人和自然都得以健康生存與發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變?nèi)嗽诎l(fā)展實踐活動中持有的觀念，并建構(gòu)相應(yīng)的制度以規(guī)約人的生存與發(fā)展實踐活動。生態(tài)環(huán)境問題和矛盾完全是在制度框架下的生成，相應(yīng)于此的是生態(tài)環(huán)境問題的解決和矛盾的化解亦應(yīng)完全在制度框架下得以進(jìn)行和完成。有什么樣的制度框架，就會有什么樣的物質(zhì)生產(chǎn)和人之生存與發(fā)展，相應(yīng)也就有了一定的生態(tài)環(huán)境及其社會效果。為重新恢復(fù)人與自然和諧共生的關(guān)系，從實踐科學(xué)發(fā)展觀的制度建構(gòu)而言，必須建立和完善與歷史發(fā)展階段相一致的環(huán)境保護(hù)制度。環(huán)境保護(hù)制度是為順應(yīng)人與自然和諧共生關(guān)系的恢復(fù)與維系的需要，由國家依據(jù)法定的程序建構(gòu)的，以強(qiáng)制性方式規(guī)約人與自然交往活動的正式制度的統(tǒng)稱。

三、以人為本的環(huán)境保護(hù)制度之具體建構(gòu)路徑

任何領(lǐng)域的制度建構(gòu)都是相應(yīng)制度體系的系統(tǒng)建構(gòu)。我國目前的環(huán)境保護(hù)制度既存在不完善的地方，亦存在某些領(lǐng)域的空白，因而必須進(jìn)一步建構(gòu)和完善環(huán)境保護(hù)制度體系。環(huán)境保護(hù)制度的建構(gòu)必須處理好數(shù)量與質(zhì)量之間的關(guān)系，要制定并實施門類齊全、布局合理、互相協(xié)調(diào)的制度體系，同時必須建構(gòu)的是高質(zhì)量的環(huán)境保護(hù)制度。

(一)建設(shè)環(huán)境友好型政府強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識與治理能力

“十七大”報告指出，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，關(guān)系人民群眾切身利益和中華民族生存發(fā)展，必須把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，落實到每個單位和家庭。資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會是一種人與自然和諧共生的社會形態(tài)，其核心內(nèi)涵是人之生存與發(fā)展實踐活動和自然生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。人與自然環(huán)境良性互動關(guān)系的建立既以資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的建立為前提，又是資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的必然要求，二者之間相互促進(jìn)、相互依存。在資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的建設(shè)中，環(huán)境友好型政府的建立至關(guān)重要，因為只有以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)建立環(huán)境友好型政府，才能實現(xiàn)從思想觀念到行為以及制度創(chuàng)新等一系列的重大轉(zhuǎn)型。

環(huán)境資源是屬于全體公民的公共財產(chǎn)，任何人都不能對其任意進(jìn)行支配和損害，應(yīng)當(dāng)由作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的政府基于全體公民的委托對環(huán)境資源進(jìn)行管理、使用，政府應(yīng)肩負(fù)起義不容辭的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。政府應(yīng)成為有積極作為的環(huán)境友好型政府，亦或生態(tài)型政府，即“始終以倡導(dǎo)人與自然協(xié)調(diào)和諧的生態(tài)文明、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益為宗旨，以對生態(tài)環(huán)境這一重大公共問題實施綜合性的公共管理為職能，以追求經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律與遵循自然生態(tài)規(guī)律，促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)平衡為目標(biāo)，以健全環(huán)保法律體系，制定綠色公共政策，促進(jìn)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新，注重生態(tài)文化建設(shè)和公眾環(huán)保意識的提高為管理內(nèi)容的政府”[7]。為此，必須不斷地強(qiáng)化政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識和治理能力。

依照科學(xué)發(fā)展觀的核心理念與精神實質(zhì)的要求，著眼于人與自然和諧共生關(guān)系的建立與維系，政府及其工作人員應(yīng)內(nèi)化科學(xué)發(fā)展觀，形成科學(xué)的發(fā)展觀念，即要以科學(xué)發(fā)展觀來指導(dǎo)當(dāng)代中國的發(fā)展，將生態(tài)環(huán)境問題納入發(fā)展視野之中，全面準(zhǔn)確地認(rèn)識和理解環(huán)境保護(hù)之于人之生存與發(fā)展的重要性和必要性，準(zhǔn)確理解政府在環(huán)境保護(hù)中的重要地位與應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識。意識支配行動，政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識的有無及其強(qiáng)弱程度如何將制約著政府環(huán)境保護(hù)的行為及其效果。與之同時，還應(yīng)提升政府的環(huán)境保護(hù)治理能力。政府的環(huán)境保護(hù)治理能力是一個系統(tǒng)，包括了政府對自然規(guī)律認(rèn)識的程度和水平、對環(huán)境治理的決策能力、規(guī)劃能力、預(yù)防、控制和治理環(huán)境污染的能力、促進(jìn)環(huán)境科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新水平提高的能力、制訂出科學(xué)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及科學(xué)的環(huán)境教育、環(huán)境立法、環(huán)境稅收、環(huán)境審計、綠色國民經(jīng)濟(jì)核算體系、戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的能力、促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)特別是環(huán)保服務(wù)業(yè)發(fā)展的能力、促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力、應(yīng)對各種生態(tài)環(huán)境災(zāi)難的能力、促進(jìn)環(huán)境文化和生態(tài)文明建設(shè)的能力、有效地借鑒西方發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理成功經(jīng)驗的能力、動員公眾廣泛參與環(huán)境保護(hù)的能力、有效地規(guī)范和界定在環(huán)境治理過程中政府與企業(yè)、與非政府組織、與社區(qū)、與公民等方面的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)等方面關(guān)系的能力。[8]

(二)健全環(huán)境保護(hù)的公眾參與制度

一般認(rèn)為，公眾參與環(huán)境保護(hù)的理論基礎(chǔ)主要有三方面：一是公民環(huán)境權(quán)理論；二是公共財產(chǎn)理論和公共委托理論、權(quán)益相關(guān)者理論；三是民主理論。據(jù)上述理論，每個人及其后代都享有其健康和福利等要素不受侵害的環(huán)境的權(quán)利，都享有在健康、安全、舒適的環(huán)境中生活和工作的權(quán)利，具體包括生命健康權(quán)、生活和工作環(huán)境權(quán)、參與環(huán)境管理權(quán)；環(huán)境資源是屬于全體公民的公共財產(chǎn)，任何人都不能對其任意支配和損害，應(yīng)當(dāng)由政府基于全體公民的委托對環(huán)境資源進(jìn)行管理、使用。公眾參與是政府以符合社會公益的方式合理處置、使用這些公共財產(chǎn)的重要保障，也是政府行政民主化的必然路徑。無論是從保護(hù)人之生存與發(fā)展所依賴的自然環(huán)境的視角，還是從降低人之生存與發(fā)展成本的視角，亦或是從行使公民所應(yīng)享有的環(huán)境權(quán)的視角，公民都應(yīng)越來越關(guān)注生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作，積極地參與環(huán)境保護(hù)。

為了不斷地提升公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性和力度，必須從制度上為其提供保障。《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》第二十七條規(guī)定：“健全社會監(jiān)督機(jī)制。實行環(huán)境質(zhì)量公告制度，定期公布各省(區(qū)、市)有關(guān)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)，發(fā)布城市空氣質(zhì)量、城市噪聲、飲用水水源水質(zhì)、流域水質(zhì)、近岸海域水質(zhì)和生態(tài)狀況評價等環(huán)境信息，及時發(fā)布污染事故信息，為公眾參與創(chuàng)造條件。公布環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的城市，并實行投資環(huán)境風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。發(fā)揮社會團(tuán)體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟。企業(yè)要公開環(huán)境信息。對涉及公眾環(huán)境權(quán)益的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項目，通過聽證會、論證會或社會公示等形式，聽取公眾意見，強(qiáng)化社會監(jiān)督。”[9]應(yīng)不斷地強(qiáng)化公眾參與環(huán)境保護(hù)的意識與提升公眾參與環(huán)境保護(hù)的能力，培育和壯大環(huán)境保護(hù)的社會組織與群體，規(guī)范公眾參與環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容和責(zé)任，完善環(huán)境保護(hù)信息公開制度，拓展公眾參與環(huán)境保護(hù)的途徑。

在環(huán)境保護(hù)過程中，政府與公民及社會組織之間、不同的公民與社會組織之間不能各自為政，必須建構(gòu)、維護(hù)和保障他們之間的良性互動，應(yīng)在多元參與、良性互動之中加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。既要加強(qiáng)政府與其他環(huán)境保護(hù)主體之間的交流與合作，也要加強(qiáng)民間環(huán)保組織、群體和個體成員等主體之間的交流與合作，尤其是通過各主體之間在環(huán)境保護(hù)制度建構(gòu)過程中的對話、協(xié)商、博弈與選擇，避免既得利益群體按照自身的利益標(biāo)準(zhǔn)來影響政府的決策和治理，并遏制政府本身的自利和擴(kuò)張行為。“政府的強(qiáng)制功能不應(yīng)該體現(xiàn)在制度形成的過程之中，而要把著力點聚集于基礎(chǔ)性體制結(jié)構(gòu)形成之后的‘制度供給’與‘執(zhí)行控制’上，這樣才能更加有效地開展環(huán)境保護(hù)，進(jìn)而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會的同步發(fā)展。”[10]

(三)建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制

中國經(jīng)濟(jì)的快速增長有相當(dāng)大部分是以資源超載和環(huán)境超標(biāo)為代價，有時甚至是對資源進(jìn)行掠奪式的經(jīng)營，這進(jìn)一步加劇了自然資源的供需矛盾。數(shù)量稀缺且分布不均的自然資源已成為制約中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的“短板”。為了加強(qiáng)對各種自然資源，尤其是不可再生資源的保護(hù)和管理，必須建構(gòu)資源有償使用制度。資源有償使用制度是指國家采取強(qiáng)制手段使開發(fā)利用自然資源的單位和個人支付相應(yīng)費(fèi)用的一整套管理制度。它的理論基礎(chǔ)是公共物品理論和外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化理論。依據(jù)公共物品理論，公共物品是具有不平衡性、有限性、多用性、非排他性和非競爭性的物品，由于公共物品的特性使得在其使用過程中出現(xiàn)“擁擠效應(yīng)”和“過度使用”、“公地的悲劇”和“搭便車”的問題。自然資源在本質(zhì)上屬于公共物品，這就有可能導(dǎo)致對其過度的開采和使用。依據(jù)外部性理論，外部性是指一種物品或活動給社會帶來某些成本或者效益，這些成本和效益不能在決定該物品或活動的市場價值中得到反映，當(dāng)市場交易的額外成本和收益并未被完全包括到價格中去時，外部性就會產(chǎn)生。外部性的存在，意味著市場交易并不能準(zhǔn)確地反映成本和收益。外部性的產(chǎn)生，實質(zhì)上是因為社會邊際收益或社會邊際成本與私人邊際收益或私人邊際成本之間存在差異。[11]外部不經(jīng)濟(jì)即是生產(chǎn)者和消費(fèi)者在其活動過程中對他人帶來了不利影響，且他人又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償。作為公共物品的自然資源在開發(fā)和利用的過程中就極易產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致市場失靈。因而應(yīng)建構(gòu)資源有償使用制度以將自然資源開發(fā)和利用過程中生成的成本內(nèi)部化，使社會化的私人成本重新私人化。為此，應(yīng)當(dāng)建立真實反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系、環(huán)境損害成本的價格機(jī)制；嚴(yán)格執(zhí)行資源開采權(quán)有償取得制度；發(fā)揮財政職能，做好資源有償使用收入的管理工作；加強(qiáng)資源開發(fā)管理和宏觀調(diào)控。

為了使資源的外部不經(jīng)濟(jì)性成本內(nèi)部化，由自然資源的開發(fā)利用者來承擔(dān)由此帶來的社會成本和生態(tài)環(huán)境成本，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制是另一項重要制度。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是通過調(diào)整損害或保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主體間的利益關(guān)系，將生態(tài)環(huán)境的外部性進(jìn)行內(nèi)部化，為達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)自然資本或生態(tài)服務(wù)功能增值的目的的一種制度安排，其實質(zhì)是通過資源的重新配置，調(diào)整和改善自然資源開發(fā)利用或生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的相關(guān)生產(chǎn)關(guān)系，最終促進(jìn)自然資源環(huán)境以及社會生產(chǎn)力的發(fā)展。[12]為此，應(yīng)當(dāng)建立健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制；建構(gòu)并實施生態(tài)稅收制度和生態(tài)補(bǔ)償保證金制度；建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，增加生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償項目，加大該類目的縱向轉(zhuǎn)移力度，實行下游地區(qū)對上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護(hù)地區(qū)、受益地區(qū)對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付；建構(gòu)生態(tài)保護(hù)職責(zé)和生態(tài)補(bǔ)償對稱的評估體系。

(四)完善環(huán)境保護(hù)綠色政績考核制度

用什么樣的方法衡量政績并以此對干部進(jìn)行考核，就意味著引導(dǎo)干部樹立什么樣的政績觀。過去，很多人自覺或不自覺地把GDP作為衡量干部政績并對其進(jìn)行考核的唯一指標(biāo)。如此的政績考核標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)一些干部在實際工作中片面追求“以GDP為中心”，搞脫離實際、勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄ⅰ罢児こ獭保瑸樽非笠粫r的經(jīng)濟(jì)增長速度盲目上項目、辦企業(yè)、搞投資，造成大量低水平重復(fù)建設(shè)，甚至誘使一些干部為了加快地方經(jīng)濟(jì)增長、追求GDP數(shù)字的高增長，以犧牲寶貴的不可再生的資源和難以修復(fù)的自然生態(tài)環(huán)境為代價換取所謂的GDP增長，不但造成資源的浪費(fèi)、環(huán)境的污染、生態(tài)的破壞，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展造成不可挽回的損失，對人之生存與發(fā)展造成巨大困難與威脅。為扭轉(zhuǎn)此局面，應(yīng)完善政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)，健全政府績效考核機(jī)制。

為了保護(hù)環(huán)境，節(jié)約資源，建構(gòu)人與自然的和諧共生關(guān)系，實踐科學(xué)發(fā)展觀，應(yīng)將降低單位GDP能耗作為經(jīng)濟(jì)和政治指標(biāo)納入政府官員的政績考核，將公眾環(huán)境質(zhì)量評價、空氣質(zhì)量變化、飲用水質(zhì)量變化、森林覆蓋增長率、環(huán)保投資遞減率、群眾性環(huán)境投訴事件數(shù)量等指標(biāo)作為政府官員重要的考核指標(biāo)。中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組提出5大綜合指標(biāo)來衡量干部的政績：一是原材料消耗強(qiáng)度，二是能源消耗強(qiáng)度；三是水資源消耗強(qiáng)度，四是環(huán)境污染排放強(qiáng)度，五是全社會勞動生產(chǎn)率。[13]綠色政績考核標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)的確立要實現(xiàn)“顯績”與“潛績”、經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)與人文、資源、環(huán)境指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定、當(dāng)前的發(fā)展與發(fā)展的可持續(xù)性、經(jīng)濟(jì)總量增長與人民得到的實惠等的統(tǒng)一。

在關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)干部榮辱升遷的現(xiàn)行政績考核機(jī)制下，上級與下級的政績指數(shù)互為依賴，加上自利動機(jī)的驅(qū)使，使得現(xiàn)行的干部政績考核機(jī)制常常對顯性政績考核多而對隱性政績考核少，對班子集體考核多而對班子成員約束少，定性考核多而定量考核少，注重下級數(shù)據(jù)報表和自我評價多而采納社會評價少，上級對下級表揚(yáng)得多而提出改進(jìn)意見得少。在這種考核機(jī)制下，領(lǐng)導(dǎo)干部真正重視的只是 GDP政績及上級的評價，至于其他方面的工作乃至社會監(jiān)督和社會評價統(tǒng)統(tǒng)都被置于第二位。[14]為了使政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核結(jié)果符合綠色政績考核標(biāo)準(zhǔn)，并真正地發(fā)揮其作用，應(yīng)進(jìn)一步完善綠色政績考核主體機(jī)制，改變上級組織和人事部門作為單一干部政績考核主體產(chǎn)生的封閉式“官考官”的考核機(jī)制，設(shè)立多元考核主體，強(qiáng)化公眾參與，將政府內(nèi)部的考核與政府外部的社會考核結(jié)合在一起。

實踐科學(xué)發(fā)展觀的制度中介的建構(gòu)是一項系統(tǒng)工程，它將關(guān)涉人之生存與發(fā)展所置身于其間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)當(dāng)下面臨的主要問題和矛盾。其中，在人與自然的關(guān)系視域中，從人與自然和諧共生關(guān)系的制度保障問題出發(fā)，以人賴以生存與發(fā)展的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源的保護(hù)及人之環(huán)境權(quán)的保障為著眼點，建構(gòu)實踐科學(xué)發(fā)展觀的環(huán)境保護(hù)制度；在人與人的關(guān)系視域中，從人之生存與發(fā)展基本權(quán)利的制度保障問題方面出發(fā)，以發(fā)展成果共享和民生問題的解決為著眼點，建構(gòu)實踐科學(xué)發(fā)展觀的公共服務(wù)制度；在人與社會的關(guān)系視域中，從人之社會主體地位的制度保障問題出發(fā)，以保障人是社會的主體及應(yīng)有的民主權(quán)利為著眼點，建構(gòu)實踐科學(xué)發(fā)展觀的公眾參與制度。這些具體制度的建構(gòu)將為科學(xué)發(fā)展觀從理論走向?qū)嵺`提供整體性制度保障。

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