再論“三農”解決之道
——韓國、日本和臺灣地區化解“三農”之策對我國的借鑒

張謀貴

（安徽省社會科學院，安徽 合肥 230051）

再論“三農”解決之道
——韓國、日本和臺灣地區化解“三農”之策對我國的借鑒

張謀貴

（安徽省社會科學院，安徽 合肥 230051）

韓國通過新村運動、農業保護等措施解決了“三農”問題，日本化解“三農”之策是工業反哺農業、農協組織、維持農產品高價、城鄉一體化發展等，臺灣地區則通過二次農地改革，解決了土地規模經營問題。這些國家和地區“三農”情況與我國相似，他們解決“三農”問題的經驗值得借鑒：加強我國新農村建設投入，改革建設方法；提高農產品價格，多渠道增加農民收入；消除城鄉制度障礙，城鄉一體化發展；加強土地制度創新，擴大土地規模經營。

“三農”問題；韓國、日本和臺灣“三農”；借鑒

一、引言

所謂“三農”問題，指發生在農業、農村和農民領域的各種社會問題的總稱。“三農”問題作為一個概念由經濟學家溫鐵軍于1996年提出后，逐漸被媒體和官方所廣泛引用，2001年“三農”問題的提法被寫入文件，2003年正式將“三農”問題寫入工作報告。自從“三農”問題被提出后，我國的學術界對“三農”問題進行了大量的研究，提出了很多化解之策，各級政府也嘗試了很多解決“三農”問題的實踐，但總的看，解決“三農”問題難度仍然很大。我國的“三農”問題，是特殊歷史背景下形成的，是長期非農化發展戰略的產物，是長期采取“城鄉分治、一國兩策”限制農村人口向城市遷移的結果。目前我國還有7億多的農業人口，過高的農業人口決定了農村剩余勞動力向城市轉移（遷移）的任務任重道遠，農村剩余勞動力不能向城市轉移，“三農”問題就不能徹底解決。我國已進入工業化中后期，世界上沒有任何一個國家，在這一階段還有如此多的農村剩余勞動力要轉移，與國外相比，我國解決“三農”問題是一個長期過程，并且難度也大得多。國外也有“三農”問題，歐美發達國家地多人少，資源豐富，隨著工業化進程的加快，大量農村剩余人口被工業化和城市化所吸納，因此他們解決“三農”問題比我們容易得多。由于國情與我國不同，因此他們的經驗對我國的借鑒意義不大。但韓國、日本和我國臺灣地區，人多地少，與我國的國情相似，在實現工業化后，他們都基本解決了 “三農”問題，他們的“三農”化解之策對我國具有較大的借鑒意義。

二、韓國、日本和臺灣化解“三農”之策

（一）韓國新村運動化解“三農”問題。20世紀70年代之前，韓國已經進行了十幾年的經濟建設和發展，經濟取得了重大成就，但也遇到了經濟社會結構方面的問題，實質是“三農”問題：一是工農業發展嚴重失衡。經濟的高速增長主要靠工業部門拉動，工業部門的增長速度大大高于同期農業部門，并且差距不斷擴大。二是城鄉收入差距擴大。農戶經營土地規模小，大多數農戶擁有土地不足1公頃。農戶的年人均收入只有城市人均收入的50%，并且差距有不斷擴大趨勢。三是人口流動出現嚴重問題。土地資源減少，農村出現了大量勞動力隱性失業，城鄉收入差距較大，促使大量農村人口流入城市，農村青壯勞動力的流失使農村發展緩慢。同時流入城市的勞動力沒有被城市很好地吸納，帶來諸多的城市問題。為改變這種狀況，增加農民收入、縮小城鄉差距、發展農業，韓國政府于1970年發起了新村運動，基本上解決了“三農”問題。主要包括三個方面內容：[1]（p17-18）1．對農民進行啟蒙教育，改變農民精神面貌。新村運動一開始就倡導“勤勉、自助、合作”六個字，對農民進行國民精神教育，培養農民自立自強的精神和意識。早期政府還無償向農村提供水泥、鋼筋等物資，通過“獎勤罰懶”的方法激發農民自主建設新村的積極性和創造性。2．改善農村生活和生產環境。改善農村生活環境包括政府設置公用電話網和擴張農村電網和通訊網，改善農民房屋、建設新房、重建村莊、安裝自來水、改造排污系統，修建公共澡堂、游泳池等。改善生產環境包括政府建設農村公路、修建農用道路、架設橋梁、修小規模灌溉工程、治理小河流域、整理土地等。3．加強農村經濟開發，增加農民收入。一是增加種植業收入。提供大量財政補貼，推廣水稻高產新品種，提高產量；為了提高農產品價格，韓國對國內市場進行超級保護，對農產品征收高額關稅，避免國際農產品對本國農業的沖擊，使國內農產品一直保持較高的價格，確保農民收入增長。二是發展畜牧業、農產品加工和特產農業。政府向農村提供投資和貸款，利用村莊集資，幫助農民建立各種“新村工廠”，改革家族式小規模經營公司，轉變為生產、銷售、加工為一體的綜合性經營公司。兩項措施，使韓國農民人均收入增加較快，1970年韓國農民人均收入為137美元，1978年為700美元，8年增加了4倍多。韓國的新村運動，很大程度解決了城鄉收入差距擴大、農村人口無序流動和農業發展緩慢問題，經濟走上了良性健康發展道路。

（二）日本解決“三農”問題之策。二戰以后，日本的經濟發展很快。從1956年到1973年，日本的GNP年均增長幅度達到9.7%，經濟的增長主要靠工業化的拉動，在此期間，日本的農業為經濟發展做出了巨大犧牲，為工業化提供了大量的土地和勞動力。工業化促使農村大量青壯年勞動力流向城市，但同時耕地也大量減少，1960年到1975年日本共減少優質農地500公頃，每年減少33.3公頃，農村勞動力的減少并沒有帶來規模經營，農戶經營規模仍然比較小。但日本農業和農村并沒有出現嚴重失調現象，而是利用工業化的成果，一系列的制度安排，實現了農業現代化。[2]（p51-53）

1．工業大量反哺農業。日本工業化完成后，通過大量的財政補貼、工業反哺農業的形式，完成了傳統農業向工業化的改造與升級，實現了農業現代化。如1960年農業預算為1386.4億日元，到1980年已增加至3.1兆日元。運用工業制造和技術優勢，支持農業實現良種化、化學化和機械化，使土地生產率和勞動生產率大幅度地提高。

2．農協制度安排和政府保護保證小農參與市場競爭。日本的農業現代化不像歐美國家農業規模化經營，他們是在小規模經營基礎上實現的。為了確保日本小農參與市場競爭和取得一定的效益，他們采取了兩項措施：一是發展農協。日本農協是一項非正式制度性安排，全國性聯合組織，作為民間紐帶將分散的小農組織起來，參與市場競爭，農協向農戶提供低息信貸等多項服務，通過“小規模所有、大規模經營”的方式提高農業效率、增加農業收入。二是對農業領域實行超級保護。為了防止外國大公司農業對日本小農的沖擊，日本建立了農業超級保護體系，對外采取進口壁壘和進口配額的保護政策，確保農產品價格維持較高的水平，如對大米實行高出國際市場數十倍的收購和銷售價格。

3．農民選擇兼業化增加收入。日本在工業化過程中，農業整體實現了工業化，多數農民實現了非農化，農民數量大幅減少；盡管政府對農業有大量的補貼和超級農業保護系統，但農戶規模經營小，加上農民作為弱勢群體經營著弱質的農業，收入持續增長遇到了問題，城鄉居民收入差距拉大。為此，政府鼓勵擴大農地規模經營，但難度大，廣大農戶自發選了兼業化的出路，通過兼業從農業外部獲得收入。

4．城鄉一體化消除城鄉差別。日本沒有走單一的城鎮化道路，是通過城鄉一體化，使農村和城市互相融入，共同發展。一是允許農民在城市和農村自由流動和居住，沒有所謂的戶籍制度，沒有身份上的區別和歧視；二是城鄉教育差距小，農村教育同樣受到重視，日本農民都受到較高的教育，普遍具有高中以上文化水平。三是交通設施城鄉一體發展，構建了全國立體交通網絡，農業生產資料和農產品運輸非常便捷。四是信息城鄉一體發展，電腦、電話、有線電視等公共設施城鄉同步發展。從軟件和硬件上實現城鄉一體化發展，減少了城鄉差別，也克服了歐美發展國家城鎮進程中出現的諸如“城中村”、“貧民窟”等“城市病”。

（三）臺灣農地二次改革解決土地規模經營問題。臺灣在上世紀50年代進行了第一次土地改革，將土地平均分給農民，縮小農村兩極分化。雖然土地實行私有，但禁止土地買賣，以保護小農得益。上世紀60年代，由于土地所有權的極度分散，給臺灣農業生產帶來較為嚴重的問題：小規模經營，農業生產率低下，國際競爭力下降。1969年后，農業增長率從高速增長轉為下降，1970年以后甚至出現多次負增長。農業自給率從1969年之前的100%下到1974年的88%。其中糧食自給率只有66%，乳品類自給率不到20%。

為了擺脫農業的困境，臺灣當局在上世紀70年代進行了農業政策的調整，包括降低賦稅、減輕農民負擔，提高農產品價格，提高農民收入；增加農業的直接投資和各種信貸投資；在不改變產權的基礎上合并土地，推廣土地共同經營和委托經營，辦理農地重劃促進零碎分散土地歸整，擴大土地經營面積，推進農業機械化，提高農業生產效率。雖然采取了這些措施，但并沒有使農業走出困境，特別是規模經營的土地并沒有大幅增加，農業的比較效益比較低。于是在上世紀80年代，臺灣當局啟動了“第二次土地改革”，目的是讓土地向部分人集中，擴大農場經營規模，提高農業勞動生產率。措施主要為：[3]（p152-153）一是允許農民的土地進行買賣。從法律上進行調整，允許農民的土地所有權進行買賣。二是幫助農民購買土地。向有購買土地意愿的農民提供長期低息貸款，扶持其達到農場經營的規模，三是繼續推進共同經營、委托經營及合作經營。四是為農戶辦理農地調整。通過土地調整和交換，合并地塊，使耕地整齊集中成片，并讓每一塊耕地都臨近道路和排灌設施，以有利于機械化的推行。

第二次農地改革取得了明顯的成效：（1）農戶總戶數下降。臺灣農戶總數由1971年的879005戶下降到1986年的771073戶。（2）單個農戶所擁有的土地增加。由1973年的平均每戶農家擁有耕地1.02公頃上升到1986年的1.15公頃。（3）農業就業人口下降。臺灣農業就業人口占總就業人口數由1977年的30.5%下降到1988年的13.7%。（4）農業發展加快。1985年~1988年的農業平均增長率為1.63%，高于80年代上半期0.76%的水平。（5）農民收入顯著增加。1982年農戶平均收入235571元（新臺幣），1978年為303479元（根據臺灣“行政院”主計處編印的《中華民國統計月報》歷年各期有關資料統計），增幅較大。

三、對我國解決“三農”問題的借鑒

（一）增加新農村建設投入，改進新農村建設方法。韓國和日本在工業化過程中，沒有把農業和農村邊緣化，而是利用工業化取得的成果大量對農業補貼和反哺。韓國的新村運動縮小了城鄉差距，解決了農民生產和生活上的問題，降低了農村生產成本，方便了農民生活，對我們啟發很大。當前我國城鄉差別很大，特別是農村基礎設施還比較落后，農村公共產品的供給一直缺位，國家對農村的欠賬太多。生活設施方面：村莊缺乏規劃，建設混亂；道路和環境衛生比較差，村容村貌不堪入目；飲水條件差，有的地方常年缺水；教育設施落后，城鄉教育差距大；等等。生產設施方面：農村小型水利設施落后，常年失修，損毀嚴重，河流缺乏治理，影響了農村生產。當前我國已進入工業化中后期，每年財政收入超過了10萬億，已經到了大量補貼農業、反哺農業的階段。國家近幾年也實施了補貼農業、反哺農業政策，實施社會主義新農村建設，減免農業稅、減輕農民負擔，農村環境有很大改善，新農村建設取得了一定的成果。但從農村現狀和國家財力看，農村投入顯得不足——農村還有大量基礎設施等待建設，國家投入農村建設的財力占國家財政收入比重小。每年的中央1號文件都出臺農業的政策，以加強對農業的重視，但涉及到對農業投入時，國家又猶豫了，而對鐵路、公路和機場等方面的設施建設非?？犊?，形成了巨大反差。我國應借鑒韓國和日本解決“三農”問題的經驗，加大對農村的建設投入，特別是加大農業和農村基礎設施的投入。另外，受韓國新村運動和日本農村建設的啟發，我國新農村建設要改變方式和方法。韓國新村運動充分發揮農民的積極性，提供大量建筑材料，讓農民自建，農民是新村運動的建設主體。日本在農村建設和服務中，政府提供資金，農民和農協是實施的主體。我國新農村建設政府是建設主體，全過程沒有讓農民參與，建起的設施不一定符合農民的要求，有的甚至是政府的“形象”工程。另外資金運作中環節較多，浪費太大，資金使用效率不高。要發揮農民的主動性和創造性，讓農民成為新農村建設的主體，向農民提供一部分資金和建設材料，讓農民自建，提高資金使用效率；同時也要發揮農村合作組織的作用，讓這個組織參與進來，幫助農民建設新農村。

（二）提高農產品的價格，多渠道提高農民收入。城鄉居民收入差距過大是“三農”問題的一個重要問題，這個問題不解決，“三農”問題得不到根本解決。韓國和日本在工業化過程中，都把增加農村居民收入，縮少城鄉居民收入差距作為解決“三農”問題的重中之重。建國以后，國家為了支持工業和城市，利用工農產品“剪刀差”，形成了城鄉居民收入差距過大的局面。改革開放后，農村實行聯產承包責任制，農村生產力得到徹底解放，農民收入一度增長較快，城鄉居民收入差距有所減少，但隨著農村生產力的充分完全釋放，農民收入增長的速度慢了下來，城鄉居民收入的差距又逐漸拉大（見圖1），2009年城鄉居民收入比達到了3.3，創歷史最高水平，遠遠超過韓國、日本等國工業化進程中的歷史最高水平。韓國和日本在提高農民收入方面，采取了對本國農產品市場實行超級保護、提高農產品價格和讓農民兼業的方法，很好地解決農民收入增長問題。從農民的兼業經營方面，當前我國做得很好，中國政府一再鼓勵農民多種經營，引導農民外出打工，多種途徑增加農民收入。但在提高農產品價格管理方面，我們做的不夠。我們一直遵循著計劃經濟的慣性思維，沿用“剪刀差”的理念管理農產品價格。建國以后，我國通過工農產品的“剪刀差”的形式從農業獲取了大量勞動剩余，今天應該是大量補貼農業、反哺農業、城市支持農村的時期，但我們的工農產品的“剪刀差”仍然存在，仍在獲取農業的大量勞動剩余。當前有一種奇怪的現象，無論是政府還是城市居民都害怕農產品價格上漲。只要農產品價格一上漲，政府就著急，就要動用各種方法調控，甚至打壓農產品價格。如2008年金融危機期間，國際糧價大幅上漲，大米價格每斤達到5元以上，而國家采取限制大米出口和封閉國內大米市場的辦法，使大米保持在每斤1元多的低價格運行，一定程度上通過犧牲了農民的利益來維持農產品價格低價，對農民來說是不公平的。我們的做法與韓國、日本正好相反：韓國、日本通過對本國農產品市場保護，致使農產品價格在國際上名列前茅，而我們通過封閉國內農產品市場，“保護”農產品市場，維持農產品低價。雖然國家近幾年實行了四項糧食補貼和最低收購價政策，但補貼數額有限，最低收購價定價太低，對農民增收有限。要想大幅增加農民收入，必須借鑒韓國和日本的做法，大幅提高農產品價格。要摒棄過去對農產品價格的管理方法，支持農產品價格上漲；對農業實行保護，提高農產品價格，特別是要通過大幅度提高糧食的最低收購價，來大幅增加農民收入。

注：根據《中國統計年鑒1980年～2010年》整理

（三）完善農民合作組織，組織小農參與市場競爭。日本解決“三農”問題的經驗表明：農戶的小規模經營，加上政府的保護和農協組織的作用，完全可以實現農業現代化。這一經驗對當前中國“三農”問題的解決具有重要的參考價值，也增加了中國解決“三農”問題的信心，對我們的農業發展道路的選擇具有借鑒意義。當前我國小農一盤散沙，根本無法參與市場競爭，在市場中常常受到傷害，如前些年的“賣糧難”，“‘蒜’你狠，‘豆’你玩”，大蒜、綠豆等農產品被游資爆炒，豬肉大起大落，“種什么市場多什么”，“假種子、假農藥”事件不斷出現，由于缺乏競爭力大豆及植物油市場被外資所控制，等等，這些與小農缺乏組織有關。日本的小農是通過農協組織起來參與市場競爭的，對小農起到保護作用。日本的農協，其全稱為“農業協同組合”（即合作社），是依據《農業協同組合法》而建立起來的、具有很濃的農村社區性質的農民合作組織，是全國性的聯合組織。它一方面是企業，按照公司法經營，為成員謀取最大利益；另一方面又是群眾團體，即農民團體和合作社，把獲得的利益全部分給成員，是一種非盈利性組織。它不僅是經濟組織，而且兼有協助政府貫徹農業政策和代表農民向政府建議（施壓）的雙重職能，因而具有“政治團體”的性質。無論經濟輻射力還是政治影響力，農協在日本農業與農村中居于舉足輕重的地位。[4]雖然我國農村也建立了農民合作經濟組織，但我國的農民合作經濟組織建立不規范，大部分合作組織是一些龍頭企業創辦的，完全是代表自己的企業利益，有的甚至損害農民利益，在市場競爭中根本起不到日本農協的作用。日本農協包攬農民生產生活和社會福利等方方面面的“政治團體”，99%以上的日本農民都參加了農協，農協有三級完整的組織；而我國的農民合作組織僅是從事農業生產和經營的專業合作社，僅5%參加農民合作組織，基本上只有基層組織，談不上聯合。所以，我們要學習與借鑒日本農協的做法和經驗，完善農民合作經濟組織，出臺一系列具體的法規性配套措施加以規范，加大資金扶持，加強農民合作組織的聯合，使組織從基層逐步走向區域甚至全國聯合，帶領廣大農民參與市場競爭，保護農民利益。

（四）消除城鄉制度障礙，實現城鄉一體化發展。從上可以看出，日本解決“三農”問題的一個經驗是推行城鄉一體化，即推進城鄉共存且優勢互補，合而不同但渾然一體，而非城鎮化。這點對我們有很大的啟示。當前，我國城鄉分割非常嚴重，城鄉差別非常大，特別是形成我國“三農”問題根本原因的二元社會結構，嚴重阻礙著經濟社會發展。2007年10月，中央十七大報告中提出了“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”，十七屆三中全會進一步決定，要在2020年基本建立城鄉經濟社會發展一體化的體制、機制。然而我國的城鄉一體化推進緩慢，根本原因在于制度障礙。實現城鄉一體化，不僅農村義務教育、基礎設施、交通網絡、信息平臺建設城鄉一體化發展，而更重要的是城鄉居民權利平等。建國都60多年了，在我國城鄉居民之間仍存在許多權利不平等的現象：一是城鄉居民選舉權、被選舉權的不平等。按現行選舉法，四個農民的權利只相當于一個市民的權利。二是城鄉公民就業權利的不平等。包括城鄉公民就業機會不平等、就業待遇不平等、就業安全保障不平等以及就業服務不平等等，農民無法得到與其他社會群體同等的就業權利。三是戶籍因素影響造成城鄉居民在養老、醫療保險、教育培訓等方面存在著極大的差別，就連交通事故的死亡賠償，城鄉居民的標準都不一樣。因此，實行城鄉一體化發展，首先要消除強加在農民身份上的諸多不平等，要把消除這種不平等寫入國家《憲法》，要對照《憲法》對所有的法律法規進行清理和修改，從根本上消除對農民的歧視和不平等。要沖破“放開戶籍，就會引起城市社會不穩定”的思維窠臼，還農民以公民身份，給農民以國民待遇。其次要借鑒日本城鄉一體化的做法，在基礎設施、教育、信息化建設等方面，城鄉同步建設和發展，城鄉之間實現生產要素的優化配置和經濟信息的充分流動，最終實現城鄉和諧以及整個社會的和諧。

（五）加強農地土地制度創新，擴大土地規模經營。上世紀聯產承包責任制將農村集體土地分給農戶，形成成千上萬的小農經營單位，同樣遇到了韓國、日本等亞洲國家遇到過的土地規模經營問題：農戶經營土地面積小，不能使用機械化、專業化經營，農業效率低，農民增收慢。按照《憲法》規定，我國農村土地歸集體所有，使用權歸農戶?！吨泄仓醒腙P于推進農村改革發展若干重大問題的決定》規定：在農地流轉過程中，不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。實質上是在堅持家庭承包經營制度不變的基礎上，在穩定完善土地承包關系的前提下推進農村土地流轉，在流轉期限內將土地承包經營權暫時轉出，而所有權歸集體所有，土地流轉的只是承包經營權，不能在流轉中變更土地所有權屬性，不能侵犯農村集體利益。盡管政策比以前有所突破，但從實踐看，土地流轉的進程緩慢。主要原因是農民的土地不能當作農民的財產進行擔保抵押和融資，更不能買賣，只能用來進行短期轉讓而獲得租金，更不能作為投資品吸引融資資金，也制約了人們對土地擁有的欲望，影響了土地集中，規模經營難以實現。我國的臺灣地區為了解決土地規模經營問題，在上世紀70年代提倡在不改變產權基礎上鼓勵土地集中，但收效甚微，于是80年代進行了一輪大規模的第二次土地改革，鼓勵土地所有權買賣，提高了土地規模經營程度。這對我們有很大的啟發。因此，我們在穩定承包的基礎上，應嘗試一些新的做法，加強農地土地制度創新。如允許農民土地當作資產一樣進行融資、抵押，允許農民土地長時間流轉，允許一部分在城市落戶的農民有償徹底放棄土地，或者通過自愿的原則，對放棄土地來城市居住的農民給予城市居房和社會保障補償，推動農村土地集中，實現規模經營。

[1]王彥俠．試論“三農”問題成因及破解對策[J]．陜西師范大學碩士論文，2005.

[2]劉景章．三農問題：日本的化解與中國的借鑒[J].暨南學報(哲學社會科學)，2003，（9）．

[3]曾志勇，崔義中．臺灣農地改革對解決我國“三農”問題的啟示[J].生產力研究，2005，（9）．

[4]胡美林．日本是這樣解決“三農”問題的——日本農民合作社的考察報告[EB/OL]．http://www.czs.gov.cn/sitepublish/site200/dtxx/zwdt/bmdt/content_108696.htm l．

F303.3

A

1003-8477（2011）10-0077-04

張謀貴（1964—），男，安徽省社會科學院城鄉經濟所副研究員。

責任編輯 姜鳳玲