云南省農產品質量安全檢驗檢測體系建設初探

錢 敏，李丹彤，陳 蕊，彭子蕓

（云南省農業科學院農業經濟與信息研究所，云南 昆明 650205）

近年來，中國相繼出現了“三鹿奶粉”、“河北毒餃子”、“海南毒豇豆”等多起食品安全事故，食品安全問題和農產品質量安全問題已引起全社會廣泛關注。因此，加強農產品質量安全檢驗檢測體系建設，是實現農產品從產地環境、農業投入品、農業安全生產規程到農產品市場準入等“從農田到餐桌”的全程質量管理的重要保障，是有效防止有害有毒農產品進入市場，防止發生食用農產品急性中毒，提高中國農產品市場競爭力的有效措施。農產品質量安全檢驗檢測體系是依照國家法律、法規和有關標準，對農產品（包括農業生態環境和農業投入品）質量安全實施檢驗檢測的重要技術執法體系，在農產品質量安全評價、農業依法行政、市場秩序監管和促進農產品貿易等方面擔負著重要的技術支撐職責，對農業產業結構調整、農產品質量升級、農產品消費安全、提升農產品市場競爭力都具有重要的技術保障作用。

中國從20世紀80年代末開始建設農產品質量安全檢驗檢測體系，目前已形成基本框架。但隨著中國農業發展進入新階段和加入WTO，現有體系不健全、檢測手段薄弱等問題日益突出。為適應農業發展新階段的要求，進一步提高中國農產品的質量安全水平和市場競爭力，本文以云南省為例，就新形勢下如何建立健全農產品質量安全檢驗檢測體系提出一些初步看法，供有關部門和人員參考。

1 建立農產品質量安全檢驗檢測體系的重要性與必要性

1.1 是保障農產品消費安全和構建和諧社會的必要條件

經過多年的努力，云南省農產品短缺問題已基本解決，數量上的供求矛盾基本得到緩解。然而，隨著人民生活水平不斷提高，對農產品質量越來越重視，特別是對安全、衛生、優質的農產品需求日益增大。但近年來，化肥、農藥、獸藥、飼料、飼料添加劑、動植物激素等的廣泛推廣和過量施用，在促進農產品產量大幅度增長的同時，也帶來了農產品質量安全隱患。工業和城市生活排放的“三廢水”流入農田，農業生產中使用的有機磷、有機氯、氨基甲酸酯等農藥，化肥中的硝酸鹽、亞硝酸鹽，飼料添加劑中的瘦肉精、三聚氰胺、硝基呋喃類、孔雀石綠等有毒有害物質的殘留在農業生產環境中難以降解，農產品吸附后通過生物鏈進入人體難以排除，引發人體急性中毒或累積形成慢性中毒，出現致畸、致癌、致突變等嚴重后果，危害著人們的身體健康，甚至危及生命安全。如何確保農產品質量安全，已成為社會廣泛關注的焦點和熱點問題。建立健全農產品質量安全檢驗檢測體系，防止突發性或群發性食品安全事故發生，是保障農產品質量安全和消費者安全，構建社會主義和諧社會的需要和要求。

1.2 是推進農業產業結構戰略性調整和促進農業增效、農民增收的迫切需要

農業產業結構戰略性調整是近年來農業和農村工作的主要任務。為推進農業結構戰略性調整，農業部正在組織實施《全國優勢農產品區域布局規劃》。規劃涉及水稻、小麥、玉米、大豆、馬鈴薯、棉花、油菜、甘蔗、蘋果、柑橘、天然橡膠、肉牛、肉羊、奶牛、生豬和出口水產品16個品種的優勢區域布局規劃，必將對中國優勢農產品在進一步實現區域化布局、專業化生產、規模化經營和增強市場競爭力上發揮積極作用，進而有力地促進中國特色農業現代化發展，促進農民持續增收和農村經濟又好又快發展。

建立健全農產品質量安全檢驗檢測體系，可以全面開展對農產品品種和品質的普查與篩選工作，監測分析各地區的生態條件和資源優勢，引導各地區科學地調整種植、養殖結構，指導農民或農業企業根據市場需要選擇適宜的農作物種子種苗、畜禽品種和水產苗種，提高農產品品質，形成農產品優勢產區，培育和發展品牌農業。通過對農產品產地環境、投入品等檢驗檢測也有利于摸清農產品質量安全方面存在的主要問題，從而指導農民按標準化組織生產，逐步提高云南省農產品的整體質量安全水平。

1.3 是云南省適應加入WTO和建立東盟自由貿易區農產品出口貿易的需要

中國加入WTO后，云南省農產品面臨著國內國外的雙重競爭，優質優價是農產品生產者提高效益的必然選擇。但是，一方面中國農產品質量安全檢驗檢測體系不健全，檢測能力低，在農產品出口時，許多檢測項目在國內無力檢測，到達貿易國口岸才查出問題，不但使出口企業蒙受損失，也使貿易國對中國農產品質量安全水平產生懷疑；另一方面，在國外農產品進入中國時，許多有毒有害物質檢不出，導致國外不合格農產品進入中國市場。為減輕國內外農產品巨大的競爭壓力，不斷擴大云南省農產品的市場份額，提高農業生產者的經濟效益，切實加強云南省農產品質量安全檢驗檢測體系建設，對提高云南省農產品質量安全具有十分重要的意義。

隨著中國—東盟自由貿易區的建立和云南省國際大通道建設步伐加快，云南作為西部省（區）通往東南亞、南亞的大通道作用將日益顯現。獨特的區位優勢將為云南省在更大范圍、更廣領域和更高層次上參與國際農產品經濟技術合作和競爭，充分利用國際國內2個市場，優化資源配置，拓展發展空間提供了新的戰略機遇，將為推進云南省“兩強一堡”新目標的實現提供新的動力。因此，加強農產品質量安全檢驗檢測體系建設，提高農產品質量是爭取在中國—東盟自由貿易區得到更多農產品貿易份額的必然要求。

1.4 是云南省加快農業現代化發展的客觀要求

農產品質量安全水平和管理水平是現代農業發展的重要內容和主要標志，農產品質量安全水平的提高過程就是現代農業的發展過程。“十二五”期間是云南農產品質量安全尋求發展和突破的重要時期，隨著工業化、城鎮化、農業現代化的快速推進，社會對農產品質量安全的要求越來越高，現代農業發展與農產品質量安全的關聯度越來越大，發展“高產、優質、高效、生態、安全”現代農業，必須統籌好數量、質量和效益的關系，把農產品質量安全擺到與數量安全同等重要的高度，采取更加有力的措施，強化監管，提升水平，全面推進農業標準化建設，規范農業生產全過程管理，為現代農業發展和新農村建設保駕護航。

2 云南省農產品質量安全檢驗檢測體系的現狀

2.1 農產品檢驗檢測體系初步形成

農業部2003年印發了《農業部關于加強農產品質量安全檢驗檢測體系建設的意見》 （農政發〔2003〕8號），2006年印發了《全國農產品質量安全檢驗檢測體系建設規劃2006-2010》（農計發〔2006〕35號）；同年，國家發改委批復同意實施全國農產品質量安全檢驗檢測體系建設規范，云南省農產品質量安全檢驗檢測體系建設進入了一個高速發展的新階段。云南省農業廳、云南省發改委2005年12月研究制定了《云南省農產品質量安全檢驗檢測體系建設規劃（2006－2010）》。2006年云南省農產品質量安全檢驗測試綜合中心建設項目得到中央投資支持，項目總投資2676.59萬元。2008年底晉寧、宣威等8個縣級農產品質量安全檢測站建設項目得到中央擴大內需專項資金支持；2009年中央擴大內需第3批又支持建設了大理、祿豐等4個縣級質檢站的建設項目。最近，國家發改委和農業部又列項支持云南省官渡、宜良等20個縣級農產品質量安全檢測站建設項目。目前，第1批8個縣的基礎設施建設部分已基本完成，經過培訓后即可申請計量認證和機構認可，具備相應資質；第2批建設項目正在抓緊實施；新近下達的項目正在按照要求組織開展初步設計工作。截止目前，“十一五”期間僅納入規劃建設部分，云南省農產品質量安全檢驗檢測體系建設共投入財政資金13332.59萬元，其中中央財政資金10486萬元。為吸引社會資源參與農產品質量安全工作，從2008年起云南省農業廳在省級農產品質量安全專項經費中設立了農產品質量安全檢驗檢測機構資質能力建設項目，支持具備實驗室、設備和人員條件的單位申請計量認證和機構認可，參與農產品質量安全檢驗檢測工作。省級農業行政主管部門依據《農產品質量安全法》啟動了農產品質量安全檢驗檢測機構考核認可工作。

據統計，目前云南省各級農業部門共有各類檢測機構208個，其中專職機構105個，兼職機構103個。共有各類檢測人員4313人，其中有高級技術人員295人，中級技術人員934人，初級技術人員的853人，有檢測資質450人。共有檢測實驗室2.5萬m2。在用儀器設備2217臺（套），其中5萬元以上的大型設備179臺（套），5萬元以下的小型設備2073臺（套），農藥殘留快速檢測儀近300臺套，初步構建了由省、市、縣、基地和市場5個層次組成的農產品質量安全檢驗檢測體系。

2.2 農產品質量安全體系得到初步建立，農產品質量安全水平明顯提高

云南省高度重視農產品質量安全工作，圍繞為人民群眾打造“放心餐桌”的目標，著力構筑農業地方標準體系、農產品質量安全檢驗檢測體系、農產品質量認證體系，整體推進無公害農產品生產技術，加強農業投入品管理，促進全省農產品質量安全水平明顯提高。一是各級政府加強組織協調，增加經費投入，從農產品質量安全體系建設入手，構筑“安全防線”。從2005年至2008年，省級財政每年投入1000萬元，用于農業標準化建設；2009年投入農業標準化和農產品質量安全的資金達2000萬元，為農產品質量安全工作順利推進提供了資金支持，先后創建了11個農業標準化示范縣，235個農產品生產示范區，示范面積58.7萬hm2。二是建立農業地方標準體系。全省先后制定發布了1100項農業標準，農產品生產技術規程2402個，同時加強農業標準的推廣應用和實施。三是健全農產品質量認證體系。全省初步形成了職責分明、上下聯動、“三位一體、整體推進”的農產品質量認證工作格局，全省綠色、無公害、有機農產品生產躍上新臺階，“三品”認證數走在西部各省（區）前列。截至2009年9月，全省無公害農產品、綠色食品和有機食品“三品”認證數累計達1461個，生產規模118.8萬hm2、1152萬余頭（只），年產量634多萬t，總產值達185多億元；其中無公害農產品產地總計177.9萬hm2，占全省耕地面積41%。目前由省、州、市、縣、鎮5個層次組成的農產品質量安全檢驗檢測體系初具雛形。全面開展了對全省州（市）政府所在地蔬菜產品例行監測，目前監測范圍擴大到16個蔬菜生產基地縣、農業產業化龍頭企業基地和出口備案基地。開展了飼料例行監測、獸藥監督抽查、獸藥殘留監控和動物源性飼料的監測工作。4年來，僅省級監測樣品數量就達到1.2萬個，獲得監測數據近20萬個。根據監測結果建立了農產品質量安全信息發布制度，啟動了預警監測工作，促進了全省農產品質量安全水平的提高。

3 存在的主要問題

3.1 農業標準化水平低，實施難

目前，云南省乃至中國還未真正形成從農產品產前、產中、產后及產品的深加工等整個生產過程的標準體系，標準化水平低，實施難，不能與國際接軌。具體表現在：一是農業標準落后。國外農產品標準每隔2～5年修訂1次，中國10年以上的國家標準占37.7%，5～10年的國家標準占33.4%。二是農業標準種類缺乏。目前，國家和各省制定的農業標準主要是農作物生產操作技術規程，農產品中的農藥殘留安全限量標準和農產品分級包裝、運輸、市場準入等方面標準數量很少，有的甚至還是空白。三是大多數農產品難以實施標準化生產。農民生產的農產品占中國農產品的大多數，由于中國農戶組織化程度較低，科學文化水平不高，沒有完全掌握無公害農產品生產技術，所生產的農產品差異較大，難以形成品牌，不利于政府部門對農產品生產環節進行有效監督和管理。四是標準可操作性差。標準制訂主體混亂，造成標準重復、交叉甚至技術內容相互矛盾的弊端。例如，對蔬菜這一初級農產品，既有衛生部門制定的標準，也有質檢部門制定的標準，同時還有農業部門制定的標準，雖然都是國家標準，但質檢部門規定的蔬菜衛生指標要比衛生部門的多16項，使生產經營者無所適從。

3.2 檢測機構設置分散，檢測能力和創新能力有待提高

自云南省啟動農產品檢驗檢測體系建設規劃以來，在國家的大力扶持下，近幾年已陸續建設了各級農產品檢測機構。但國家對農產品質量安全檢測機構的投入沒有列入國家財政預算，沒有固定和長期的經費來源，部分經費主要來源于基本建設的規劃以及各類項目中。另外檢測機構內部也存在一些矛盾，一是現有檢測機構的人員結構不合理，待遇低，留不住人，檢測技術人員數量偏少。二是檢測機構運行經費不足，創新能力較差，檢測條件、檢測手段和監測能力需繼續完善、提高。三是檢測專業技術人員素質和水平參差不齊，有待提高，對先進的分析測試技術和方法研究不多，人員配備上缺乏多學科專家和專業技術人員等。

3.3 農產品檢測機構功能定位不明確，存在著重建設、輕管理等問題

一方面，農業部門在檢測實驗室建設內容、規模和檢測業務方面定位、分工不明確，難以發揮優勢作用。另一方面，受目前財政管理體制的制約，農產品檢測機構的公益性職能與市場化運作界定不清，加之農產品質量安全監管工作有時還沒有受到應有的重視等因素影響和檢測機構專業檢測人才短缺、運行經費不足的困擾；而項目建設單位屬當地農業行政主管部門的下屬事業單位，檢測機構建設規模和內容與當地農業行政主管部門的愿望、要求緊密關聯，加之對機構建成后的運行保障機制缺乏深刻認識，存在重視爭取建設項目而忽視項目建成后如何有效運行的問題。往往建成后檢測設備閑置，不能有效運行，發揮作用，從而造成新的浪費。

3.4 多系統檢測機構并存，職責有待進一步明確，關系亟待理順

由于體制的原因，農、工、商分離，產、加、銷脫節，農產品質量安全管理權限分散，商檢、技監、糧食、衛生、藥監、環保等部門都具備對農產品質量安全進行監測的能力。在農業系統內部也有土肥、農機、畜牧、農藥、種子、植物檢疫、農業環境等質檢機構，多頭管理，權責不清，在一定程度上存在管理錯位、脫節與真空現象，難以形成協調配合、運轉高效的機制。這種情況必須引起重視，應盡快加以理順。

4 對策及建議

4.1 整體推進農業標準化

進一步加大農業標準實施力度，扎實推進農業標準化示范基地建設。根據農業發展新階段的要求，要把農業標準化作為農業和農村經濟工作的重點，采取新舉措，力求新成效。重點是要以國家和省級農業標準化基地和無公害生產示范基地創建活動為突破口，加快農業標準實施工作。圍繞農業生產和經營過程，在農業資源條件，農業生產、加工、包裝、儲運等各個環節，整體推進農業標準化。充分發揮龍頭企業、行業協會以及各類合作經濟組織的作用，提高農民組織化、生產規模化程度，把各種項目投資、新技術推廣等工作與農業標準化示范基地建設結合起來，全面提高農業標準化水平。

4.2 完善管理體系建設，強化監測職能，確保檢驗檢測工作滿足現代農業發展的需要

4.2.1 改革機構管理模式，強化監測職能，提高檢測人員的工作積極性

改革機構管理模式，將屬于農產品質量安全監管技術支撐體系的州（市）、縣級農產品質量檢驗檢測機構列為參照公務員管理單位，強化農產品質量安全監督檢驗、農業投入品及農業環境質量監測職能，從管理體制上保障農產品質量安全檢驗檢測機構人員待遇，提高工作積極性。

4.2.2 改革經費管理模式，加大財政投入力度，確保檢驗檢測工作滿足現代農業發展的需要

在經費管理模式上，應改革當前的專項經費“打捆”管理模式，明確設立農產品質量安全檢驗檢測專項預算經費。這些經費應包括儀器設備購置、安裝調試、檢測和維護，人員資質培訓，實驗室資質認定與維持，檢測資格（能力）考核、授權與維持，樣品抽取，標準物質、檢測試劑和其它消耗物品的購置，以及實驗室檢測能力驗證 (比對)等費用。在資金投入上，要加大財政公益事業經費投入的力度，確保農產品質量安全檢驗檢測工作滿足云南省現代農業發展的需要。

4.2.3 加強人員培訓，提高檢測人員素質

實施《農產品質量安全法》，核心是農產品是否符合中國農產品質量安全標準，尤其需要農產品質量安全監測機構及其檢測隊伍發揮專業優勢。作為檢測機構必須通過省級資質和計量認證，以確保其具備檢測條件和檢測能力。在實施監測任務的過程中，涉及到樣品抽取、樣品制作、樣品檢測、結果報告等過程。為了保證農產品質量安全檢測結果的準確性和真實性，檢測人員必須按照檢測規程要求進行操作，這些都對檢測機構、檢測人員的素質提出了較高的要求。縣級農業部門技術人員由于長期從事農技推廣工作，較少專門從事農產品質量安全檢測，目前多數地方不能滿足和適應農產品質量安全檢測工作需要，缺少分析化學、儀器分析、生理生化、食品科學以及生物技術等專業技術人才。解決的途徑一是靠引進人才，二是要盡早培養當地人才。對檢測人員進行全方位培訓，如法律法規、質量意識、檢測技術和管理知識水平培訓等。大力加強農產品質量安全檢驗檢測人員的在崗培訓，不斷提高檢測人員的業務素質和檢測水平，造就一批精干、高效、懂業務、懂法律的農產品質檢隊伍，努力提高檢測隊伍的檢測技能、風險評估技能、技術指導技能、科研創新技能，提升農產品檢測隊伍素質，為切實發揮檢測機構的作用奠定堅實的基礎。

4.2.4 建立實驗室質量管理體系，確保檢測工作質量

依據《實驗室資質認定評審準則》 （國認實函〔2006〕141號）、《農業部產品質量監督檢驗測試機構管理辦法》（農市發〔2007〕23號） 等法規的要求，建立相適應的實驗室質量管理體系。包括質量方針及目標，質量手冊、程序文件、作業指導書，質量和技術記錄，人員培訓與上崗考核，內部檢測質量控制，檢測技術規范和管理制度等。建立健全質量管理體系，并保持其持續改進和有效。通過全員學習、制度管人管事、按規定程序開展工作，確保檢測工作質量。

4.2.5 完善農產品市場流通監管機制

進一步加大投入品監管工作力度，推進源頭治理措施的落實。有計劃有步驟地在大中城市主要批發市場、大型超市和農產品生產基地按無公害農產品標準要求推行市場準入制度。建立農產品進貨檢查檢驗、質量公示、索證索票、購銷臺賬和事故追究等制度。

建立質量溯源管理制度，逐步實現生產、加工、儲存、運輸、銷售全過程的可追溯性。要結合優勢農產品生產基地、標準化生產基地和無公害農產品生產示范基地建設，無公害農產品質量認證,推廣農產品生產記錄檔案制度,把產品包裝、標簽與農產品認證標志、地理標志、產品商標等結合起來,并使之成為農產品市場準入制度建設的基本內容,逐步提高農產品質量安全責任追溯能力和促進農產品品牌消費。

4.2.6 建立農產品質量監督檢測信息數據庫和農產品質量安全監測、預報和預警系統

目前，云南省在整個農產品質量安全的監督管理工作方面仍然比較薄弱，應逐步建立農產品質量安全監測預警機制，建立各級檢驗檢測機構和政府主管部門間的信息網絡和檢測數據處理系統，對全省農產品質量安全檢測數據進行收集、分析處理，形成信息預警系統，定期對農產品質量安全監測情況和認證結果向社會公布，報告全省主要農產品質量狀況預測信息，并不定期發布預警信息，及時將市場需求和質量標準信息傳遞給生產者和經營者，正確引導消費，提高農產品市場競爭力，為政府決策提供依據。應在全省主要超市、專賣市場和農產品批發市場逐步實行市場準入制度，然后再擴展到其他農貿市場。凡質量衛生安全指標不符合國家、行業和省地方強制性標準的農產品一律實行市場退出，不得進行交易和銷售。主管部門不定期對其進行監督抽檢，真正將監測與監管有機統一起來。

4.3 加快“雙認證”工作進程，盡早發揮農產品質檢站的功能和作用

依據《中華人民共和國農產品質量安全法》第35條和《農業部產品質量監督檢驗測試機構管理辦法》第14條規定，由省級以上農業行政主管部門組織實施的考核評審，經機構審查認可，頒發審查認可證書，方有資格開展由農業行政主管部門下達的指令性任務。《計量法》第22條和《計量法實施細則》第32條規定，由省級以上計量行政部門組織實施的考核評審，經計量認證，頒發計量認證證書，方能出具具有法律效力的檢驗報告。由此可見，機構審查認可和計量認證是質檢機構開展依法監測工作的必須條件。主動協調相關部門，安排足夠的專業技術人員，采取短期培訓或跟班學習等方式，熟悉掌握檢驗檢測技能。統籌安排標準庫建設、管理體系建設和資質能力申報等工作，盡快獲得省級計量認證和省廳機構認可“雙認證”，確保取得向社會出具公正數據，提供檢測檢驗服務的資質。

[1]云南省農業廳2010年統計數據.

[2]云南省農產品質量安全檢驗檢測體系建設“十一五”規劃.

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