“網絡中立”之爭：電信業與互聯網的利益角逐

特約撰稿人 | 馬毅華

網絡中立（Netw ork Neutrality）”是哥倫比亞大學法學院教授吳修銘在2 0 0 2 年撰寫的文章《Netw ork Neutrality,Broad band Discrimination》中提出的術語。“網絡中立”理念的核心是“互聯網的價值在于自由和開放”，吳修銘將之比喻為“電網理念”，即任何用電設備均可自由地接入電網，電網對各種用電設備均“中立”地提供電力，“中立”使得電網成為了用電設備的創新平臺。“網絡中立”理念認為互聯網應像電網那樣成為互聯網應用的中立性創新平臺，杜絕對互聯網應用的控制和歧視，堅持自由和開放。

“網絡中立”的開放理念得到了幾乎所有人的認同，很少有人對自由和開放有異議。那么，當今互聯網的自由和開放是否受到了威脅？如果威脅存在，是否需要政府以“網絡中立”為原則進行監管干預？這兩個問題卻引發了巨大的爭論，也讓“網絡中立”從理念討論演變為一場帶有政策訴求的運動，運動的支持者對兩個問題的回答都是“是”，而運動的反對者至少對其中一個問題的回答是“否”。“網絡中立”的支持者和反對者在推動或阻止監管干預的問題上展開了激烈的爭論和較量。

美兩大陣營爭論十數年成政治籌碼

從20世紀90年代末“網絡中立”的討論開始至今，這場爭論大致可分為三個發展階段。

第一階段，理念形成。2 0世紀9 0年代末，有線運營商隨互聯網接入服務強制搭售內容服務，并屏蔽競爭對手，這些現象首先引起了學術界的關注。20 00年，斯坦福大學法學院的Mark A. Lemley和Lawrence Lessig發表了《The End of End-to-End:Preserving the Architecture of the Internet in the Broadband Era》；2001年，Lawrence Lessig發表了《The Internet Under Siege》；2002年，哥倫比亞大學法學院的吳修銘發表了《Network Neutrality,Broad band Discrimination》。這三篇文獻標志著“網絡中立”理念的確立，吳修銘和Law rence Lessig成為“網絡中立”理念的領軍人物。

ffgt;ffgt;早在2008年，FCC就欲以“網絡中立”為由處罰Comcast，但最后卻未成行。

由于奧巴馬在自己的總統競選中對“網絡中立”立法有過承諾，所以FCC堅決推行并于2010年12月21日投票通過“網絡中立”法規。但今年1月5日，共和黨重掌眾議院，“網絡中立”新規在美國仍前途未卜。

第二階段，陣營對壘。隨著Google等互聯網企業的崛起，利潤從運營商向互聯網企業加速轉移，電信陣營和互聯網陣營矛盾加劇。2005年開始，atffamp;t和Verizon的高管陸續發表言論，指責Google等互聯網企業是運營商巨額網絡投資的“搭便車者”，互聯網企業應付出額外費用購買管道服務。

除了言論外，運營商也采取了行動，2005年出現了MadisonRiver通信公司封堵Vonage公司Vo IP流量的事件，2007年出現了Comcast公司限制BitTorrent用戶網速的事件。這些事情讓“網絡中立”爭論持續升溫，企業、媒體、學者、民眾都紛紛加入爭論，形成了支持和反對“網絡中立”的兩大陣營。支持陣營主要由互聯網內容/服務提供商、消費者團體和民權團體構成；反對者陣營主要由運營商、設備商和自由市場支持團體構成。從2005年開始，“網絡中立”成為了為整個美國社會所關注的公共政策問題。

第三階段，政策交鋒。在2008年的美國總統競選中，民主黨候選人奧巴馬表示支持“網絡中立”政策，而共和黨候選人麥凱恩則反對“網絡中立”立法，這樣“網絡中立”上升為兩黨政策斗爭的問題，支持和反對陣營都獲得了強大的政治力量支持。奧巴馬當選總統后任命了其顧問Julius Gena chow ski擔任美國聯邦通信委員會（FCC）主席，FCC成為了“網絡中立”政策的實施者，2009年10月FCC開始起草相關“網絡中立”法規。2010年4月，“網絡中立”立法遭受打擊，FCC于2008年8月對Comcast公司限制BitTorrent用戶網速的做法進行了處罰，Comcast上訴特區法院，法院宣布FCC無權強迫互聯網企業遵守“網絡中立”法規。由于奧巴馬在競選中對“網絡中立”立法有過承諾，所以FCC仍堅決推行立法，2010年12月21日FCC投票通過了“網絡中立”法規，5名FCC委員里3名民主黨委員的贊成使得法規得以過關。

爭論聚焦于是否應“禁止差別”

“網絡中立”支持者的政策主張集中在三個方面，即透明、禁止屏蔽和禁止差別。

“透明”就是要求運營商公開網絡管理和服務定價的信息，支持者和反對者在這項主張上的爭論較少；“禁止屏蔽”就是禁止運營商對合法內容或競爭對手的服務進行屏蔽，反對者認為該主張與美國反壟斷法以及憲法保護言論自由的條款重復，再設法規進行限制并無必要。

“禁止差別”是指禁止運營商和內容提供商進行關于服務質量（QoS）的交易，禁止運營商根據收費提供差別性的QoS服務。這項主張中的“差別”特指運營商對內容提供商的服務質量（BtoB QoS）差別，而不是指運營商對消費者的服務質量（BtoC QoS）差別，運營商對消費者的差別服務是默認允許的，不在“網絡中立”討論的范疇中。

“禁止差別”政策是“網絡中立”爭論的焦點。支持方的主要理由有四點：第一點，互聯網應用具有正外部性（即越多新用戶使用某項互聯網應用，該應用已有的用戶會受益，其他相關的應用也會受益，而這些受益者并不支付費用），運營商在BtoB QoS交易時往往會按照利潤最大化原則行事而忽略外部性，這會導致運營商的BtoB QoS收費高于使互聯網整體利益達到最優的收費水平，從而抑制應用的發展；第二點，BtoB QoS費用提高了應用創新的門檻，抑制了創新，也使得互聯網應用創新從創造力的競爭演變為了資本的競爭；第三點，運營商利用縱向整合在互聯網中重建“圍墻花園”的意圖和行為均很明顯，BtoB QoS收費會成為運營商阻止競爭的武器，而且各個運營商互相溝通運營策略是非常普遍的事情，運營商完全可能“默契”地共同打擊某些威脅運營商利益的業務，只要不被發現明顯的共謀證據，反壟斷法便拿運營商毫無辦法；第四點，運營商優先保證付費的QoS，這會損害未付費的QoS，同時運營商可能會故意損害沒有付費的QoS，迫使內容提供商付費。

反對者對“禁止差別”政策的四點支持理由都提出了爭辯意見。對于第一點，反對者認為QoS是互聯網應用的價值組成部分，其價格不為零，而禁止BtoB QoS收費則是一種將QoS價格設定為零的價格管制，這種管制只會把網絡投資成本轉嫁到消費者身上，讓消費者多付費用來補貼內容提供商，導致了對消費者需求的抑制，進而使運營商和內容提供商雙輸。同時反對者進一步爭辯道，因為運營商間存在競爭以及運營商會把外部性因素納入利潤最大化考慮，在BtoB QoS交易時運營商實際上是會考慮到外部性的，這會使得收費比較接近使互聯網整體利益達到最優的費用水平，而不會對應用形成顯著的抑制。

對于第二點，反對者認為禁止BtoB QoS收費實質上是讓消費者補貼了創新質量參差不齊的所有創新者，這種模式缺乏效率，而且即便禁止Bto B QoS收費，互聯網巨頭仍有能力自建QoS增強系統，新進入者同樣無法競爭。同時反對者進一步爭辯道，BtoB QoS交易所創造的網絡差異化才是更有利于應用創新的環境，而創新者所面對的BtoB QoS費用問題可以通過資本市場以及風險投資機制解決，Facebook等眾多創新的成功都證明了當前金融系統對互聯網創新的支撐和篩選機制是非常有效率的。

對于第三點，反對者認為美國的電信運營商、有線運營商和移動運營商之間的競爭雖不完美，但也算比較充分，并無證據顯示運營商擁有明顯的壟斷力量。

對于第四點，反對者認為由于運營商間的競爭，運營商不會故意損害沒有付費的QoS，而且QoS不是一個零和機制，運營商通過適當的QoS技術可以使得各種業務的QoS獲得總體提升。

“網絡中立”的反對者認為禁止差別收費實質上是讓消費者補貼了創新質量參差不齊的所有創新者，這種模式缺乏效率，且即便禁止差別收費，互聯網巨頭仍有能力自建QoS增強系統，新進入者同樣無法競爭。

FCC新規落地核心問題仍存模糊地帶

經過激烈辯論，2010年12月21日FCC通過了“網絡中立”新規，新規主要包括三點：第一，透明——寬帶服務提供商必須公開網絡管理做法、運營狀況和寬帶服務條款；第二，禁止屏蔽——固定寬帶服務提供商不得屏蔽合法內容、應用、服務或不傷害他人的設備，移動寬帶服務提供商不得屏蔽合法網站，或與其存在競爭關系的語音、視頻服務；第三，禁止不合理的歧視——固定寬帶服務提供商不得對合法網絡流量進行不合理的歧視。

在“禁止差別”條款中，FCC使用了“禁止不合理的歧視（No Unreasonable Discrimination）”這樣比較模糊的措詞，FCC對此的解釋是：運營商向內容提供商提供“用戶付費訂制優先級（pay-forpriority）”屬于“不合理的歧視”；運營商對網絡的合理管理則不屬于“不合理的歧視”；同時該條款僅對固定運營商執行，移動運營商如何執行該條款繼續研究。

對于FCC新規，“網絡中立”支持者認為新規過于妥協，給運營商留了“網絡合理管理”的漏洞并放過了移動運營商，但能向“網絡中立”推進總比停在原地好；反對者不僅反對現有條款，更擔心新規是一種“木馬計”，給未來的執行留下了非常大的不確定性。新規出臺后，奧巴馬總統表示支持；共和黨領袖John Boehner則批評新規“危害投資、壓制創新、導致失業”，并稱共和黨會在眾議院推翻這個“不必要和有害的政府干預”。1月5日，共和黨重掌眾議院，Boehne成為新任眾議長，“網絡中立”新規前途未卜。

“信息帝國”或成新威脅

美國的“網絡中立”大爭論產生了全球性的影響，引起了英國、歐盟各國和世界其他各國信息政策機構的重視，智利甚至早于美國成為世界上第一個通過“網絡中立”立法的國家。英國電信近期推出了允許內容提供商付費獲得更高QoS視頻發布能力的服務“Content Connect”，《金融時報》立即發文質疑英國電信違反了“網絡中立”，英國電信則馬上表態英國電信是支持“網絡中立”原則的，可見“網絡中立”已然成為ICT領域的國際語言。

“網絡中立”如果只限于一種理念，幾乎所有的人都表面支持，“網絡中立”運動把理念討論發展成為了政策之爭，這對互聯網的各個利益團體造成了切實的影響，使得各個利益主體不得不放下道德偽裝，對“網絡中立”進行了嚴肅的分析、論證、主張和辯論。對關心“網絡中立”議題的人來說，除了關心FCC新規后續的發展外，各個利益方在“網絡中立”爭論中表露出來的觀點、論證和利益訴求更具價值，各個利益主體爭鋒相對的政策論戰給出了理解和分析互聯網相關問題最好的參考資料。

近十年的“網絡中立”爭論把矛頭指向了運營商，但“網絡中立”理念的發展不限于此。吳修銘教授最近寫了一本新書《The Master Sw itch:The Rise and Fall of Information Empires》，在接受《紐約時報》的專訪時，吳修銘指出他目前最擔心的公司是蘋果公司，認為蘋果帝國構成了對互聯網的新威脅。根據吳修銘的“電網理念”，在“電網”中任何掌控“主控開關（The M aster Sw itch）”的企業都可能對“中立”的電網產生威脅，“網絡中立”的支持者們已經開始把擔憂指向了蘋果、Google、Facebook等互聯網巨頭。吳修銘的觀點一出又引起一片爭議，可以預見，“服務提供商所形成的信息帝國是否是互聯網的新威脅”這個問題的討論也即將升溫。“網絡中立”這場大爭論將繼續擴展和深入。

“網絡中立”矛頭已不再僅指向運營商，根據“電網理念”，在“電網”中任何掌控“主控開關”的企業都可能對“中立”的電網產生威脅，“網絡中立”的支持者們已經開始把擔憂指向了蘋果、Google、Fac ebook等互聯網巨頭。