精致星島蘊大觀
——新加坡土地節約集約利用的經驗

□劉 麗

精致星島蘊大觀
——新加坡土地節約集約利用的經驗

□劉 麗

新加坡土地稀少，沒有土地就無法發展工業，所以土地是非常關鍵的因素。新加坡工業化成功也是吸取教訓不斷提升的結果。在40多年發展過程中，他們遇到了很多問題。比如，產品附加值低、競爭力缺乏、土地資源和人力資源短缺等。面對這些問題，他們的理念就是通過有限資源來實現無限創造。

經驗一：宏觀上，根據國家整體戰略的需要，制定持續的產業升級政策，產業政策升級與土地政策高效地融合為一體，從而實現土地資源的高效利用和土地資源價值的最大化

新加坡的工業發展歷程從上世紀60年代到90年代，各個階段發展重點各不相同。建國初期的60年代，為了創造就業機會，主要發展以出口為導向的勞動密集型制造業，力求最大限度地解決就業，實行全民就業。到70年代，注重發展技術密集型制造業，比如電子業和造船業等等，同時也開發了大量的工業園區和廠房。到80年代隨著經濟基礎逐步穩固，政府開始重組經濟結構，將制造業朝高附加值、資本密集型方向轉型。到了90年代，開始大力發展高新技術，比如化工產品、芯片、生物醫藥產業。也正是從80年代后期開始，新加坡的地均GDP開始了飛躍性的提升。從90年代后期到2000年，以信息產業為中心的知識密集型經濟開始發展起來，為了尋求更高的經濟增長，政府投下巨資支持研發以及創新。新加坡工業發展的歷程其實就是一個工業不斷提升的過程，推動工業主要的部門是新加坡貿易和工業部。

配合國家大的產業升級戰略的調整，新加坡政府從概念規劃開始就采取了一系列確保土地使用最優的方案與設計，尤為重要的是，在工業園的開發中保證土地的持續升級，這也是新加坡土地利用效益能夠持續得以提升的秘訣。具體措施如下：

一是有效征用土地，預留產業發展空間。在不同的發展時期運用不同的策略來增加土地的供給，上世紀60年代至80年代，為了更好地整合土地資源發展工業，新加坡政府給予裕廊集團強制征用土地的權力，在規劃中被確定征用的土地業主無權反對，只可對賠償的款額提出上訴。90年代，是有選擇性地回購一些比較低附加值的土地，為以后發展高附加值產業預留足夠的空間。

二是做好工業園區內企業的產業升級。通過建設工業園區，打造產業空間載體。與單獨的工業開發相比，制定整體規劃，實現工業發展和環境保護有序平衡，提升土地生產力水平，同時也對遠期產業預留足夠的發展空間。工業園的開發始終遵循土地利用價值最高、可持續發展的理念。主要是通過有選擇地確定園區的客戶群體，租賃合同結束期和更新期對土地的升級，以及提高容積率等措施對土地進行一體化和綜合化使用。電子和醫藥是土地生產力附加值最高的兩個行業，這兩個行業毫無疑問地成為園區的首選客戶。在“30＋30”的制度安排下（即簽約入園30年后，可再續約30年），園區的開發者可以在租賃期滿的時候進行土地升級。在過去的10年中，每年停止使用裕廊鎮管理局土地的公司大概有60家，這不僅為布局的重要調整提供了機會，也使裕廊鎮管理局能對土地進行升級。同時，增加土地容積率能大大節約土地，目前，新加坡園區土地容積率是0.42，裕廊鎮管理局計劃到2040年將容積率提高到2.5。

三是創造更多的土地和發展空間，尤其注重土地的多功能立體開發。一方面通過填海造地，規劃成東部和西部不同的工業園區，填海計劃從上世紀70年代末到80年代初開始。另一方面還通過建設堆疊式廠房向空中拓展，建設地下儲油庫，創造更多的空間。雖然這些造價比較高，但是相對于土地價格還是值得的。此外，現代建筑強調多功能，垂直整合，裕廊開發的維一科技城就是一個典型的例子。

經驗二：中觀上，通過行政手段與市場手段相結合的方式，綜合考量土地利用的綜合效益，有效平衡土地利用的經濟、社會、生態需求

市場經濟體制中的土地管理可分成三個不同的層次：土地的綜合規劃、土地的分區管理、土地的市場化管理。土地綜合規劃是一種主觀的、經驗性的對土地使用時產生的外部效應的控制措施。但在固定區域、固定土地類別內對土地實行市場化管理則可以利用市場競爭機制改善土地使用效率，因為此時土地的外部效用考慮已經由綜合規劃完成。因此，土地的市場化管理只能在城市土地總體規劃的基本框架下有限地實行。

新加坡的土地市場以政府土地為主。根據概念性規劃和土地使用計劃形成不同領域的土地市場，如住宅、辦公、酒店、工業、商業、教育等。政府根據每一個市場的土地使用計劃和這個市場特別情形決定土地銷售的模式和進度。

通過以上措施，新加坡政府很好地協調了經濟發展過程中土地利用的社會需求與經濟需求，協調了產業發展與生態建設之間的關系。其成功之處有二：一是有效穩定了房價。政府提供的供大眾消費的公共住房每平方米價格低于1.5萬元人民幣，由私人市場提供的為高端20%的高收入者和外國人自由購買的商品房平均價格也只在每平方米5萬元左右人民幣。二是生態建設取得了突出成就。1986年到2007年的20多年中，新加坡的人口增加68%，而綠化面積從原來的36%增加到47%。

公共住房集中、集約用地增加了土地的使用效率。而社會財富均衡、社會公平改善使整體社會能夠和諧穩定發展卻是公共住房在用地方面對社會綜合效率的提升。這也是為什么我們應該把新加坡的公共住房制度和土地綜合使用效率聯系在一起的原因。

新加坡國土資源嚴重不足，然而得益于科學的土地利用規劃，有限的土地獲得了最優化利用，土地的使用以及環境的需求得到了合理平衡，支撐經濟增長和提供優質社會環境兩方面取得了均衡發展。

新加坡土地規劃的一大亮點是白色用地，主要是給予用地在功能上更有彈性的發展空間，也給未來不可預測的功能留有發展空間。除污染性用地外，白色用地可容許多種土地類別。它被設于重要節點，如地鐵附近、濱海灣等。在組屋區附近，寧可建高密度而將周邊空出做預留地，而不是將整個地塊一次性開發完成。

經驗三：微觀上，用市場手段改善土地使用效率，實現土地利用的短期、局部靈活應變

新加坡微觀層面的土地管理與利用手段有：

對土地管理機構來說，是建立全面、綜合并及時更新的土地信息數據庫，并積極引導社會充分利用這些土地信息，實現土地資源的最優利用。

對規劃機構和用地者來說，是通過設計的細節，提高土地利用效率，提高土地容積率。例如，新加坡采用了另外兩項特別的土地和人口管理措施來改善交通效率：一是把交通結點建設成綜合公交轉換站和多功能活動中心；把交通的結點（較大的地鐵站）建設成小型的交通樞紐在交通管理中是很自然的土地利用模式。新加坡在所有的22個市鎮中心都設置了綜合地鐵、公共汽車、輕軌、出租車的綜合公交轉換站。在外圍三個較大的區域中心設置大規模的綜合轉換站。此外，新加坡在這些交通中心上附加了許多其他社會功能，如購物、餐飲、醫療、圖書館、郵電、影院、行政和其他公共服務等。用一個或數個大型建筑物把所有活動涵蓋在所謂的“一個屋檐下”。特別重要的是，在這些綜合中心附近設置高密度住宅區，包括公共住房和私人住房，讓居民出行更加方便、快捷、可靠。通過這樣的人口、交通和綜合服務中心的空間布局，大大減緩路面交通的壓力。二是在商業中心設置高密度住宅區。新加坡在中央商業區和所有區域商業中心內部和附近設置了大量的住宅區，特別是設置大量的公共住房區。這樣的安排可以讓大量服務于市區中心的各種從業人員就地居住，對緩減市區中心的交通壓力非常有效。

除了利用土地使用政策，新加坡也通過整合交通規劃和城市規劃來管理交通需求。實際上，新加坡的城市規劃和交通規劃是由市區重建局和陸路交通局這兩個不同部門分別承擔的。在進行指定區域的規劃時，市區重建局負責進行包括交通在內的總體設計。在此設計完成以后，陸路交通局對此設計中的交通規劃部分進行評估和測試，通過數學模型和大型仿真軟件模擬未來交通狀況以確定交通設計的容量和分布是否合理，并將信息反饋回市區重建局，完成或者重新修改總體設計。這種運作機制上的耦合設計在一定程度上滿足了系統整合的要求。

⊙袁可林／攝影

（作者單位：國土資源部信息中心）