我國群眾體育公平缺失與政府責任研究

戴虧秀

（南華大學體育部，湖南衡陽 421001）

我國群眾體育公平缺失與政府責任研究

戴虧秀

（南華大學體育部，湖南衡陽 421001）

當前我國群眾體育發展公平的缺失主要表現為起點不公、過程不公與結果不公。對此，政府應承擔促進群眾體育公平的責任：重塑體育公平觀，樹立責任意識；建立體育資源配置的平衡機制；加大投入與完善投入結構并行，彌補差距；實施弱勢群體體育補償的政策機制；構建政府責任的法律機制；完善政府責任的監督體系；建立政府失責的責任追究機制；完善政府績效考核制度。

群眾體育；體育公平；政府責任

改革開放以來，我國的經濟、社會發展迅速，人民生活水平顯著提高，國家日漸強盛，但社會不公平現象也日益突出，據世界銀行的測算，2009年我國的基尼系數是0．47，已超過國際公認警戒線0．4的水平。我國社會的不公平現象，是現代化發展的必然，它不可避免地會在政治、經濟、文化、教育、體育等社會各領域有所反映。當前，在體育領域，群眾體育公平缺失亦日益顯現。體育事業在整個國家發展和民眾生活中雖非核心要素，但它是構建和諧社會的一個重要內容與衡量指標，在全面建設小康社會與構建和諧社會的現階段，群眾體育的發展直接關系到國民的體質和健康水平、體育事業全面協調發展、全面建設小康社會及構建和諧社會目標的實現。

1 體育公平與政府責任

1．1 體育公平的內涵

公平的概念從不同的角度有不同的定義，且不同歷史時期、不同經濟基礎、不同文化環境的人們對于公平有著不同的理解與詮釋。我國學者從介紹國外理論研究成果角度，認為所謂公平是指國家對社會資源進行配置時調節人與人之間利益關系所依據的合理性的規范、原則［1］。由于參照的規范、原則并非一成不變，公平是動態的，其內涵包括起點公平、過程公平和結果公平三個層次。體育公平作為社會公平的一個重要組成部分，是社會公平在體育領域內的延伸和體現，是實現社會公平的一種重要的途徑。參考公平的含義，筆者認為體育公平可理解為國家對體育資源進行配置時調節人與人之間利益關系所依據的合理性的規范、原則，其內涵同樣包括起點公平、過程公平及結果公平等三方面的內容。首先是體育起點公平，有兩方面內容：一是體育權利平等，指的是與政治上、經濟上的平等權利相對應的體育上的平等權利；二是體育機會平等，指每個人不受性別、種族、出身、經濟地位、居住環境等條件的影響，機會均等地參與體育活動。其次是體育過程公平，指公民在參與體育活動的過程中得到平等的對待，即政府或社會向公民所提供的體育條件在形式上、數量、內容、質量等方面是相同的。體育公平理念的核心就是體育過程公平，因為，體育過程公平既是體育起點公平的延續，又是體育結果公平的必要前提。第三是體育結果公平，指每個人都能有效利用政府或社會所提供的體育條件與機會參與體育，進而促進身心發展。

1．2 群眾體育公平與政府責任的內在關聯

公共利益是政府行為的根本出發點，這就決定了其必須承擔維護社會公平與正義的責任。政府責任形式復雜多樣，正因如此，各國學者對于政府責任的內含和外延從不同的角度給予了不同的界定。當前，學者們對于政府責任有狹義和廣義兩種理解。狹義的政府責任主要指法律意義上的責任，即政府機關及其工作人員違反法律規定的義務及法定職權的要求時所承擔的否定性法律后果。廣義的政府責任則如美國著名學者格羅弗·斯塔林所言，“政府責任是政府能夠積極地對民眾的需求作出回應，并采取積極措施，公正、有效率地實現公眾的利益需求”［2］。本文所闡釋的是指廣義上的政府責任。體育公平是社會公平的重要組成部分，因此，維護體育公平政府責無旁貸。其一是因為體育事業具有公共性，群眾體育更是公益性事業，政府理應提供體育公共產品（資源），不斷滿足人民群眾日益增長的體育文化需求。其二是眾多的體育不公平問題最終均可還原為政府的政策或制度問題：一方面，一些體育不公平問題本身即為政府政策、制度缺失或政府責任不到位造成的，如“競技優先”的體育發展政策，使政府對群眾體育的管理逐漸由集權向分權、散權過渡，進而使政府管理群眾體育的職權逐漸削弱，也淡化了政府應有的責任；另一方面，體育不公平的問題又可通過政府政策修訂、制度創新予以調節，實現體育公平。群眾體育的公共產品屬性及政府是體育公共政策的制定者，即基于資源優勢和權力優勢，政府必然在群眾體育發展的諸多方面處于主導地位，這就決定了政府是實現群眾體育公平的一個重要角色。一個負責任的政府，會通過不斷調整自身的定位來積極影響群眾體育發展的進程。其中，有意識地營造良好的體育公共政策環境，促進體育資源的均衡配置，實現群眾體育公平，是各級政府義不容辭的責任。

2 我國群眾體育公平缺失的主要表現

2．1 起點不公：體育權利保障不一

綜觀世界各國的憲法和法律，對權利的保障一般采取兩種方式：權利宣告及為公民權利的實現提供條件［3］。我國公民體育權利的保障也無外乎這兩種方式。

其一、權利宣告。權利從來就是爭取來的，無論是何種形式的權利保護，都需要權利主體自覺的權利意識這個支點。雖然《體育運動國際憲章》在序言中闡明參加體育運動是所有人的一項基本權利，我國的相關法律也規定了公民享有體育權，但由于公民存在體育知情權與體育意識的差異，導致其體育權利的主張也會有所不同。根據2007年財政部教科文司、華中師范大學、全國農村文化聯合調研課題組的調查，農民中對《全民健身計劃綱要》、《國家體育鍛煉標準實施辦法》等一系列的規章制度基本了解的只占3．67%［4］。據陜西省調查結果表明，有67．54%的農民認為體育鍛煉是城里人的事，87．14%的農民認為勞動勝于體育鍛煉，甚至有22．46%的農民認為求神拜佛就能保佑身體健康，家庭平安［5］。“法律不保護權利上的睡眠者”，沒有權利主體意識的支撐，再多再完善的制度設置都將形同虛設。

其二、權利實現。憲法和法律賦予人們權利，在生活實踐中當事人享有權利，目的是為了滿足人的一定的利益需求，而唯有權利的實現，才能使當事人的這種愿望最終轉化成為現實。體育權利的實現需要借助一定的場地、設施等條件。而這些條件通常僅憑權利人的個人力量是無法達到的，必須以國家提供體育公共新產品作保障。但是當前，我國體育場地分布存在較大的城鄉、區域差異。一是體育場地主要分布在校園，占67．70%，機關企事業單位占9．20%，而廣大農村地區僅占8．18%，況且這些場地還主要集中在鄉（鎮）政府住地［6］，使“鄉村缺乏甚至沒有體育活動場所和設施”［7］。二是體育場地主要集中于東部地區，中、西部地區明顯偏少（表1）。

表1 我國各區域體育場地分布情況

2．2 過程不公：體育資源分配不均

建國以來政府在不同歷史時期、不同領域采取了諸多非均衡的社會經濟發展政策，導致群眾體育體育資源分配不均。一是城市偏向政策。在建國初，以犧牲農民利益、農業和農村發展為代價，通過政府人為地壓低農產品價格、為城市居民提供各種補貼等方式來快速推進工業化的城市偏向政策，導致城市繁榮與農村貧困并存的二元社會結構出現。群眾體育發展的直接影響就是城市比農村獲得更多、更好的體育資源，致使城鄉體育分野。2000年，農村人口占總人口的63．78%，但政府用于農村的財政支出僅占當年財政支出的7．75%［8］，2005年浙江省的省、市級群眾體育經費是2．5億元，而農村僅有7 860萬元［9］；全國98%的城市在街道辦事處有專（兼）職機構或人員［10］；全國90%的社會體育指導員集中于城市，占半數以上人口的農村卻只有10%的社會體育指導員［11］。與之相反的是，農村體育卻不受政府關注。西北5省農村體育的調查顯示，46．3%的政府無體育工作計劃［12］。二是區域優先發展政策。20世紀70年代末，我國開始實施區域非均衡發展戰略，東部地區憑借中央政府財政賦予的一系列特殊優惠政策，如特區、投資傾斜、外匯留成等，社會經濟得到了迅速發展，并逐漸拉開了與中西部的發展差距，進而也導致區域體育資源配置的差異，使東部地區獲得了更多的體育資源：人均體育經費一直是西部地區的3～6倍（表2）；社會體育指導員數量是全國的2／3［13］。三是競技體育優先發展政策。隨著1979年我國在國際奧委會等國際體育組織中的合法權力相繼得到承認及1984年中國體育代表團在洛杉磯奧運會上的突出表現，中國制定了以奧運會為核心的競技體育“優先發展”戰略，這就使有限的體育資源更多地流向了競技體育。2002—2007年，用于優秀運動隊、競賽、訓練、場館等的各種費用支出在體育事業經費中的年平均比重合計達到58．03%［14］。而群眾體育則有所忽視，其在《體育事業統計年鑒》中竟無經費收支科目，更無具體的群眾體育經費指標及其金額。

表2 2002—2008年我國東、中、西部區域人均體育事業經費比較一覽表［15］（元）

2．3 結果不公：體育權利之利益訴求的滿足程度的差異

憲法和法律法規賦予公民體育權利，目的是為了滿足公民的體育利益需求。但在實踐中只有體育權利的實現，權利人的體育利益需求才能轉化為現實。體育權利之利益既可能是個人的，也可能是國家的；既可能是物質的，也可能是精神的。當下，隨著社會生活節奏的加快，文明病的蔓延及人口老齡化的不斷發展，體育鍛煉對于促進公民身心健康，緩解精神壓力的作用亦發重要。盡管我國政府為社會成員提供了大量的體育公共服務，但由于在起點及過程的不公，體育權利之利益訴求的滿足程度的結果也不同。城鄉、區域間群眾社會成員體育參與及體質的差異可管窺一斑。

其一、體育參與的差異。據2007年中國城鄉居民參加體育鍛煉現狀調查公報顯示，全國城鎮居民與鄉村居民參加體育鍛煉人數比例相比，城鎮居民比鄉村居民高出24．1個百分點，而“經常鍛煉”的人數，城鎮居民是鄉村居民的2．7倍（圖1），二者的差距均隨年齡的增大而增加。在區域空間上，東部地區居民參加體育鍛煉、“經常鍛煉”的人數比例高于中、西部（圖2）。

其二、體質差異。體育的首要功能是增進健康、增強體質，因此居民體質的差異在一定程度上也可反映群眾體育發展的差異。據第二次國民體質檢測的數據顯示：城鎮居民在國民體質健康指數方面明顯高于鄉村居民，且這一差距隨年齡增長而增大（表3）；國民體質評定等級結果也顯示出同樣的特點（表4）。而區域之間國民體質綜合指數則是呈“東高西低”狀態：指數大于103．00的有滬、蘇、魯、壯、京5個省（區、市）；在100．00～103．00之間的有江西等15個省（區、市）；小于97．00的有疆、貴、青、藏4個省（區）。

圖1 城鎮和鄉村居各年齡組參加體育鍛煉的人數百分比

圖2 不同區域城鄉居民參加體育鍛煉的人數百分比

表3 我國國民體質健康指數情況表

表4 我國國民體質評定等級情況表（%）

3 政府促進群眾體育公平的責任擔當

3．1 重塑體育公平觀，樹立責任意識

缺乏科學的理念做先導，任何改革的實踐都很難取得成功。維護群眾體育公平的發展，政府需要重塑體育公平觀，樹立責任意識，必須認識到：實現體育公平，政府是天生的“第一責任人”，誰也不能代替政府，誰也代替不了政府。具體體現在以下幾方面：把握體育公平的真正內涵，努力追求體育的實質公平；加快體育事業發展，以發展求公平；堅持以人為本的思想，完善弱勢群體扶困機制，以扶困保公平；深化體育體制改革，以改革促公平。

3．2 建立體育資源配置的平衡機制

政府在分配體育資源時，可采取以下幾種方式：平均分配、向弱勢人群傾斜、向強勢人群傾斜。因此，在此問題上，政府必須明確自己的責任，在制定體育政策的過程中，最大限度地整合不同群體的利益訴求，保證絕大多數社會成員的體育需要和利益得到反映。在配置體育資源時要遵循平等、對等及補差的原則，充分利用好各種政策手段促進城鄉、區域間群眾體育事業的均衡發展。如利用國家財政的專項資金、轉移支付、提供優惠貸款、城鄉扶助、區域對口支援等方式，推動農村與不發達地區體育的發展。

3．3 加大投入與完善投入結構并行，彌補差距

當下，中國群眾體育發展的主要矛盾依然是人民群眾日益增長的體育需求與有限的體育資源之間的矛盾。而這其中，由于政府責任的缺位問題，政府更多地把群眾體育運作的成本轉嫁給市場和社會個體。因此，地區經濟的好壞往往成為群眾體育發展質量的決定性因素，群眾體育不公平表面上被認為是經濟差距所致，實際上掩蓋了政府的責任。對此，維護體育公平，政府應增加對體育的投入，適當加大體育支出在政府財政預算的比重。一方面是加大對不發達地區、農村、弱勢群體的財政補貼，盡可能地消除因經濟差距所致的體育不公平現狀。另一方面則在加大投入的前提下，完善競技體育與群眾體育投入的結構比例，改變現行重競技體育輕群眾體育的投入結構，切實提高群眾體育在體育事業經費中的投入比例。

3．4 實施弱勢群體體育補償的政策機制

當前，弱勢群體的體育權利無法得到充分實現及保障是群眾體育發展不公平問題的一個重要體現，且這一情況隨著收入水平差距的擴大有惡化之勢。因此，政府在制定體育政策，進行體育資源分配時，有責任對弱勢群體進行必要的補償。弱勢補償理念的實質不是平等分配體育資源，而是向著有利于弱勢群體的方向去傾斜，以此來減少弱勢群體在獲得體育資源方面的不公正，進而減少社會的不公正。具體的措施可包括：加大各級政府對體育財政轉移支付力度，責無旁貸地予以弱勢群體幫助；鼓勵民間建立慈善性質的體育基金會組織，吸引民間資金，幫助困難人群；建立政府組織與非政府組織共同資助弱勢群體的體育服務保障體系；通過政府參股、資助（如補貼、優惠貸款、減免稅等）、購買、出租等方式引入市場機制，為弱勢群體提供廉價體育服務。

3．5 構建政府責任的法律機制

完善體育法律機制，是實現體育法治化，規范政府責任，維護體育公平的前提。現階段我國公民的體育公平權已蘊含在憲法與體育法規之中。《憲法》規定：“國家發展體育事業，開展群眾性的體育活動，增強人民體質”（第21條第2款），“國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展”（第46條）。《體育法》規定：“國家提倡公民參加社會體育活動，增進身心健康”（第10條第1款）。《全民健身條例》規定：“公民有依法參加全民健身活動的權利”（第4條）。這些規定為體育公平權設定了規范依據，也成為政府責任的制度前提。但是，以上對于體育公平權的規定仍過于籠統，在實踐中仍難以操作。因此，體育公平的踐行仍有待于制度的細化。為了保障體育公平精神的貫徹執行，還必須加強體育法規體系的建設，以法促進政府責任的落實。

3．6 完善政府責任的監督體系

長期以來，我國政府掌握了絕大部分公共體育資源，并在其配置中一直處于主導地位。絕對的權力必然導致絕對的腐敗，對政府權力運作必須設定法律界限，必須要有完善的政府責任的監督體系。一是要擴大監督的主體的范圍，不僅要強化政府的權力機關、監察機關、司法機關的內部監督，還要引入社會團體、公眾及媒體的外部監督。二是對政府體育管理行為的合法性與合理性進行的監督，看其是否有違體育公平，并對其違法或不當等行為予以糾正。

3．7 建立政府失責的責任追究機制

體育公平權的實現不是體育參與者的主觀公平感，而是一種可體驗與享受的權利。因而，社會成員體育權利的實現不僅要看法律制度是否有規定，還要看在體育權利的實現過程中政府的責任到位與否。我國群眾體育政策主要由各級人民政府的體育行政部門及其工作人員負責執行，并承擔相應的責任。對此，我國的《體育法》等相關法律、法規已有相應規定。但在現有的法律體系中卻無政府責任缺失所承擔的后果性責任。有義務而無違背義務后果的法律責任是不完備，難以產生實際效果的。因此，群眾體育公平權的維護，需要有政府失責的歸責模式：首先應在《體育法》等相關法律法規中明確規定政府發展群眾體育的責任；其次是評判政府的行為，確定其是否失責，進而決定是否啟動政府失責的追究機制；三是要有相應的補償機制，對因政府失責而引發的體育不公實施救濟。

3．8 完善政府績效考核制度

當前群眾體育公平缺失的一個重要原因是對體育管理部門、管理人員的績效考核制度不完善，考核制度設計“重競技體育、輕群眾體育”的現象普遍，“以金牌論英雄”的考核指導思想盛行。競技體育相對于群眾體育而言，存在投入與產出的周期短、績效易于量化、社會關注度高等特點，作為“理性人”，為更快更好地獲取政績，體育管理部門及管理者自然是更愿意在競技體育中投入更多的資源。因此，必須完善政府績效考核制度，加大群眾體育在考核體系中的權重，引導體育管理部門及體育管理者更多地關注群眾體育發展，自覺自愿地在群眾體育工作中投入更多的資源，否則，群眾體育發展難以公平。

［1］郭彩琴．教育公平論［M］．北京：中國礦業大學出版社，2004：34．

［2］格羅弗·斯塔林．公共部門管理［M］．上海：上海譯文出版社，2003：145．

［3］王果純．現代法理學——歷史與理論［M］．長沙：湖南出版社，1995：227－228．

［4］新華社．農民文化生活調查［EB／OL］．http：／／www．xinhuanet．com，2006－04－07．

［5］黃靜珊，王興林，李宏印，等．陜西省農民體育的現狀調查與對策研究［J］．體育科學，2004，24（4）：10．

［6］郭修金．小康社會中的村落體育——山東三村的調查［J］．體育科學，2009，29（2）：81－95．

［7］陳至立．2004年全國體育局長會議講話［Z］．2004：76．

［8］李萍美．新農村體育服務模式建構［J］．體育文化導刊，2008（10）：17－20．

［9］第五次全國體育場地普查數據公報［N］．中國體育報，2005－02－03（7）．

［10］倪同云．市場經濟條件下我國基層群眾體育管理體制及其運行機制的研究［M］．北京：人民體育出版社，2002：13．

［11］李相如，李志方，張建業．我國社會體育指導員發展的動力與平衡機制探討［J］．天津體育學院學報，2008（6）：487－490．

［12］董新光．論公共體育資源配置的不平衡及改革取向［J］．體育文化導刊，2007（3）：6－11．

［13］李 麗，張 林．體育事業公共財政支出研究［J］．體育科學，2010（12）：22－28．

［14］田雨普．新時期體育功能的辯證認識論［J］．體育文化導刊，2003（8）：14－18．

Injustice for Mass Sports in China and the Government’s Responsibility

DAI Kuixiu
（Department of Physical Education，University of South China，Hengyang 421001，Hunan，China）

Currently，the injustice for Mass Sports in China is that，the beginning is unfair，the process is unfair and the result is unfair．In this regard，the government should bear the responsibility to promote mass sports equity：remolds the sports fair view，foster the responsibility consciousness；Establish a balance mechanism to allocate sports resources；Increase investment and improve the investment structure to fill the gaps；Implement sports compensation policy mechanism for vulnerable groups；Construct the legal system of government responsibility；Improve the supervision system of government responsibility；Establish accountability mechanisms for government in default；Improve the government performance appraisal system．

mass sports；the sports is fair；government responsibility

G80－05

A

1004－0560（2011）03－0042－04

2011－04－03；

2011－05－10

戴虧秀（1977－），女，講師，碩士，主要研究方向為體育社會學。

劉紅霞

?運動人體科學