政治監督簡論

○王永志

政治監督簡論

○王永志

權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”。在政治系統內，國家權力的運行必須要受到控制，否則就會產生權力失范，最終導致腐敗。為了控制國家權力，保證國家權力在正當的范圍和軌道上運行，就需要建立一整套完善的監督機制，用權力約束權力，實現權力之間的制衡。

一、政治監督的內涵及其特征

政治監督是一種政治權力關系，它旨在對行使公共權力的機關和公職人員進行督促、約束和控制。政治監督具有縱向監督和橫向監督之分。在縱向監督方面，政治監督有自上而下監督和自下而上監督兩種形式。自上而下監督是指特定國家政治監督機關對其他國家政治權力機關和公職人員的監督。一般而言，自上而下監督適用于具有一定的隸屬關系的上下級國家機關之間，它體現的是監督機關與被監督機關之間的一種政治權力關系。例如立法機關對它所產生的行政機關、司法機關及其他國家機關的監督，中央國家權力機關對地方國家權力機關的監督等就屬于自上而下監督。自下而上監督是指社會團體或者公民對國家政治權力機關及其公職人員的監督。作為自下而上監督的主體，社會團體或者公民與國家政治權力機關和公職人員之間不存在隸屬關系，從這個意義上說，自下而上監督只是社會團體或者公民的一種政治權利。社會團體或者公民對國家政治權力機關和公職人員的監督只能通過批評、建議、檢舉和申訴等方式進行，其監督行為并不導致處分的發生。

在橫向監督方面，政治監督主要是指同級國家政治權力機關之間的監督。例如在實行三權分立的政治體制中，立法機關、行政機關和司法機關彼此獨立，分別行使立法權、行政權和司法權，同時，它們又相互聯系、相互制衡，在動態中實現權力平衡，防止政府濫用權力。

政治監督是與國家政治權力相關的一種政治制度，一般來說，它具有以下三個基本特征。

1.制約性。政治監督是公民與政府之間的一種權力制約關系，其目的在于通過法定程序，監督和控制政府行為，維護社會公共秩序。在實際政治生活中，公共權力存在著一定的異化現象，公共權力并非總是為公共利益服務，為了謀取某種私利，政府會背離公共利益，將公共權力用于非公共目的，在這種情況下，如果不對政府的行為加以制約，就必然導致權力腐敗。要消除政府弊病，就需要依靠公民對政府權力進行控制和制約，防止政府濫用權力，杜絕個人專權，從而實現政治權力運行的規范化。

2.獨立性。實現監督者的獨立性是保證有效監督的前提條件。在政治監督系統內，要真正發揮政治監督的作用，監督者的地位必須是獨立的，它不依附于被監督者，不服從于被監督者的命令，不受被監督者的控制和支配，獨立地行使憲法和法律賦予的監督權。要保證監督者的獨立性，就必須為監督者提供行使職權的法律保障，賦予監督者以權威性。對監督者要實行定期選舉，提高他們自身的能力和水平，推行監督者任免制。對監督機構要實行垂直領導體制，不斷完善監督機制。

3.強制性。政治監督是由國家憲法和法律保證實施的。作為一種國家制度，政治監督不以被監督者的意志為轉移，不管被監督者愿意不愿意，他都要接受監督，真正在監督范圍內行使職權。政治監督的強制性是以政治權力的權威性為后盾的，沒有政治權力的保障，政治監督不可能正常進行。政治監督的強制性是糾正被監督者違規行為，維護政治系統穩定的根本保證。沒有強制性，監督者對被監督者的督促、約束和控制就將成為一句空話。

二、政治監督的基本類型

政治監督是國家政治制度的重要體現，它的具體表現形式因各國政治制度的差別而有所不同，在國家政治生活中發揮著不同的作用。按照政治監督的對象、內容和方式的不同，我們可以把政治監督劃分為不同的類型。

1.憲法監督。憲法監督亦稱違憲監督，它是指憲法監督機關為了維護憲法的權威，保證憲法的實施，對立法機關、行政機關和司法機關的活動進行違憲審查，并對違憲行為予以糾正和制裁的一種政治行為。憲法是一個國家的根本大法，它具有最高的法律地位，發揮著最高的法律效力，因此，以憲法為依據對國家政治權力機關進行違憲監督是一種最高層次的監督。

憲法監督是由政府監督機構具體執行的，一般來說，當今世界各國的憲法監督機構主要有三種類型：一是通過設立憲法法院或者憲法委員會實施憲法監督，即由專門機構來承擔憲法監督任務。例如一些歐洲國家德國、意大利和法國等；二是通過普通法院實施憲法監督，即由普通法院來承擔憲法監督任務。例如美國、加拿大和日本等；三是通過最高立法機關實施憲法監督，即由議會或者代表大會承擔憲法監督任務。例如英國和一些東歐國家等。

憲法監督以憲法為依據，其主要內容涉及三個方面：第一，對憲法所規定的侵犯公民政治權利的行為進行審查、監督和制裁；第二，對國家機關和公職人員的違法行為進行審查、監督和制裁；第三，對違反憲法所規定的政治、經濟和社會基本原則的行為進行審查、監督和制裁。

2.立法監督。立法監督是指國家立法機關對國家行政機關、司法機關及其他國家機關所實施的監督。在資本主義國家，立法監督又被稱為議會監督，它是三權分立政治體制的重要組成部分。在對行政機關的監督方面，議會對政府及其組成人員行使監督權，其主要方式包括聽取工作報告或國情咨文、質詢、調查、倒閣、罷免和彈劾等。在對司法機關的監督方面，議會具有立法權，司法機關必須依據它所制定和修改的法律進行審判。議會有批準和任命法官的權力，可以對違法失職法官進行彈劾。在社會主義國家，立法機關是最高國家權力機關，其他國家機關由它產生，并對它負責，因此，其他國家機關必須接受立法機關的法律監督、財政監督、人事監督和重大問題監督等。

3.行政監督。行政監督亦稱政府監督，在廣義上，它是指一切具有監督權的監督主體對行政機關的監督，其主體既包括立法機關、行政機關和司法機關，也包括社會團體和公民。在狹義上，它是指國家行政機關或者專門的行政監察機關對行政機關內部機構或者人員的監督，其主體僅包括行政機關或者專門的行政監察機關。就行政監督的內容來說，主要包括三個方面：一是對行政機關制定的行政法規、命令、計劃和措施的監督；二是對行政機關的行政行為的監督；三是對行政機關工作人員的監督。按照監督的性質，行政監督包括合法性監督、合理性監督和遵紀守法監督。

4.司法監督。司法監督是指司法機關對其他國家機關或者公職人員違法行為的監督。司法監督以司法獨立為前提和基礎。在資本主義國家，司法機關獨立于立法機關和行政機關，獨立行使司法權，不受其他任何機關或者個人的影響和干涉。如美國憲法規定，司法權屬于法院，法院通過解釋憲法和法律，擴大其適用范圍，并就是否違憲做出判決，從而達到對立法機關和行政機關進行監督的目的。在我國，司法監督包括人民法院系統內部的審判監督，人民檢察院系統內部的檢查監督，以及人民檢察院對公安、法院和監獄等機關的監督。

5.政黨監督。政黨監督既指政黨對其內部組織和黨員違法行為的監督，也指執政黨對國家機關及其公職人員的監督。政黨是代表一定階級利益的政治組織，為了防止個人獨斷專權，克服黨內權力腐敗就需要加強對其內部組織、機構、黨員領導干部和一般黨員的監督，即黨內監督。一般而言，黨內監督包括一般黨內監督和黨紀檢察兩種方式。在社會主義國家，執政黨是國家的領導力量，為了保證黨的路線、方針和政策貫徹執行，它還需要對國家機關及其公職人員進行監督，這是實現黨的政治領導的必然要求。

6.社會監督。社會監督是指公民、社會組織和社會媒體對國家機關及其公職人員的監督。社會監督居于國家政治權力之外，是一種非國家性質的監督，它的主體是公民或者社會組織，客體是國家機關及其公職人員，因此，社會監督是一種自下而上的監督。社會監督是國家監督體系的基礎，它根據憲法原則，由公民自愿進行，不具有嚴格的法律形式，不改變原有行政行為，不產生強制性法律后果。

社會監督具有不同的表現形式，具體來說，主要包括群眾監督、社會組織監督和新聞輿論監督。群眾監督是人民群眾行使當家作主民主權利的重要表現。在資本主義國家，群眾監督主要表現為群眾參加政治選舉，進行請愿、游行和示威等；社會主義國家的群眾監督主要表現為群眾對國家機關及其公職人員的批評、建議、申訴、控告和檢舉等。社會組織監督是指人民團體、各種群眾性自治組織或者專業性社會組織對國家機關及其公職人員的監督。資本主義國家的群眾團體、行業工會等社會組織眾多，有力地發揮著重要的監督作用。在我國，社會組織主要包括工會、婦聯、共青團、工商聯等，它們具有廣泛的代表性，發揮著重要的橋梁和紐帶作用。輿論監督是指社會媒體利用廣播、電視、報紙、期刊和網絡等輿論工具對國家機關及其公職人員的監督。在資本主義國家，輿論監督被稱為與立法權、行政權和司法權并立的“第四種權力”，它已經成為制約國家機關及其公職人員的重要力量。在社會主義國家，輿論監督對防止執政黨濫用權力，預防公職人員腐敗發揮著重要的作用。

三、政治監督的功能

政治監督的功能即政治監督在國家政治生活中所起的作用。一般來說,在國家政治生活中，政治監督具有以下三個方面的功能。

1.權力約束功能。政治權力是政治主體對政治客體的約束、控制和影響。作為一種強制性政治力量，一旦授權成功，政治主體在使用時無需再征得政治客體的同意，可以直接利用它以實現自己的某種利益。在實際政治生活中，為了追求更多的利益，政治主體會盡可能地擴大政治權力行使的范圍，使政治權力過度膨脹，偏離公共權力運行的軌道，從而違背公共利益，導致政治權力的腐化和蛻變。正如法國啟蒙思想家孟德斯鳩所言，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。……從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”人民對自己委托的權力加以監督和控制，是防止權力腐敗的根本措施。實行政治監督，就是要讓人民來督促、約束和控制政府的自利行為，防止政府利用公共權力謀取私利，減少政府對公共利益的侵害。“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”

2.利益維護功能。利益是政治權力形成的基礎，政治權力是人民與政府之間利益關系的體現。在國家政治生活中，人民為了維護自己的利益，把政治權力授予政府，并希望政府能夠真正代表他們的根本利益。但是，作為獨立的利益主體，政府有實現和維護自己利益的訴求，這意味著它與人民的利益常常是不一致的，為了避免利益沖突，就需要一種利益協調機制，能夠調節人民與政府之間的矛盾，使政府在維護自己利益的同時不至于損害整個社會的公共利益。政治監督通過一種動態的利益協調機制，防止了政府對公共利益的壟斷，在實現政府利益與公共利益相對平衡的基礎上，滿足了人民維護利益的內在要求。可以說，利益是政治監督機制形成的根本動力，而政治監督機制的形成只不過是人們維護和實現利益的工具。政治監督機制的形成是人民與政府的利益關系在國家政治體制上的反映。

3.預防懲戒功能。

政治權力來源于人民，人民有權對政治權力的運行實施監督。作為人民的一種不可剝奪的政治權利，政治監督將對政治權力主體產生巨大的壓力，因為“行政權力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他們，也可以撤換他們。”正是在這種壓力下，國家機關及其公職人員會盡可能避免濫用權力，減少對公共利益的損害，以克服自身權力腐敗。對于那些嚴重違法者、違紀者或者瀆職者，政治監督機關將付諸事后懲處，進行彈劾、罷免、撤職或交付司法機關進行審判，追究當事人相應的責任，對其他權力行使者也會產生一定的警戒作用。

四、政治監督的過程

政治監督是政治監督主體圍繞著國家政治權力的運行過程而展開的一種政治活動。一般來說，一個完整的政治監督過程主要包括事前監督、事中監督和事后監督三個階段，事前監督重在突出對權力行使者的行為進行預防，事中監督強調對權力行使者進行監督的時效性，事后監督重在強調對濫用職權者的事后懲處。對于政治監督主體而言，為了避免監督上的疏漏，加強對權力行使者進行事前監督、事中監督和事后監督缺一不可，這是完善政治監督體系的基本要求。

政治監督是在動態化過程中實現的，它取決于監督主體與監督客體力量上的此消彼長，也就是說，當監督力度加大時，實際監督效果就好，腐敗的發生率相對較低；反之，實際監督效果就差，腐敗的發生率就高，貪污就會成風，腐敗必然盛行。因此，暢通監督渠道，擴大監督范圍，加大監督力度將有助于減少權力腐敗。

政治監督是一個程序化的過程，政治監督主體首先要根據具體情況確定監督目標，明確監督的基本價值取向。其次，要在考察監督內容的基礎上，按照科學化的要求，運用現代技術方法，擬定監督方案和計劃，并選擇最佳的監督方案。再次，分解監督指標，落實監督任務，制定具體監督細則，協調各種監督力量，認真執行監督方案。第四，及時分析和處理反饋信息，真正掌握實際情況，修改監督方案，增強監督的時效性。最后，依據相關法律規定，對違法或違紀的被監督者進行懲處，評價監督結果，及時總結經驗教訓。

（作者單位：中共中央黨校）

（責任編輯 李海生）