對東亞區域合作“開放性”的再認識

■ 秦治來／文

對東亞區域合作“開放性”的再認識

■ 秦治來／文

開放的地區主義最初發軔于亞太經濟合作組織。時至今日，開放的地區主義已經超越亞太經濟合作組織模式，成為引領東亞區域合作發展潮流的一面旗幟。東亞是世界上開放程度較高的地區之一，東亞的發展與繁榮得益于東亞的開放。東亞系列峰會的召開，深化了人們對地區主義“開放性”的認識。秉承準確的“開放性”地區理念，對推進東亞合作深入發展具有重要意義。

“開放性”在區域合作中的基本含義

理解開放的地區主義的前提，是厘清“開放性”對區域合作的基本要求。開放的地區主義之所以出現不同看法，與人們對地區合作之“開放性”的不同認知密切相關。一般而言，區域合作中的“開放性”應具有以下基本內涵：

一是來去自由——強調自愿合作，不拘泥于形式或者制度。開放地區合作空間應立足于相關國家的實際和意愿，不主張“一刀切”。在地區合作中，自愿“讓渡主權”與強制“讓渡主權”有著本質區別。從邏輯的角度看，既然開放的地區主義主張地區合作向所有相關國家開放，它就理應尊重國家在“讓渡主權”方面的利益，即國家保留必要時可以“不合作”的權利。從實踐的角度看，奉行開放的地區主義的區域組織成員并未被迫讓渡部分國家主權，仍舊保持較為完整的管理經濟和社會事務的權力。按照地區主義的“開放性”的要求，區域組織大多主張通過發表聲明、宣言等方式對其成員提出建設性意見。例如，10+3既是亞太經合組織的成員，也是亞歐會議、世界貿易組織、國際貨幣基金組織的成員，它積極參與、支持并擴展多邊規則，但是并不致力于構建一個封閉的、歧視性的集團。“非制度化”、“非形式化”是開放地區合作空間的獨特魅力所在。

二是一視同仁——倡導多樣包容，追求內外開放的互動。尊重多樣性，是開放地區合作空間的基本前提。世界是豐富多彩的，應該承認各國文化傳統、社會制度、價值觀念、發展模式的差異。同樣，推動區域合作，需要域內國家以平等開放的精神和靈活多樣的方式，協力構建各種文明兼容并蓄的地區。只有尊重并推進域內發展模式多樣性，因地制宜，才能探索出一條符合地區特色的區域合作之路，這是區域合作蓬勃發展的不竭動力所在。而且，實現內外互動，也是開放地區合作空間的本質要求。傳統區域合作具有排他色彩，其合作措施大多僅限于成員內部，對域外成員實行歧視性待遇。與之不同，地區主義的“開放性”在強調區域內合作的同時，也不排斥區域外合作，即倡導對內開放和對外開放達到平衡。開放地區合作的空間不僅要求區域成員之間相互開放、相互平等、消除歧視、減少區域內障礙，也支持區域成員與域外成員的交往，力爭實現在開放中推動各國共同進步、促進各地區共同發展。

三是以點帶面——把握重點，堅持循序漸進的發展。地區合作的開放要做到有的放矢，不追求一攬子式合作。在抓好重點的基礎上，區域合作逐漸朝著更廣泛的領域發展，朝著更深層次的方向邁進。需要強調的是，推動經濟領域的合作朝著文化領域拓展，是深化地區合作的必由之路，即地區身份的建構是經濟一體化的一個努力方向。客觀地說，經濟合作向政治、安全領域的擴散，將會觸及域內國家的主權等核心利益，刺激各國內部民族主義的敏感神經，甚至會引起民族主義甚至極端民族主義的反彈。在這種背景下，開放地區合作空間需要尤為重視共同文化觀念的協調作用。地區身份或者認同的形成，是開放地區合作空間的最高追求。

東亞區域合作的幾種“開放性”傾向

東亞系列峰會豐富和發展了地區主義的“開放性”思維，同時也帶來了一些新的認識問題。例如，開放東亞合作空間的真實動力是什么，東亞地區的開放有無“硬件”限制等等。這樣一來，人們應準確認識“開放性”對東亞地區合作的基本要求，避免出現對東亞地區主義的誤解。透過東亞系列峰會，目前東亞區域合作的“開放性”出現了幾個值得警惕的傾向：

一是整體不協調——經濟合作一枝獨秀，“溢出效應”并不明顯。

東亞地區在經濟領域的合作啟動最早、效果最好。東亞地區貿易依存度已經由20世紀80年代的30%上升到2005年的60%左右。例如，中國—東盟雙邊貿易額在2010年達到2927.8億美元，并朝著2015年的5000億美元目標順利邁進。按照東亞地區主義的“開放性”要求，地區合作應該是循序漸進而相互協調的，經濟領域的合作能夠“外溢”到其他領域。然而，東亞地區合作只是展現了經濟合作一枝獨秀的景觀，并未引起其他領域的連鎖反應，即區域協調發展似乎可望而不可及。更何況，東亞經濟合作距離成熟的一體化目標還有不小差距。東亞國家從欠發達國家到最發達國家的發展層次樣樣齊全，發展水平落差過大，容易引發經濟合作目標的分歧。即使令人看好的中國—東盟經濟一體化也只是“盤到中期”，仍然面臨貿易不平衡、物流不夠暢通等一些亟待解決的問題。這樣一來，東亞國家在安全等其他領域的合作遠遠落后于經濟合作，無疑會增加人們對東亞合作發展前景的擔憂。例如，東亞經濟合作并未沖破地區安全困境的魔咒——東北亞仍存在半島對峙的冷戰遺產，地區安全合作機制仍在探索之中。經濟領域的內外互動只是東亞地區合作的重要內容，開放東亞合作空間不等于經濟合作可以涵蓋其他領域合作。

二是淡化地緣情結——非東亞化趨勢備受推崇。深化同區域外成員（觀察員）的務實合作，是近年來東亞國家推進地區合作的一個重要著力點。區域外國家參與到東亞合作進程，必然能夠為東亞合作開拓更大的發展空間。但是，在一個主權國家構成的國際體系中，認識地區主義的邏輯起點仍然不能脫離“地區”一詞的地理本義。種種跡象表明，名為“東亞”地區的合作峰會遠遠超出了地域限制，蘊含了一股“遠離東亞”的發展潮流。作為東亞區域合作的主導者，東盟對澳大利亞、新西蘭和印度參加首屆東亞峰會提出的三條認證條件是比較寬松的：保持與東盟之間的實質性關系，成為東盟對話伙伴國，認可《東南亞友好合作條約》。上述與會條件為東亞峰會的“擴容”打開了方便之門。繼澳、新、印三國之后，美國、俄羅斯已經接受邀請參加東亞峰會，東亞地區即將迎來10+8合作機制。如果開放東亞合作的空間沒有明確的地域限制，甚至默認地區合作逐漸淡化東亞色彩，那么這種合作模式將在東亞地區逐漸失去吸引力。地區主義的“開放性”不能脫離地理因素的支撐，東亞地區主義的“開放性”更是如此。無限制的泛東亞化或非東亞化，明顯背離開放東亞合作空間的發展初衷。

三是合作動力呈現“以小搏大”。開放東亞合作空間不等于開放地區合作的主導權之爭。首屆東亞峰會以來，圍繞地區合作主導權的斗爭始終如影隨形，盡管區域大國均多次對此“高調”否認。在東亞地區，真正可以發揮中樞作用的域內國家是中國和日本，而區域合作的權力中心卻是中小國家組成的東盟。東亞出現“小馬拉大車”的合作局面，既有東盟自身努力追求的因素，更是東亞地區主要國家相互博弈的結果。對于東亞領導者角色的擔當，中國“有力無心”，日本“心有余而力不足”（東亞國家對日本侵略的歷史記憶猶新）。中國多次重申“與鄰為善、以鄰為伴”的方針和“睦鄰、安鄰、富鄰”的政策，絕不會在東亞地區謀求支配性地位。為了阻止中國成為東亞峰會的主角，日本采取一些針鋒相對的制衡措施：鼓吹“東亞共同體”，以此回應中國政府傾向的10+3模式；力邀域外大國參會，牽制中國；設立總額為1億美元的東盟綜合支援基金等等。中日在推動區域一體化方面的“不合作”，為東盟巧妙發揮以小帶大的獨特作用，進而謀求區域合作領導地位創造了良好的外部條件。隨著美國高調“返回”東亞，東亞地區的大國合作機制將發生重大變化，中日圍繞地區領導權的“暗戰”可能變得更為復雜。歐洲聯盟成為區域合作的一個成功樣板，與英法德三駕馬車的聯合推動息息相關。地區合作無論是封閉還是開放，都不能遠離域內大國聯合推動的“中軸”。

四是制度建設在爭議中尷尬徘徊。一種觀點認為，開放東亞合作空間就是要徹底打破傳統地區合作的制度藩籬。不同于歐盟的封閉性、制度性區域合作模式，東亞區域合作模式（如10+1、10+3）具有新地區主義的一些特點，明確反對封閉性、制度性合作。但是，制度缺失給東亞地區合作帶來的負面影響日漸凸顯。忽視制度建設的最大弊端在于，它容易導致區域合作出現“搭便車”現象。例如，在經濟領域，貿易自由化進程大多要接受普遍規則和強制措施的約束，而東亞地區貿易合作則缺少必要的硬性約束。這自然會引起人們關注這樣一個核心問題：對于全球貿易自由化進程而言，東亞區域貿易是一個助推器，還是一塊絆腳石？經驗表明，“沒有制度的地區合作”往往充滿不確定性，有時會出現停滯或倒退，必然阻礙經濟全球化的深入發展。如果東亞合作始終處于靈活多變之中而不具備相應的穩定性，那么其發展后勁必然大打折扣。開放東亞地區的合作空間需要協調非制度化與制度化之間的關系，而不能極力回避甚至剔除制度建設的作用。

“開放”理念引領下的東亞區域合作前景

開放地區合作空間，為推進東亞區域合作注入新的動力。促進東亞區域合作，必須堅持開放的思維和保持政策的透明，已成事關東亞各國合作發展前途的基本共識。秉承地區主義的“開放”思維，未來東亞地區合作應努力做好三個方面工作：

一是促進核心國家的務實合作。

雖然東盟能夠破解區域合作“群龍無首”的難題，但是其領導作用不時會出現“失靈”現象。有分析認為，正是中日在推動區域合作方面未有“大作為”，才使得善于左右逢源的東盟有機會扮演力所不逮的領導角色。東盟10個成員發展水平不同、歷史背景各異、宗教信仰異常多樣、政治制度各有千秋，這些因素容易導致其一體化建設進程受阻。如此一來，繼續領導東亞合作讓東盟有些不堪重負。再加上，協調中日關系遠遠超出了東盟的能力范圍，這也決定了東盟不可能領導東亞地區實現更高層次的合作。

大國是推動地區合作的關鍵。沒有域內大國的聯合推動，東亞地區合作難以取得長足發展。當前，中日應積極推動戰略互惠關系的構建過程，為東亞合作提供最為重要的支持力量。構建中日戰略互惠關系，要在建立多層面交流機制的同時，選好若干突破點，如大力推動中日之間高速鐵路建設、環保型汽車開發、其他環保新技術合作、新式清潔能源開發、可持續能源等方面的重大經濟技術項目合作。而且，要穩妥處理美國因素對中日關系的影響，推動中美日三邊關系朝著等邊三角形的方向發展。

二是加強機制建設的有力支持。

東亞地區已有一定形式的制度安排，如上海合作組織、東盟、亞太經合組織等主要區域合作組織，但是大多處于探索之中。在可預見的未來，從功能性一體化的“軟地區主義”向制度性一體化的“硬地區主義”過渡，應是東亞地區合作的發展趨勢。加強機制建設，將成為推進東亞地區合作的重點領域。為此，應制定一種有的放矢、層級分明的發展戰略。從目前的形勢看，加強經濟技術合作是促進東亞機制建設的一種行之有效的方法。通過促進地區經濟一體化進程，可以逐步化解與周邊各國的矛盾。例如，在認真實施中國—東盟自由貿易區協議的基礎上，可逐步向中亞、東北亞和南亞國家推廣自由貿易協議。同時，應盡可能利用現有機制，不宜再提新的多邊機制。中國周邊是一個以中小國家為主的地區，中國綜合國力的迅速增長勢必引起這些國家的警惕。如果忽視客觀實際而一味強調地區機制的“破舊立新”，有可能加深周邊中小國家對中國和平發展戰略走向的猜疑。實際上，即使中國對周邊地區機制進行改造或者創新，也未必能取得預期效果。

三是注入地區身份的認同觀念。

地區認同的缺失是東亞地區主義異常活躍而略顯松散的主要原因所在。在推動地區合作的過程中，東亞國家常常強調國家層面的“身份認同”，注重國內層面的利益考慮，而很少關注不同國家之間的“社會學習過程”。一個明顯的例子是，東亞國家不僅沒有形成一種共同的外部安全觀念，而且有些國家還在制造和散布各種“威脅”論調。東亞國家在經濟制度、政治體制、發展模式、價值觀念、生活方式等方面差別很大，歷來缺乏一些類似大歐洲的地區觀念，甚至也沒有泛非主義之類的整體觀念。反觀歐洲聯盟的發展歷史，共同觀念（包括安全觀念）為地區主義的深入發展提供了強大的動力支持。法國和德國不遺余力地推動歐洲一體化的發展，與兩國形成的“大歐洲”文化默契或者地區身份密切相關。歐洲一體化的經驗表明，地區身份或者認同的形成，往往是檢驗地區經濟一體化是否深化的最終標準。盡管地區認同的缺失是目前東亞地區合作的一個明顯不足，但是也恰恰是東亞地區一體化深入發展的不竭動力所在。為此，應積極倡導以儒家思想、王道政治為核心內容的地區文化，通過多邊對話來增加彼此的認同感與信任感，推動東亞各國建構起合適的“地區”理念。以周邊文化外交來推動中國與鄰國之間的友好合作，必將為東亞地區合作深入發展提供持久動力。

（作者系中共中央黨校國際戰略研究所副教授）（責任編輯：劉娟娟）