新疆和布克賽爾縣實施牧民定居的實踐與思考

梁雪芹

(中共和布克賽爾蒙古自治縣縣委黨校，新疆和布克賽爾蒙古自治縣834400)

新疆和布克賽爾蒙古自治縣位于新疆準噶爾盆地西北部，總面積3.06萬平方公里，約占全疆總面積的1.9%。全縣共有2鎮、5鄉和4個牧場，總人口6.3萬人，由蒙古族、漢族、哈薩克族等19個民族組成。全縣現有農牧民7936戶，其中牧民5234戶1.7萬人，主要分布在1.2萬平方公里、平均海拔在2000米以上的北部鄉場。

一、和布克賽爾縣農牧民居住現狀

由于地處偏遠，牧區的生產、生活等方面還存在諸多問題。一是牧區自然條件十分惡劣，屬國家四類艱苦地區，是全疆30個牧業易災縣之一，境內地形復雜多樣，地勢西北高，東南低，溫差大，平均海拔在1500米以上，最高海拔3835米，冬季風多雪大，加之牧業基礎設施薄弱，抵御自然災害能力差，幾乎年年要抗災保畜。二是農牧民生產方式及某些觀念較為陳舊落后。目前全縣農牧民收入仍然以第一產業為主，非農收入比例還比較低。2009～2010年底，牧民純收入中牧業收入占75%以上，非農收入僅占20%左右。尤其是北部鄉場牧民收入中傳統的畜牧業生產方式仍占相當大的比重，一些牧民群眾在思想上還存在傳統游牧觀念和小農經濟意識，在生產方式上還沒有徹底擺脫靠天養畜的被動局面，大多都是以散養為主，畜牧業結構單一，良種化和規模化程度不高，產品科技含量低，經濟效益不明顯。三是北部牧區不具備定居條件。通過近幾年牧民定居工作實踐，自治縣北部牧區不具備定居條件，原因主要有三個：一是自治縣北部鄉場無保障牧民定居的飼草料地。北部牧區海拔高，平均海拔1000米，最高達到2000米;土地荒漠，土壤厚度最少1厘米，最大不超過10厘米;氣候干旱，年降水量88.8毫米，蒸發量1842毫米，無霜期長達135天;水利設施落后，無灌溉水源保障，不適宜種植玉米、苜蓿等飼草料，無法滿足牧民定居需求。二是牧區草場退化嚴重。隨著牧民成家分戶和經濟社會的發展，自治縣牧業人口由80年代的1875戶8437人增長到目前的5234戶1.7萬人，牲畜最高飼養量由80年代的30余萬頭(只)增加到91.8萬頭(只)，增長了近3倍，而草場面積保持不變，致使超載放牧現象嚴重，產草量大幅下降，草地嚴重退化。三是自治縣牧區地廣人稀，鄉場最多的人口3000多人，最少的才1000多人，村隊人口就更少，而且飼草料地、居住地以及冬窩子①十分分散，不適宜在牧區定居。四是農牧區定居項目效益不高。2005年以來，在國家和自治區的大力支持下，自治縣通過各方的共同努力，使一部分牧民實現了定居。但由于定居點嚴重缺水，飼草料基地等配套設施建設滯后，牧民定居房入住率較低，定居規模偏小，配套水平低，定居牧民只是有了住房、棚圈和少量的飼草料地，水、電、路設施簡陋，文化、教育、衛生條件較差，與定居標準還有較大差距。五是農牧區社會事業落后，牧民生活質量低。自治縣北部鄉場基礎設施十分薄弱，盡管自治縣這些年加大社會事業投入，但由于底子薄，起步晚，牧區教育、醫療衛生等社會事業仍相對較為落后，農牧區的生活水平和質量非常低。

針對自治縣牧民居住現狀，自治縣采取“牧民自籌、財政補貼”方式，按照20年不落后的建設標準和牧民自愿的原則，在兩鎮(和布克賽爾鎮，和什托洛蓋鎮)實施了牧民定居安居樓工程。工程于2010年6月啟動，計劃用3－5年時間，使全縣牧民戶戶擁有一套定居安居樓房。目前，縣城600套牧民定居樓已竣工，約400戶牧民已搬入新居居住。

二、和布克賽爾縣實施牧民定居安居工程的重大意義

一是牧民最大限度享受改革發展成果。通過政府補助實施牧民定居安居樓項目，可有效減輕農牧民在兩鎮購房、租房以及來回往返鄉場至城鎮的經濟負擔，使其有更多的資金用于發展生產，增加收入，[1]還能從根本上提高牧民子女接受教育和老年人醫療保健水平，并使定居牧民在安心生產的同時，享受到與城鎮居民一樣的水、電、暖以及通信、文化、休閑等高水平、高質量服務，全方位地提升定居牧民的生活水平和質量，使牧民最大限度地享受改革發展成果。

二是實現勞動力有效轉移，提高定居牧民非農收入。由于牧民成家分戶后，人口增長，原來一戶牧民的草場，現在由3－4戶牧民共用，牧區出現大量富余勞動力。通過牧民定居安居樓項目的實施，可有效轉移這部分勞動力，實現牧民身份置換，增加非農收入。

三是有效整合畜牧資源，加快現代畜牧業發展。通過實施定居安居樓項目，加大政策扶持力度和資金投入，大力培育牧業示范戶和養殖專業戶，引導搬遷定居牧民將飼草料地、牲畜等生產資料交由大戶代牧，整合牧區原有分散的飼草料地，將牲畜集中飼養，可從根本上轉變傳統畜牧業生產方式，促使畜牧業向集約化、規模化發展，大幅提升畜牧業經濟效益。定居牧民可通過牲畜代牧、草場流轉、或在兩鎮銷售肉奶等農畜產品，保證穩定的農牧業收入。

四是暢通信息渠道，促進牧民思想觀念轉變。長期傳統的游牧方式，使牧民了解信息的渠道非常狹窄，牧民思想長期處于閉塞落后狀態，無法跟上時代的要求，嚴重制約牧民的持續健康發展。牧民在城鎮定居安居后，可從廣播電視、通訊網絡等現代信息渠道中獲得更多的致富信息，并更好地掌握市場行情，使定居農牧民增強市場經濟意識，并逐漸拓展增收途徑和空間。

五是加快城鄉一體化發展步伐。通過牧民定居安居樓項目的實施，可以加速兩鎮的人流、物流集聚，增強城鎮第三產業的發展活力，可以在最短的時間里最大限度地縮小城鄉差距，盡快地實現城鄉一體化發展目標。

六是有效改善草原生態環境。通過牧民定居安居樓工程的實施，可優化配置牧區現有畜牧資源，開展冬牧場禁牧、休牧和置換工作，引導鼓勵定居牧民將冬牧場轉換為春秋草場，逐步將一部分冬春草場變為夏秋放牧。同時，鼓勵牧民實施勞動力轉移和異地搬遷，利用現有基礎條件，加大飼草料種植力度，并利用農區秸稈資源，發展冬羔生產、育肥等現代畜牧業，實現草畜平衡，有效保護草原生態，構建資源節約型和環境友好型社會。

三、和布克賽爾縣牧民定居存在的突出問題

一是社會治安管理難度加大。各鄉場的牧民不斷定居城鎮，城鎮人口日趨增多，雖帶來了人流、物流及勞動力等積極因素，但同時因定居人員工作性質迥異、生活習慣不同、風俗信仰差異，容易造成監管失控，引發違法犯罪的現象，社會治安難度加大。

二是就業壓力的進一步增大。一方面由于部分牧民富余勞動力素質偏低，缺乏就業技能，就業觀念還需進一步轉變，牧民外出務工的組織化程度較低等原因，農牧區勞動力從單一的放牧耕種轉移到城鎮從事二、三產業，需要一定的時間和過程。另一方面牧民定居城鎮后，因農牧民“農業”身份的界定，城鎮部分就業政策如城鎮就業小額貼息貸款、城鎮零就業家庭幫扶政策、城鎮低保等政策落實受到影響，從而導致了城鎮就業壓力進一步加大。

三是社區化管理面臨新的課題。目前，全縣共有7個社區，其中和什托洛蓋鎮4個，和布克賽爾鎮3個，承擔著兩鎮2.4萬城鎮人口的服務與管理工作。農牧民定居城鎮后，將實行社區化管理。自治縣的社區成立于2002年，起步晚，底子較差，社區干部隊伍素質有待于進一步提高。隨著人口的快速增加，尤其是2010年實施的600套農牧民定居安居工程，主要是針對鄉鎮場的老黨員、老干部、老軍屬、老模范“四老”人員及60歲以上的老人，這部分相對居住集中的特殊群體給社區的管理與服務提出了新的要求，農牧民定居城鎮后戶籍的管理、低保戶管理、黨員隊伍日常化的管理與建設、社區自身建設與發展等等都需要亟待解決。

四、解決和布克賽爾縣牧民定居突出問題的措施及對策

一是積極為牧民提供創業就業條件。充分的創業就業環境，是牧民進城立足的前提。在就業上，依托農業廣播電視學校、人事勞動等培訓機構，提高培訓補貼標準，增強培訓針對性，加大牧民培訓力度，對搬遷牧民免費進行特色餐飲、民族手工藝品、家政服務、汽車維修、建筑等技能培訓，提高牧民在城鎮就業的基本技能，實現勞動力轉移創收，拓寬牧民增收渠道。對于從事二、三產業的定居牧民補助小額貼息貸款，扶持其從業，增加收入，使其“穩得住、能致富”。針對勞動能力相對較弱的定居牧民，通過增加公益性崗位和享受城鎮低保等政策措施，提高其生活水平。在用工上，針對小城鎮建設、工業企業及周邊地區勞務需求，充分發揮城鎮輻射帶動作用，引導支持其向非農產業轉移，從事農副產品加工、儲藏、運銷、餐飲、商貿產業，或面向企業就業。據測算，通過從事二、三產業，牧民每戶可增收2萬余元。和什托洛蓋鎮是自治縣工業鎮，已有山東魯能、上海雅泰、江蘇徐礦、中國科工、中電投等國內知名企業落戶，目前已有200名農牧民子女在企業就業。隨著新型工業化城鎮進程的加快，將有更多的企業入駐、更大的項目實施，該鎮企業勞動力需求將大幅增長，預計到2015年可達到4500人，完全可吸納定居農牧民就業。

二是加大城鎮建設力度，優化牧民定居環境。要充分發揮規劃在城鎮建設中的調控作用，高起點地從空間布局、城鎮規模、土地利用、基礎設施等方面做好城鎮發展規劃，擴大城鎮空間，提高增容能力，完善城鎮配套設施。加快以教育、醫療為首要的城鎮基礎性公共服務設施建設，盡快緩解牧民定居城鎮帶來的子女上學和就醫設施壓力，為牧民定居創造良好的環境。

三是建立牧民定居城鎮的政策機制。牧民定居城鎮工作涉及面廣，情況復雜，應制定扶持政策進行引導，一要繼續實施對牧民定居城鎮購房補貼。二要建立農牧民城鎮創業的幫扶政策，如小額貼息擔保貸款，發放就業援助金，免費的就業技能培訓，建立農牧民創業基金等。三要加強創業服務。建立城鄉統一的勞動力務工創業服務市場，在信息咨詢、職業介紹、維權等方面提供全方位服務，降低進入門檻，簡化各種手續，優惠減免稅費，加強權益保護，營造更加公平的就業平臺和服務環境，真正讓務工者滿意、讓創業者放心。

四是建立農牧民定居城鎮社保體系。首先要進一步放寬牧民進入城鎮的戶籍限制，若定居城鎮的牧民在自愿的前提下，可優先在新居地落戶，享受城鎮居民同等待遇。其次是加大城鎮教育、醫療、托幼、養老設施的建設投入，并且要放在城鄉統籌的突出地位，切實解決好與農牧民息息相關的民生問題。第三要制定實施全縣統一的社會保險關系轉移接續辦法，實行屬地管理，將醫療、養老、生育保險以及最低生活保障等社保體系，統一納入到縣城的社會福利和社保范圍內進行。

五是加強社會治安綜合治理工作力度。加大對定居城鎮農牧民進行法律法規的宣傳教育工作，建立穩定的社區治安員隊伍，提升治安員整體素質。進一步強化社會治安綜合治理，著力提高城鎮綜合防控能力，嚴厲打擊各種刑事犯罪活動，大力推進平安建設工作。加強對突發事件預警預測，健全應急管理機制，完善各類突發事件處理預案，提高保障公共安全和處置公共突發事件的能力。

六是建立穩定的社區干部隊伍，不斷強化社區服務職能。隨著牧民定居城鎮人口的快速增長，應根據人口的分布、密集程度重新劃分社區或新增社區個數，配備穩定的社區干部隊伍，建立健全各組織機構，承接小區物業、黨員管理、低保等各項工作。同時，加大對社區的投入力度，加強社區基礎設施建設，不斷強化社區服務功能，著力解決農牧民生產、生活工作中的難題。

注釋：

①游牧地區嚴冬為畜群所選防寒避風的地方。

[1]馮莉，楚亞偉.淺談新疆牧民定居存在的問題與對策[J].世紀橋，2010.(9).