日本排放福島核電站低放射性污水入海的法律責(zé)任辨

郁志榮

日本排放福島核電站低放射性污水入海的法律責(zé)任辨

郁志榮

2010年9月18日航拍的日本福島第一核電站

英國(guó)媒體公布的2010年11月（左）和2011年3月15日航拍福島第一核電站的照片

日本“311”地震海嘯重創(chuàng)福島第一核電站，1-6號(hào)機(jī)組都有不同程度的損壞。4月4日，日本政府同意東電公司將廢棄物集中處理設(shè)施內(nèi)的放射性污水和5號(hào)、6號(hào)機(jī)組附近的地下水排放入海，引起了國(guó)內(nèi)外的強(qiáng)烈反響，日本漁業(yè)協(xié)會(huì)等向東電公司提出抗議并要求索賠，國(guó)際社會(huì)尤其是鄰近國(guó)家韓國(guó)、俄羅斯和中國(guó)對(duì)日本的舉動(dòng)表示強(qiáng)烈不滿(mǎn)，認(rèn)定其擅自排放放射性污水屬于違法行為并保留隨時(shí)向日本索賠的權(quán)利。但是事實(shí)上，世界上對(duì)核輻射影響海洋環(huán)境的國(guó)際法律制度尚不完善，實(shí)際認(rèn)定當(dāng)事國(guó)違法的法律依據(jù)以及處罰或制裁的具體規(guī)定幾乎空白，至于賠償訴求的兌現(xiàn)更加困難。以此為契機(jī)，應(yīng)盡快建立和完善防止和處置放射性污染影響和損害海洋環(huán)境的法律制度，盡早形成中、韓、俄、日西北太平洋核輻射聯(lián)合監(jiān)測(cè)體系，跟蹤監(jiān)測(cè)日本排放核輻射污水的擴(kuò)散實(shí)況及其影響范圍和影響程度。

福島核電站核輻射污水排放情況

2011年4月4日，日本東京電力公司宣布，從當(dāng)天19時(shí)開(kāi)始將福島第一核電站廢棄物集中處理設(shè)施內(nèi)低放射性污水排放入海，目的是為了騰出空間，存放該電站1號(hào)至4號(hào)機(jī)組渦輪機(jī)房等處大量含高濃度放射性物質(zhì)的積水。此次排放的除了廢棄物集中處理設(shè)施內(nèi)的約1萬(wàn)噸污水之外，還包括5號(hào)和6號(hào)機(jī)組附近大約1500噸含放射性物質(zhì)的地下水，共計(jì)11500噸。根據(jù)東京電力公司4月15日向日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省原子能安全保安院的報(bào)告，福島第一核電站4日至10日實(shí)際向海洋排放的污水共計(jì)10393噸，大約有1500億貝克勒爾的放射性物質(zhì)。日本政府強(qiáng)調(diào)，向海中排放低放射性污水是根據(jù)日本相關(guān)法律實(shí)施的，是為確保有空間存放高放射性積水而采取的不得已措施。被排放的這些低放射性污水中的輻射量超過(guò)日本法定安全標(biāo)準(zhǔn)的500倍左右。在排放污水前數(shù)小時(shí)日本召開(kāi)了駐東京外國(guó)大使館的說(shuō)明會(huì)，美國(guó)和加拿大等51個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織出席，此外向駐東京的全部149個(gè)國(guó)家大使館、歐盟以及35個(gè)國(guó)際組織發(fā)送了告知傳真和郵件。日本還強(qiáng)調(diào)，東京電力公司4日15點(diǎn)50分左右宣布排放污水，官房長(zhǎng)官枝野幸男也幾乎同時(shí)在記者會(huì)上透露了該消息，電視直播了當(dāng)時(shí)的情況。有媒體報(bào)道，日本政府在批準(zhǔn)東電公司將核污染廢水排放入海前曾向美國(guó)通報(bào)并征得同意。美國(guó)能源部有關(guān)人士4月1日在日本總理官邸會(huì)見(jiàn)了日本政府高層官員，轉(zhuǎn)達(dá)了美國(guó)政府的意思，稱(chēng)“應(yīng)該把核污染廢水排入海中，早日冷卻福島第一核電站的反應(yīng)堆。放射性物質(zhì)擴(kuò)散海中，并不會(huì)有什么問(wèn)題。美國(guó)政府不會(huì)抗議將廢水排入海中。”另外，美國(guó)駐日大使與日本政府負(fù)責(zé)人在東京電力本公司會(huì)面舉行對(duì)策研討會(huì)時(shí)，美國(guó)已認(rèn)可了將污水排入海中的方案。

2011年4月4日，日本東京電力公司宣布，從當(dāng)天19時(shí)開(kāi)始將福島第一核電站廢棄物集中處理設(shè)施內(nèi)低放射性污水排放入海，目的是為了騰出空間，存放該電站1號(hào)至4號(hào)機(jī)組渦輪機(jī)房等處大量含高濃度放射性物質(zhì)的積水。

對(duì)日排污入海的反響強(qiáng)烈

對(duì)東電公司將福島第一核電站的放射性污水排放入海，日本國(guó)內(nèi)外都作出了強(qiáng)烈反響。首先是日本國(guó)內(nèi)的反應(yīng)出乎意料的激烈，農(nóng)林水產(chǎn)省大臣鹿野道彥向經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣海江田萬(wàn)里抱怨，“決定排放低輻射污水沒(méi)有事先通知農(nóng)林省，我感到非常遺憾。”日本漁業(yè)與水產(chǎn)加工團(tuán)體也向東電提出了強(qiáng)烈抗議，并要求全額賠償損失。日本全國(guó)漁業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)(全漁聯(lián))會(huì)長(zhǎng)服部郁弘6日上午前往東京電力公司總部，與東電董事長(zhǎng)勝俁恒久舉行會(huì)談，就該公司向大海排放因福島第一核電站事故而含有放射性物質(zhì)的污水提出抗議：服部批評(píng)稱(chēng)“這是東電單方面的粗暴行徑，難以原諒”，勝俁則表示“從心里感到抱歉”，并稱(chēng)今后不會(huì)再向大海排放污水；服部指出“東電的做法踐踏了全國(guó)漁業(yè)工作者為穩(wěn)定提供安全放心的水產(chǎn)品作出的努力，我們希望東電能夠明確這起重大事故的責(zé)任”，對(duì)此勝俁回答稱(chēng)“誠(chéng)懇地接受你們的意見(jiàn)，我們將盡最大努力。會(huì)和政府商量，做出最大限度的賠償”。

事實(shí)上，日本此次排放污水前征求了美國(guó)的意見(jiàn)，在某種意義上講是美國(guó)“批準(zhǔn)”了日本的排放行為。由此證明針對(duì)核輻射污染海洋環(huán)境的國(guó)際法律制度尚不完善，實(shí)際操作非常不規(guī)范；即使確定日本屬于違法行為，采取處罰或制裁措施也難以落到實(shí)處，賠償兌現(xiàn)更加困難。

東京電力公司向海中排放放射性污水，還引起了鄰國(guó)的不滿(mǎn)和國(guó)際社會(huì)的擔(dān)憂(yōu)，各國(guó)紛紛向日本政府提出質(zhì)疑。韓國(guó)于4日晚通過(guò)駐日本大使館向日本外務(wù)省轉(zhuǎn)達(dá)了政府的憂(yōu)慮，認(rèn)為日方這一行為有可能會(huì)觸犯國(guó)際法，并詢(xún)問(wèn)了日本外務(wù)省的對(duì)策；針對(duì)日本稱(chēng)已向駐東京的全部149個(gè)國(guó)家大使館、歐盟以及35個(gè)國(guó)際組織發(fā)送了通報(bào)排污的傳真和郵件，韓國(guó)當(dāng)天向日本外務(wù)省表示不滿(mǎn)，稱(chēng)“過(guò)了19點(diǎn)才通過(guò)發(fā)來(lái)的傳真得知排水一事”，要求重要信息應(yīng)個(gè)別進(jìn)行事前通報(bào)。俄羅斯7日發(fā)表聲明指出“日本6日才告知排水一事”。 在4月13日上午舉行的日本眾院外務(wù)委員會(huì)會(huì)議上，日本外務(wù)省承認(rèn)，有關(guān)東京電力公司4日向海洋中排放放射性物質(zhì)污染水一事，在排放前未及時(shí)向周邊各國(guó)進(jìn)行通報(bào)。據(jù)韓聯(lián)社報(bào)道，日本政府預(yù)定于6日上午11時(shí)向韓國(guó)相關(guān)官員介紹放射性污水的排放情況；對(duì)于韓方的聯(lián)合監(jiān)測(cè)要求，日方表示將視事態(tài)發(fā)展情況做出決定，如有必要，可考慮聯(lián)合進(jìn)行監(jiān)測(cè)。俄羅斯副總理伊萬(wàn)諾夫表示，如果海水受到輻射污染，俄羅斯在距離福島約160千米的海域捕魚(yú)將非常危險(xiǎn)；伊萬(wàn)諾夫還表示，美俄的核能專(zhuān)家對(duì)日方不太合作的態(tài)度感到不滿(mǎn)，認(rèn)為日本應(yīng)將輻射外泄事故的情況公開(kāi)給海外核能專(zhuān)家。中國(guó)國(guó)際法專(zhuān)家指出日本擅自排放核污水行為是違反《核事故及早通報(bào)公約》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）的不當(dāng)行為，但是調(diào)查取證難度較大，而且核輻射污染產(chǎn)生的后果影響有一個(gè)積累過(guò)程，短期內(nèi)不會(huì)顯現(xiàn)。

日本排污違法應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任

國(guó)際社會(huì)尤其是作為鄰近國(guó)家的韓、俄、中三國(guó)的反應(yīng)最為強(qiáng)烈，認(rèn)為日本擅自排放福島第一核電站低放射性污水入海屬于違反國(guó)際法的行為，應(yīng)該追究其相應(yīng)的法律責(zé)任并保留要求日方賠償?shù)臋?quán)利。綜合各國(guó)立場(chǎng)和態(tài)度，認(rèn)為日本排污屬于違法行為的主要有三個(gè)方面的依據(jù)。

其一，根據(jù)《公約》中海洋環(huán)境污染的定義認(rèn)定日本排污屬違法行為。《公約》第一條第一項(xiàng)第四款對(duì)“海洋環(huán)境污染”的定義是，人類(lèi)直接或間接把物質(zhì)或能量引入海洋環(huán)境，其中包括河口灣，以致造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類(lèi)健康、妨礙包括捕魚(yú)和其他正當(dāng)用途在內(nèi)的各種海洋活動(dòng)、損壞海水使用質(zhì)量和減損環(huán)境優(yōu)美等有害影響。對(duì)照《公約》規(guī)定，可以認(rèn)定日本將福島第一核電站的低放射性污水排放入海屬于違法行為，尤其是此項(xiàng)規(guī)定中“以致造成和可能造成……”對(duì)“原告”方十分有利。放射性污染是看不見(jiàn)摸不著的，但危害卻很大，特別是對(duì)人體腦部等重要部位的影響巨大，嚴(yán)重時(shí)可以使DNA變異。此次日本福島核電站排放污水，從理論上完全可以認(rèn)定其影響了鄰國(guó)的海洋環(huán)境，而要拿出確鑿的證據(jù)卻非常困難，至少目前階段幾乎不可能，但這并不妨礙對(duì)日本排放福島第一核電站低放射性污水屬于違法行為的認(rèn)定。《公約》中的“海洋環(huán)境污染”可以是證據(jù)確鑿的事實(shí)存在，也可以是推測(cè)或估計(jì)，這樣就能把舉證責(zé)任推給“被告”一方，即日本如果要否認(rèn)鄰國(guó)和國(guó)際社會(huì)對(duì)其違法行為的指控，就必須負(fù)有其排污對(duì)海洋環(huán)境和鄰國(guó)沒(méi)有造成損害和危害的舉證責(zé)任，不舉證或舉證不力就等于承認(rèn)指控。當(dāng)然，即使日本不得不承認(rèn)違法行為，仍有許多理由提出免責(zé)申訴，譬如其排放低放射性污水的目的是為了給存放高放射性污水騰出空間，避免更大的事故和更嚴(yán)重的危害發(fā)生，從根本上講這是一項(xiàng)積極主動(dòng)的措施，可以用應(yīng)急和不可抗拒為由提出免責(zé)。這里存在一個(gè)仲裁的問(wèn)題，而究竟是由作為專(zhuān)業(yè)管理組織的國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）還是國(guó)際法院抑或國(guó)際海洋法法庭來(lái)裁決需要很好的研究——放射性污染專(zhuān)業(yè)性非常強(qiáng)，后兩者恐怕不具備裁決的能力，而國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)也未必能夠勝任裁決，因?yàn)樗吘故且孕袠I(yè)協(xié)調(diào)為主的松散性組織，依法判案并不專(zhuān)業(yè)。筆者認(rèn)為，兩者結(jié)合會(huì)產(chǎn)生珠聯(lián)璧合的效應(yīng)。事實(shí)上，日本此次排放污水前征求了美國(guó)的意見(jiàn)，在某種意義上講是美國(guó)“批準(zhǔn)”了日本的排放行為。由此證明針對(duì)核輻射污染海洋環(huán)境的國(guó)際法律制度尚不完善，實(shí)際操作非常不規(guī)范；即使確定日本屬于違法行為，采取處罰或制裁措施也難以落到實(shí)處，賠償兌現(xiàn)更加困難。

其二，違反《1972年防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》即《倫敦傾廢公約》有關(guān)規(guī)定。《倫敦傾廢公約》強(qiáng)調(diào)，“各國(guó)應(yīng)按照聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際法原則有責(zé)任保證在其管轄或控制范圍內(nèi)的活動(dòng)，不致?lián)p害其他國(guó)家或各國(guó)管轄范圍以外區(qū)域的環(huán)境，并確保海洋環(huán)境的質(zhì)量及與人們利害有關(guān)的資源免受損害”。根據(jù)國(guó)際公約，“排海”行為確實(shí)構(gòu)成了“傾廢”，但其不同于傳統(tǒng)意義上的“傾廢”。“之所以說(shuō)日本東京電力公司的‘排海’區(qū)別于國(guó)際法傳統(tǒng)意義上的‘傾廢’，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)意義上的傾倒放射性廢料是經(jīng)過(guò)嚴(yán)格儲(chǔ)存、運(yùn)輸和選定特定海域進(jìn)行的，而日本是將核廢液直接‘排海’。”日本的“排海”行為仿佛已經(jīng)凌駕于國(guó)際法之上。筆者認(rèn)為，上述以違反《倫敦傾廢公約》認(rèn)定日本排放福島第一核電站低放射性污水屬違法行為基本不成立，因?yàn)椤豆s》對(duì)海洋“傾廢”有明確的規(guī)定，即“從船只、飛機(jī)、平臺(tái)或其他人造海上結(jié)構(gòu)故意處置廢物或其他物質(zhì)的行為”，把日本的“排海”行為硬是與其對(duì)號(hào)入座，未免太牽強(qiáng)附會(huì)經(jīng)不起推敲，結(jié)果必然適得其反。此外，將日本的“排海”行為認(rèn)定為其凌駕于國(guó)際法之上的認(rèn)識(shí)也過(guò)于武斷，必然得不到普遍認(rèn)可。

其三，日本未履行通知國(guó)際組織和與各國(guó)磋商的國(guó)際義務(wù)。聯(lián)合國(guó)《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第十八條規(guī)定：“各國(guó)應(yīng)把任何可能對(duì)其他國(guó)家的環(huán)境突然產(chǎn)生有害影響的自然災(zāi)害或其他意外事件立即通知那些國(guó)家。”第十九條要求“各國(guó)應(yīng)事先和及時(shí)地向可能受影響的國(guó)家提供關(guān)于可能會(huì)產(chǎn)生重大的跨邊界有害環(huán)境影響的活動(dòng)的通知和信息，并在初期真誠(chéng)地與那些國(guó)家磋商”。而日本政府“排海”在前，“告知”在后，更未“在初期真誠(chéng)地與那些國(guó)家磋商”。日本作為《公約》等國(guó)際公約的締約國(guó)之一，其“排海”行為嚴(yán)重違背了現(xiàn)代國(guó)際法7項(xiàng)基本原則中的兩項(xiàng)，即善意履行國(guó)際義務(wù)原則和國(guó)際合作原則，并且更加違背了國(guó)際環(huán)境法的基本原則，即環(huán)境可持續(xù)發(fā)展原則。《公約》設(shè)專(zhuān)章就“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”作出規(guī)定，第一百九十二條明確規(guī)定：“各國(guó)有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)”，第一百九十三條第二款規(guī)定：“各國(guó)應(yīng)采取一切必要措施，確保在其管轄或控制下進(jìn)行的活動(dòng)不致使其他國(guó)家及其環(huán)境遭受污染的損害，并確保在其管轄或控制范圍內(nèi)的事件或活動(dòng)所造成的污染不致擴(kuò)大到其按照本公約行使主權(quán)權(quán)利的區(qū)域之外”，第二百三十五條規(guī)定：“各國(guó)應(yīng)按照國(guó)際法承擔(dān)責(zé)任。”

我國(guó)在著力防范核事故發(fā)生的同時(shí)，還要對(duì)偶發(fā)的核電站事故引起的放射性污水排放影響海洋環(huán)境進(jìn)行研究，建立一套完整的放射性污染物質(zhì)擴(kuò)散的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，同時(shí)形成追究當(dāng)事國(guó)責(zé)任乃至賠償?shù)姆芍贫葎?shì)在必行。

反思

如果對(duì)日本福島第一核電站放射性污水排放行為嚴(yán)格追究責(zé)任的話(huà)，其的確存在一定的程序違法嫌疑。主要原因是日本重視了美國(guó)的作用而輕視或無(wú)視鄰國(guó)的存在和知情權(quán)利，并確實(shí)有“先排放后通報(bào)”的違反程序的行為。但是以筆者之見(jiàn)，與其追究日本在“排污”問(wèn)題上的程序違法行為，不如向前看，采取務(wù)實(shí)的措施防患未然。福島第一核電站的放射性污水已經(jīng)排放，而如何影響和影響如何尚是未知，因此中、韓、俄、日四國(guó)應(yīng)該形成西北太平洋放射性污染物擴(kuò)散聯(lián)合監(jiān)測(cè)體系，并開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的監(jiān)測(cè)活動(dòng)，美國(guó)和法國(guó)也應(yīng)該參與其中。

鑒于日本排污入海的行為，有學(xué)者和專(zhuān)家認(rèn)為沿海國(guó)應(yīng)該保留向日本提出損害賠償?shù)臋?quán)利。“各沿海國(guó)和內(nèi)陸國(guó)是否向日本提出越境海洋環(huán)境損害賠償，取決于日本的‘排海’是否造成海洋環(huán)境越境污染。”雖然《公約》對(duì)“海洋環(huán)境污染”的定義沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的解釋?zhuān)恰昂Ｑ蟓h(huán)境污染”應(yīng)該包括引入一國(guó)管轄范圍內(nèi)海洋環(huán)境的物質(zhì)或能量，通過(guò)海水運(yùn)動(dòng)或擴(kuò)散作用造成或可能造成損害他國(guó)的生物資源和海洋生物、損壞其海水使用質(zhì)量和減損其環(huán)境優(yōu)美等有害影響。 客觀地分析，從理論上提出這個(gè)命題也許是成立的，但是在實(shí)際操作上可能性不大，而沒(méi)有可能性就失去了現(xiàn)實(shí)意義。按照《公約》規(guī)定，日本對(duì)其200海里內(nèi)的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架擁有管轄權(quán)，未經(jīng)許可擅自進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)等科學(xué)研究屬于違法行為，但是不抵近排污口采樣監(jiān)測(cè)要想得到理想的效果是不可能的；而如果不是從排污源頭開(kāi)始監(jiān)測(cè)和掌握其擴(kuò)散全過(guò)程，即使在它國(guó)管轄海域測(cè)出放射性污染物質(zhì)，并證明造成了海洋環(huán)境污染也難以證明是日本排污所為而提出索賠。我們常說(shuō)以法律為準(zhǔn)繩、以事實(shí)為依據(jù)，證明海洋環(huán)境污染造成損害必須依靠高科技手段才能實(shí)現(xiàn)，任何隨心所欲的簡(jiǎn)單的推理都是不可取得，是沒(méi)有任何說(shuō)服力的，如果對(duì)簿公堂必定會(huì)敗下陣來(lái)。日本東電公司現(xiàn)在已經(jīng)考慮對(duì)受災(zāi)地區(qū)給予一定賠償，但是并非以排放污水造成損害為由，而是作為對(duì)陸上核輻射造成損失進(jìn)行賠償。

迄今為止，世界上發(fā)生核電站爆炸引發(fā)核輻射污染事故的只有美國(guó)三厘島、前蘇聯(lián)的切爾諾貝利和日本福島第一核電站三起，而將放射性污水排放入海的只有日本福島第一核電站，究竟如何從法律角度認(rèn)定當(dāng)事國(guó)的責(zé)任，如何判斷其排放污水對(duì)海洋環(huán)境的影響，無(wú)論從法學(xué)的角度還是監(jiān)測(cè)技術(shù)的領(lǐng)域都是一片空白，需要深入探討和建立相應(yīng)的程序。以此為契機(jī)，我國(guó)在著力防范核事故發(fā)生的同時(shí)，還要對(duì)偶發(fā)的核電站事故引起的放射性污水排放影響海洋環(huán)境進(jìn)行研究，建立一套完整的放射性污染物質(zhì)擴(kuò)散的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，同時(shí)形成追究當(dāng)事國(guó)責(zé)任乃至賠償?shù)姆芍贫葎?shì)在必行。