服務型政府背景下的高等教育公平

楊 程

（中國人民大學 公共管理學院教育研究所，北京 100872）

服務型政府背景下的高等教育公平

楊 程

（中國人民大學 公共管理學院教育研究所，北京 100872）

服務型政府建設在我國從理論探討逐步過渡到實踐創新，政府改革已經進入轉變職能、提升公共管理和公共服務能力的新階段。建設服務型政府的重要目標之一就是促進社會公平，而教育公平是社會公平價值在教育領域的延伸和體現。新的背景下，怎樣定位政府與高等教育的關系、促進高等教育公平發展已經受到社會的廣泛關注。

服務型政府；高等教育；公平；教育服務體系

20世紀70年代西方公共行政領域出現新公共管理理論，掀起政府再造的熱潮，其核心內涵就是強調政府要為公眾提供其所需要而又令其滿意的服務。澳大利亞學者歐文·E·休斯曾說“自從20世紀80年代中期以來，許多先進國家公共部門的管理發生了變化。曾經在20世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統公共行政管理的組織形式正轉變為一種靈活的、以市場為基礎的新公共管理模式”。[1]目前我國正處于由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌時期，政府的職能也逐漸發生變化，由強權力弱服務管理模式，向權力與服務并存，再向強服務弱權力模式轉變，逐步建立一個靈活、高效、廉潔、透明的政府，形成新的管理模式。自1998年以來，構建服務型政府逐漸成為社會高度關心的公共問題，也是學界研究的一個興奮點，并且取得了較為豐碩的研究成果。以建設服務型政府為目標的行政管理體制改革，其根本的價值取向就是促進社會公平。教育公平作為社會公平價值在教育領域的延伸和體現，不僅是教育現代化的基本價值和基本目標，也是社會公平和諧發展的重要基石。[2]（p25）

一、研究述評

目前，我國諸多學者就構建服務型政府進行了比較全面而深入的研究，并提出了諸多具有理論意義的學術問題，闡發了諸多能夠推進我國政府改革的學術觀點。在中國知網以“服務型政府”為主題得到各個領域的檢索報告記錄共計15216條，可見服務型政府研究在我國得到高度關注。但不可否認的事實是在服務型政府諸多領域的建樹中，缺乏與教育領域相關的研究。我們認為有必要客觀地對教育領域的相關問題進行總結與評估，以期了解是哪些人在做相關問題的研究？在做哪些領域的研究？在做什么樣的研究？本文將通過分析中國知網中的作品來回答這三個問題，這項工作有助于我們了解在教育方面服務型政府研究的總體狀況，并為后文的分析提供基礎研究。

1.哪些人在做相關問題研究。

有哪些人在做與服務型政府有關的教育問題研究呢？表1提供了一些描述性信息。表1說明，有58.8%的研究人員來自高校，這表明高校是相關問題研究的主要陣地；其次是非大學研究機構，所占比例為15.3%；政府部門僅占11.8%。

表1 作者單位

2.在做哪些領域的研究。

表2表明，與服務型政府相關的研究領域中教育理論與教育管理和高等教育分別占32%和28.7%，二者明顯高于其他研究領域；其次是思想政治教育為11.6%、中等教育為6.1%；職業教育和成人教育與特殊教育所占比例相差不大，分別為3.9%和2.8%。

表2 研究領域

3.在做怎樣的研究。

從表3可以看出，相關研究論文屬于理論研究的占65.9%，應用研究論文占34.1%，呈現出非常明顯的“結構性失衡”現象。本文對理論研究類型的進一步統計表明，中國服務型政府建設教育領域理論研究也呈現出 “結構性失衡”的現象，即思辨式理論研究占44.7%，實證式理論研究僅占21.2%。

表3 研究類型

二、高等教育公平中的政府管理現狀分析

1.政府部門自身理論研究支撐欠缺。

對我國服務型政府的作品進行評估發現，總體而言這一領域逐漸被學者所重視，每年相關作品數量都顯著提升。但教育領域與服務型政府相關的研究比例卻較低，僅為1.2%，而高等教育所占的比例則更低。在現階段，相關實證式理論研究僅為21.2%，這方面的研究有待加強。同時，評估發現政府工作人員研究偏少，政府部門所占比例僅為11.8%，大量研究者都來自高校或科研機構。在構建服務型政府過程中，政府部門工作人員應該根據工作實際總結經驗，發揮優勢創新服務型政府建設的理論。然而，通過分析卻發現理論與實踐結合不緊密，導致相關理論支撐不足。

2.政府管理理念錯位。

眾所周知，自新中國成立到改革開放之前，我國的高等教育管理體制是適應當時計劃經濟體制的需要而確立的，其計劃性和公平性特征都比較突出。改革開放后，我國的經濟體制發生了深刻的變革，社會主義市場經濟改革目標逐步確立，人們對高等教育的需求不斷增加，特別是引起了對高等教育公平性的普遍關注。通過對文獻的分析發現，學者們普遍認為我國正處于管制型政府向服務型政府轉變的關鍵時期，傳統的“管制型”管理理念已經不能滿足高等教育的發展需求。如李國軍認為“在計劃經濟體制時期，管制型政府強調一切從管制出發，對社會和公民進行管理和控制，政府扮演著所有者和經營者的雙重角色，而為社會和公眾提供公共產品與服務的職能和角色被弱化，導致嚴重的官僚主義作風，降低了公眾對政府的信任度和支持率”。[3]張震認為“隨著經濟體制的轉型和政府職能的轉變，必然要求轉變政府對高校的傳統管理模式，建立以服務為中心的管理機制”。[4]可見“管制型”管理理念對于社會經濟發展的推動效果越來越弱，難以滿足社會和經濟發展對高等教育公平的需要。

3.高校擴招與政府教育服務體系不匹配。

20世紀90年代末以來，在經濟發展的帶動下，我國高等教育的發展步伐明顯加快。自1999年高校擴招后，實際適齡人口的毛入學率逐年遞升，1999年為10.5%，2002年超過15%，2004年超過 19%，2006年超過 22%，2008年超過23.3%，教育部預計2020年毛入學率將達到40%。相對于高等教育大眾化毛入學率15%的標準，我國已經進入高等教育大眾化時期。高等教育大眾化對國民科學文化素質的提升、國家科技創新能力的增強和社會經濟的發展起到了重要作用，但高等教育公平并非與高等教育大眾化程度完全一致。事實表明，正是在我國高等教育逐步向大眾化進程推進的過程中，我國的高等教育公平問題逐漸顯現。[5](p130)其中最為主要的原因在于我國高等教育的發展水平與我國政治、經濟、文化、社會的發展不相適應，與我國政府提供的教育服務體系不匹配。高校擴招要求學校規模的擴大、更高水平的師資、更全面的基礎設施，這與我國經濟發展水平還存在一定的差距。在“服務型”行政理念下，強調的是政府為教育服務，最終目的是建立匹配的服務體系服務于每個學生，促進學生之間的公平性。[6](p16)

4.高等教育資金投入總量不足。

從資金投入的角度分析，高等教育供給仍然不足，不能滿足不斷增長的多樣化需求。一方面，我國中長期教育改革和發展規劃綱要中提出“提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例，2012年達到4%”。這個目標從1993年首次提出以來，一直沒有實現，我國教育資金存在著嚴重匱乏的缺陷。同時，4%這樣一個目標對我國來說確實存在很大的困難，但放在現代社會發展實際需要的大環境下考量，與其他許多重視教育的國家相比，卻又不算是一個宏偉的目標。如美國的這一指標早已超過7%，而與我們一樣同屬發展中國家的印度，該指標也已達到5%。另一方面，政府的一個重要內容就是要為社會提供優質的公共產品或準公共產品。高等教育作為準公共產品，政府應該加大投入發揮其正外部性。[7](p15)根據《中國教育經費統計年鑒》的數據，可以看出政府投入到高等教育領域的資金逐年增多，10年間增加了6.8倍。但通過深入分析不難發現政府投入在高等院校收入中所占比例逐漸下降，政府以外的其他收入來源進一步增長。我國1998年政府財政性教育經費在高等院校收入中所占比例為64.9%，2000年為58．5%，到2006年則下降至45.7%，這說明政府資金投入相對減少。直至2008年又回升到52.7%，表明政府開始增加對高等教育財政性經費支持，這也是促進教育經費達到4%這一目標的具體舉措。

表4 高等教育財政性教育經費占教育經費總收入的比例

三、政府行為視角高等教育公平缺失探究

1.高等教育入學政策不合理。

在現階段，政府采取多種措施促進高等教育公平并做出巨大的貢獻，使得接受高等教育已經由過去的精英特權轉變為公眾的權利。但不可否認,對于學生而言最根本的影響因素高等教育政策的不合理依然存在。[8](p7)如高考招生制度方面存在著區域差別，主要表現為地區之間的不公平和城鄉之間的不公平。許多研究顯示，我國的二元城鄉結構導致城鄉學生在不同層次、不同類型高校的分布，不同階層的學生在不同專業的分布尤為明顯。[9](p106)同時，全國各省市的錄取名額不是按考生數比例劃分，同一套考卷各省的錄取分數線差距也很大，這對分數線高的地區的考生來講是不公平的，直接導致了入學機會的不公平。

2.高等教育資金配置的結構不均衡。

圖1 中央高校與地方高校生均預算內教育經費支出比

鑒于高等教育準公共產品的屬性，單個社會成員無力獨自提供，而必須由國家負責組織提供，高校對政府的依賴度可想而知，從而導致高等教育公平對政府的依賴度也很高，其中優質教育資源分配體制至關重要。[10](p290)從1998年起，中央政府與地方政府相繼出臺了增加財政教育投入的政策措施，但由于我國對政府部門績效的評價中經濟發展仍至關重要，因此政府更傾向于將資金向經濟領域傾斜，而高等教育沒有得到合理的投資力度。此外，各地經濟發展不平衡，高等教育經費撥款的金額存在很大差距，這無疑又會擴大各地區學生受教育機會的不公平。特別是政府對中央高校和地方高校之間的投入有很大的差別。圖1反映出從1999年擴招開始，地方高校生均預算內教育經費支出相對中央高校逐年下降，到2006年只占到中央高校生均預算內教育經費支出的39.9%，極大地阻礙了高等教育公平。這一現象在2007年出現轉折，到2008年地方高校生均預算內教育經費支出達到中央高校生均預算內教育經費支出的51.5%，雖然擴大的態勢有所扭轉，但是差距依然很大。

3.地區間高校空間布局不平衡。

由于歷史形成的發展差距以及受到我國高等教育區域發展的戰略、利益、規劃的影響，高校的空間布局很不平衡。全國大部分高校和重點名牌高校主要集中于我國經濟文化發達的地區，而西部偏遠地區、少數民族聚居區的高校很少。由于經濟與教育的正相關性，決定了經濟發展的差異引起教育投入的差異，導致高等教育資源配置失衡。僅以“985工程”高校布局為例，北京市有8所，上海市有4所，天津市2所，廣東2所，江蘇2所，山東2所，遼寧2所，浙江1所，福建1所，湖南3所，湖北2所，安徽1所，黑龍江1所，吉林1所，陜西3所，四川2所，重慶1所，甘肅1所。其中東部占到61.5%，這反映出東中西部高校空間布局的不平衡發展，同樣的教育資源空間布局差異也表現在“211工程”中。進一步而言，高校集中地區優質教育資源相對就多，在錄取過程中，高校招生也會對本省的學生傾斜，這些考生進入重點大學的機會高于高等教育資源貧乏地區的考生，造成事實上的不公平。

四、服務型政府促進高等教育公平的再定位

1.目標定位，促進高等教育公平的價值選擇。

既然我國政府已經把建設服務型政府作為行政體制改革的重要目標確定下來，那么，目標實現重要的因素之一就是要培育新的行政理念，維護社會公平正義。社會的公平正義不能依靠社會強勢群體自覺地來實現，而只能依靠政府的主導力量來得以維護，高等教育的公平發展也是如此。[11](p455)政府的主導力量既可以促進社會的公平與發展，同時也可以凝固和擴大社會的不公平。人們呼吁高等教育公平發展，不僅僅是對現實社會利益的要求，更多的是對社會倫理的價值選擇，對社會公平正義這一根本價值目標的訴求。[12](p26)為了最大限度地實現高等教育公平，政府在供給教育服務時，不再是單純的決策和執行主體，更需要強化公共服務精神，牢固樹立以民為本的政府理念，努力增強政府公信力和親和力。

2.政策支持，完善高等教育公共服務體系。

建設服務型政府的過程中促進高等教育公平，不僅要提高政府效能，完善政府績效管理指標，而且要建立以公共服務體系為取向的政府業績評價標準。正如前文分析可知，目前我國教育政策還存在許多不合理之處，而且以經濟發展作為評價標準的發展模式導致優質教育資源配置及其不平衡，因此，現階段應該建立新的公共服務體系配合服務型政府的建設。王保華提出：“構建高等教育公共服務體系可分兩步走，第一步就是要減少管理高等學校的數量和具體事務；第二步就是要通過戰略規劃、政策指導、經費劃撥、質量評價、信息提供等增加對高等教育的宏觀管理，而不是微觀操作”。[13](p46)這就要求服務型政府通過合理地配置高等教育資源，制定合理的高等教育公共政策，為高等教育的健康發展提供有利的社會環境，實現社會的和諧發展。

3.明晰責任，加快政府管理模式轉變。

目前的管理模式下，政府對高等教育的辦學理念是指令性的，對高校的管理就是控制、審批、監管和處罰，服務意識很談薄，不可能真正融入到服務型政府管理體制改革的有機系統中去。構建服務型政府，必然要求轉變政府對高校的傳統管理模式，建立以服務為中心的政府管理體制，由對學校的直接行政管理，轉變為戰略目標、宏觀政策以及行政指導等方向性引導，并把具體事務的執行交給高校本身，提高高校辦學的自主性。這樣不僅能夠減少政府不必要的工作壓力，而且還可以提升高校工作的積極性和主動性，妥善處理好高等教育的公平問題。

4.均衡發展，加大政府對高等教育財政投入。

我國政府對高等教育的投入逐年增加，但仍然不能滿足高校擴招所帶來的巨大資金缺口。為了落實教育的戰略地位，必須在加大政府投入的同時，完善國家投資體制促進社會資金的進入，保障高等教育資金充足。政府要改變以往“全能型”政府的角色，以服務型政府建設為依托，確立監督者、協調者和保障者的角色。服務型政府是高等教育資金支出的監督者，要確保高等教育資金用到實處，保證教育經費的有效性和穩定性，避免教育經費被擠占；服務型政府是高等教育資金分配的協調者，調整財政支出結構，壓縮非必需的政府支出，合理配置優質教育資源，尤其要促進西部地區、發展基礎薄弱地區的高等教育；服務型政府是高等教育資金使用的保障者，加大政府對貧困生資助力度，將資金向貧困生聚集的地區進行傾斜，保障學生不因為經濟原因而喪失入學機會。

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G473.2

A

1003-8477（2011）10-0164-04

楊程（1987—），男，中國人民大學公共管理學院教育研究所行政管理專業碩士研究生。

責任編輯 周 剛