建設完善新型社會救助體系的思考

李顯坤

(克拉瑪依市民政局,新疆克拉瑪依 834000)

踐行科學發展觀,關注困難群體,實施救助措施,維護社會公平,既是社會穩定、經濟發展的基本前提,更是社會文明進步的標志。多年來,克拉瑪依市立足于構建和諧社會、全面建設小康社會的高度,積極探索建立覆蓋城鄉的新型社會救助體系。目前,與經濟社會發展水平相適應的新型社會救助體系已基本形成。

本文力圖從克拉瑪依市新型社會救助體系建設的實際出發,對在實現城市轉型、發展方式轉變的新形勢下,進一步建設完善新型社會救助體系作一些新的思考。

一、新型社會救助體系建設的分析

多年的社會救助體系建設實踐證明,新型社會救助體系是從物質性救助、服務性救助到發展式救助的一個高層次救助形態,是一個從低級形態到高級形態不斷深化的序列。在此過程中,政府的救助理念也必須隨之提高和變革。新型社會救助體系的宗旨在于建立一個城鄉一體化的,以物質性救助為基礎,以服務性救助、發展式救助為重要內容的公正、全面、高效的社會救助制度。

首先,社會救助是居民生存權的基本保障,體現了國家職責。生存權和發展權是現代社會公民的基本權利,在現代社會中,尤其是在經濟、社會轉型時期,總體上造成貧困的原因,社會因素大于個人因素,因此對于國家和社會來說,社會救助是其不容推卸的責任。我國憲法第四十五條明確規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”

其次,隨著人類生存需求內容的擴展,社會救助內涵也在擴大。現實中貧困人口基本生存條件的變化,推動了單一生活救助向多種專項救助理念的轉變。我國當前社會救助制度以最低生活保障制度為主,同時包含了醫療、教育、住房、法律援助、災害救助等方面的救助。克拉瑪依市的社會救助制度的建立和完善,就是緊緊圍繞困難群眾的衣、食、住、醫等基本生活問題,以解決“三就一保一住”(就學、就業、就醫、低保、住房)為重點加以開展的。目前,克拉瑪依市已完成了從單一的生活救助形式到以低保為基礎,逐步擴大到涉及生活各方面的社會救助體系的建設。

第三,社會轉型期困難群體的問題會進一步加重。市場經濟追求效率和財富,強調優勝劣汰,這就決定了它在本質上是對強勢群體有利的,不可能也不會自發地保護弱勢群體。因此,在社會變革和社會轉型期,總有部分人要無奈地承擔這一成本代價,因此政府和社會有責任對其予以關注和保護。

第四,在社會救助體系建立或演變的過程中,還不可避免地存在著政策上的漏洞。結果就會有被救助對象利用這些漏洞以達到自己的目的的現象,社會大眾也有對現在救助制度養懶漢的質疑。因此扶貧首先要扶志,授人以魚,不如授人以漁,在做好必要的救助的同時,還要對貧困群體進行心理上的救助,增強其面對困難的勇氣,使其改變等、靠、要的思想,以此通過自己的努力來改變自己的生活狀態。

二、構筑克拉瑪依新型城鄉社會救助體系亟待破解的難題

1.社會救助的政策體系有待完善。第一,政策制定過程中仍有顯失公平之處。一是長期以來,克拉瑪依市的社會救助與全國其他省市相似,是以城鎮居民為核心的,最突出之處表現在低保標準的設定上,城鄉之間存在較大差距。克拉瑪依市對城市低保戶實行了五項費用減免,對暖氣費也有相應補貼。而農村未實行集中供暖,低保戶一般靠燃煤取暖且得不到政府的補貼,這就造成了新的不公平。目前,這方面的問題已引起了政府的重視,并正在實際中加以修正。2010年修訂完善的《克拉瑪依市城鄉醫療救助辦法》,已經消除了這種城鄉差別差距;二是社會救助標準設定不夠科學,低保家庭除了享受低保救助外,還能享受醫療、住房、教育等其他專項救助,由此造成部分低保家庭得到的社會救助大大高于低保線,且超過了大部分低保邊緣戶的實際生活水平;三是隨著社會的轉型,城鄉流動人口的救助等一些新生社會問題,還沒有得到足夠的重視,救助制度缺失,成為社會救助制度建設中的缺陷。

第二,社會救助體系政策整體性、協調性不夠高。目前,克拉瑪依市急需出臺一個全市性社會救助體系建設的指導意見,現行政策多數為各部門自行制定,許多專項社會救助政策銜接不夠,還沒有形成合力,造成部分救助資源浪費,救助效果不理想。

第三,社會救助政策應對問題的能力還不強。一是現行救助政策在家庭經濟收入的核定、救助數額的設定、幫助低保對象就業等工作程序上,還沒有一套行之有效的方法。由于家庭經濟收入核查困難,出現了低保家庭進來容易出去難的現象,給公開、公平救助帶來了難題;二是低保和促進就業聯動機制作用沒有充分發揮,存在著“養懶漢”現象,殘疾人就業也面臨很大困難,就業率偏低。

第四,社會救助政策覆蓋范圍還需延伸。低保邊緣家庭社會救助政策制定還不完善,使得一部分收入稍高于低保標準,但生活中卻存在許多困難的人(如家庭中有患長期慢性病的)難以得到救助。突出體現在生活救助、醫療救助和教育救助方面。

第五,獎懲制度不配套。當前,行政監督還沒有得到足夠的重視,沒有形成制度,造成社會救助監督不力。在專項救助政策中雖也設定了救助獎懲措施,但大都不夠具體,也沒有完全落到實處。

2.社會救助管理體制和運行機制不健全。一是在全市范圍內,社會救助工作多頭管理、條塊分割、資源分散、效率不高的問題仍然存在。主要表現在各有關部門根據職能分別設立機構和配備人員,分別開展社會救助;誰出政策誰做事,誰募集資金誰使用,社會救助的資金和人力沒有進行統籌。因缺乏統籌,致使政策銜接不暢、信息溝通不靈、標準統一不嚴、措施針對性不強以及申請程序復雜等問題出現。不僅浪費資源,影響效果,甚至出現重復救助的現象,嚴重影響救助工作效率。

二是在救助對象的確定,救助方式的選擇以及救助申請審批程序等方面,都或多或少存在一些問題。比如在低保戶的確認方面,現階段隱性收入、隱性就業、人戶分離現象普遍,家庭收入情況非常復雜,加之缺少有效的信息采集手段和明確的法規或政策依據,社會信用體系不健全,社會救助相關部門之間信息資源分割,很難準確界定救助對象的狀態。目前,家庭收入核查主要依靠街道和居委會干部用較原始的方法入戶調查,盡管街道、居委會干部為調查取證做了大量工作,并通過張榜公布等手段接受社會監督,但家庭收入核實不準的現象仍然無法避免。

三是社會力量參與不夠。長期以來,克拉瑪依市社會救助資金主要靠政府投入,社會捐助資金占的比例微小。因體制特殊及基金有限,克拉瑪依市慈善機構的職能主要以貧困助學為主,專業化的管理和資金運作水平有待進一步提高。慈善機構動員社會資源參與慈善捐助活動的能力較低,難以發揮應有的作用。此外,慈善機構和社會的信息交流不足,造成人們對慈善機構的認知度和認可度不高,不少有捐助意愿的企業或者個人對捐助機構、捐助方向不甚了解。

3.基層社會救助工作隊伍力量較薄弱。社會救助工作的重點在基層,難點也在基層。隨著社會救助工作領域的不斷拓寬,救助范圍的不斷擴大,工作量的不斷增加,而社會救助工作隊伍的力量卻顯得十分薄弱。同時,救助對象的信息化管理、救助資源的整合、社會救助隊伍自身管理和信息化建設等工作,與建立新型社會救助體系的要求有很大差距,尤其是基層民政干部隊伍兼職多,崗位變動頻繁,業務素質參差不齊,這些問題的存在與當前政府對社會救助工作的要求不相適應。

三、推進克拉瑪依市新型城鄉社會救助體系建設的對策措施

當前和今后的一段時期里,克拉瑪依市社會救助工作的總體思路和總體目標是：以各項社會救助制度的建立和完善為重點,以機制創新為動力,以服務網絡和信息化建設為手段,單項突破、系統完善,點上突破、面上擴展,大力推進城鄉社會救助體系建設,全面提高社會救助工作的整體水平,不斷改善困難群體生活水平。

1.創新工作機制。建立起市、區、街、居“一口子上下”的工作平臺,全面加強對社會救助工作的領導。在社區事務工作站配備專門的社會救助工作人員,負責社區內的社會救助工作,工、青、婦、殘等部門的專項救助也通過平臺運作,使全市社會救助工作真正做到上統籌下整合,保證各有關部門資源共享,信息互通,使救助對象不被遺漏,得到的救助相對公平,實現服務網絡和工作程序的便民化和規范化。通過建立“政府主導,民政主管,部門協作,社會參與”的管理體制,在基層搭建統一的社會救助平臺,實現救助信息的暢通、共享,更有效地利用各種社會救助措施,提高社會救助的效果。同時構建社會各界參與的平臺,廣泛開展各種形式的社會捐贈活動。大力發展慈善事業,激發社會富裕階層參與捐贈的積極性。

2.完善政策體系。在完善最低生活保障制度的基礎上,建立“綜合性的救助制度”。建立健全新型的社會救助體系,必須把建章立制放在首位,使之做到“有章理事”,以此才能做到依法救助。適時制訂出臺社會救助體系建設的規范性文件,及時修改或歸并與現階段單項救助工作不相適應的規定和辦法,完善助醫、助學、助房等專項政策,加大專項救助力度,不斷拓展專項救助面,改變目前專項救助政策不配套、救助政策落實不力的問題。在流動人口貧困對象的救助、急難救助上突破,綜合考慮面向老年人、殘疾人和兒童等特定對象的救助制度設計。

3.拓展救助方式。社會救助制度是開放型的,也應該是令受助者不失尊嚴的制度。應隨著經濟和社會的發展,低收入群體需求的變化,適時調整現有的救助項目、內容、標準、條件,對不同的人群實行梯次救助。一要合理制定救助標準,破解困難群體就業難題。因救助標準的制定涉及到如何鼓勵就業的積極性問題,如果就業不能使受助家庭的平均收入明顯高于保障標準的話,就失去了經濟上的意義,不利于動員和鼓勵受助者去積極尋求就業。因此要堅持走發展式的社會救助之路,使具備勞動能力的人盡可能多的實現就業,并最終得以擺脫貧困,融入主流社會,避免被社會疏離化、邊緣化;二要完善低保動態調整機制和規范化建設,縮小城鄉低保標準差距,充分考慮救助對象的實際,把收入標準與實際需求結合起來;三要拓展低收入人群、流浪乞討人員社會化救助管理,發揮“慈善(愛心)超市”的作用,積極探索低保邊緣困難群體的分類、分層救助辦法,拓寬救助渠道,以解決這部分人的實際困難。避免以低保線為界限,不加區分地將所有的救助都投入到一部分人身上的弊端;四要制定保證城鄉社會救助體系健康運行的監督機制、獎懲機制。

4.整合救助資源。因各地經濟發展不平衡,實施社會救助僅僅依靠政府的力量是遠遠不夠的,必須發動全社會構筑內容豐富、形式多樣、保障適度的社會救助體系。一要統一調度、安排、使用社會救助資金、物資、設施、人力、信息,規范救助行為,避免出現救助中的重復與遺漏現象,降低救助成本,提高救助資源共享及使用效率;二要依托社區,完成多方面的資源整合,構筑多元化的社會救助網絡;三要以公益性和非營利性組織為依托,建立健全社會救助服務網絡。發達國家充分發揮非營利組織的作用開展社會救助服務,這既是社會發展變化的必然結果,也是新型社會救助走向責任共擔、官民結合、社會化、多層次化的重要標志。在我國行政體制改革的“小政府,大社會”模式的要求下,重點是要大力培育、扶持各種非營利公益性組織,針對不同困難群體,提供不同救助服務項目。這一點在克拉瑪依市同樣具有現實意義,應結合實際積極加以探索。

[1]陳成文.社會弱者論——體制轉換時期社會弱者的生活狀況與社會支持 [M].北京：時事出版社,2000.

[2]丁元竹.命系百姓——中國社會保護網的再造[M].天津：天津人民出版社,2001.

[3]李彥昌.城市貧困與社會救助研究[M].北京：北京大學出版社,2004.

[4]吳中宇.社會保障學[M].武漢：華中科技大學出版社,2004.

[5]孟醒.統籌城鄉社會保障——理論·機制·實踐[M].北京：經濟科學出版,2005.

[6]李學舉.關注民生,發展民生,服務社會[J].求是,2007,(10).