聯(lián)合執(zhí)法作舞臺能力素質是關鍵
——海洋聯(lián)合執(zhí)法對提高海監(jiān)隊伍能力素質的啟示

林維剛

聯(lián)合執(zhí)法作舞臺能力素質是關鍵
——海洋聯(lián)合執(zhí)法對提高海監(jiān)隊伍能力素質的啟示

林維剛

2011年3月24日，國家海洋局與浙江省人民政府正式簽訂了《關于共同推進浙江省海洋經濟發(fā)展示范區(qū)建設戰(zhàn)略合作協(xié)議》。根據協(xié)議，浙江省將加大隊伍建設力度，提高海監(jiān)執(zhí)法人員隊伍的整體素質和保護海洋生態(tài)環(huán)境與海洋權益的能力；國家海洋局支持浙江省探索推進海上高效執(zhí)法試點，完善應對海上突發(fā)事件快速反應工作機制，形成有效的聯(lián)合執(zhí)法體制。這就為浙江省進一步轉變海洋執(zhí)法方法方式，不斷加大海洋綜合執(zhí)法管理力度指明了方向。

這兩年來，浙江省海監(jiān)總隊積極探索創(chuàng)新海洋執(zhí)法，改變過去單獨派骨干辦大案、辦要案的通常做法，通過連續(xù)開展海洋聯(lián)合執(zhí)法檢查行動來解決當前制約海洋環(huán)境和資源保護的瓶頸，有力地推動了各項海洋執(zhí)法工作的順利開展；同時，把海洋聯(lián)合執(zhí)法檢查行動作為隊伍建設重要陣地，把提高海監(jiān)人員的能力素質納入到了整個行動的全過程，把各級海監(jiān)機構中素質基礎不同的執(zhí)法人員作為培養(yǎng)鍛煉的對象，使他們在重大行動中得到了實踐厲練，為海監(jiān)隊伍建設注入了生機和活力。聯(lián)合執(zhí)法之所以重要，不僅在于能夠大規(guī)模實施有效檢查和解決疑難問題，關鍵還在于全面提升了執(zhí)法人員的能力素質。聯(lián)合執(zhí)法檢查的實踐過程對于海監(jiān)人員能力的提升以及海監(jiān)隊伍整體素質的提高，提供了一些有益啟示。

從“辦案能手”到“整體提高”

單獨培養(yǎng)“辦案能手”通常是少量的、平穩(wěn)的，而集中培養(yǎng)卻容易達到執(zhí)法人員能力素質普遍的、快速的提高，海洋聯(lián)合執(zhí)法將帶來海監(jiān)隊伍建設水平的整體提升。

在過去執(zhí)法辦案過程中，一些海監(jiān)機構為了快速完成任務，把整個執(zhí)法業(yè)務壓在少數幾個“辦案能手”上，造成幾個業(yè)務骨干忙不過來，其他人又幫不上忙，“多數人圍著少數人轉的被動局面，背離了隊伍建設整體提高的要求。為了盡快解決部分執(zhí)法人員因辦案經歷少、實踐經驗缺、實務培訓短等不利因素而造成海監(jiān)隊伍能力素質提升較慢的問題，這兩年來，浙江省海監(jiān)總隊抓住隊伍建設的關鍵，更加注重整體能力素質的培養(yǎng)，以學習掌握海洋法律法規(guī)為基礎，把聯(lián)合執(zhí)法當作隊伍建設的實踐舞臺。在連續(xù)開展的“東海區(qū)聯(lián)合執(zhí)法”“浙江海洋聯(lián)合執(zhí)法”和“海島保護巡航執(zhí)法”等行動中，省總隊以各級海監(jiān)機構縱向深度聯(lián)合橫向交叉辦案的方式，為執(zhí)法人員創(chuàng)造了提升能力素質的“場”，促使他們綜合能力不斷提高

為在海洋聯(lián)合執(zhí)法行動中切實提高海監(jiān)隊伍的整體素質，浙江省總隊作出了全面部署。一是嚴格制訂各項行動計劃。每年年初，各級海監(jiān)機構都自上而下地制定了專項行動工作方案，做到在行動目標上有前瞻性、在實施方法上有可操作性、在提高能力上有針對性。二是加強檢查督導。每次重大行動，省總隊都要派出督導組，對各海監(jiān)支隊、大隊進行督促檢查，對每項行動任務的完成情況進行分析跟蹤，及時進行總結提高；對每個大案的最終處罰都要召開重大案件會審會，開展情況互通，推動各級海監(jiān)人員能力素質的提高。三是加大裝備的投入。目前，浙江省各級海監(jiān)機構已經把裝備建設納入到海監(jiān)隊伍規(guī)范化建設的重要內容，配備了相對完備的辦公設施；按照《中國海監(jiān)執(zhí)法監(jiān)察裝備配置方案》的標準，逐步配置了各種辦案設備，并梳理出了種類比較齊全的海洋監(jiān)察資料，為執(zhí)法工作提供了必要的技術支撐。四是及時通報表彰。為調動各級海監(jiān)機構參與聯(lián)合行動的積極性，省總隊對重大行動或專項執(zhí)法中表現突出的單位或個人實施表彰獎勵，2010年度對海洋執(zhí)法成績突出的7個集體和23名個人進行了集中表彰；從2011年開始，根據新的《浙江省海洋與漁業(yè)局表彰獎勵工作管理辦法》，浙江省還將以海洋主管局的名義對海監(jiān)執(zhí)法表現突出的單位和個人進行綜合性表彰，對重大聯(lián)合執(zhí)法檢查行動進行專項表彰。

啟示之一：聯(lián)合執(zhí)法實質上是一種海上與陸上執(zhí)法相支持相配合的集中統(tǒng)一行動，其效果與執(zhí)法人員的整體能力素質成正比。對于懂法律、懂管理的海洋執(zhí)法人員，當前影響他們能力素質提高的重要因素，已不完全是文化程度、工作熱情和道德品質，還包括實踐能力，即能否從實踐中取得營養(yǎng)并轉化為能力。而在聯(lián)合執(zhí)法行動中，由于各海監(jiān)機構及海監(jiān)人員之間的相互激勵，每個執(zhí)法人員的潛能都會得到更大的發(fā)揮。因此，與其無奈地抱怨“執(zhí)法人員的能力素質與新的海洋執(zhí)法形勢不相適應”，不如扎扎實實營造一個“場”，形成人人能得到提升的良好氛圍。

從“實務培訓”到“全面提升”

“實務培訓”可以解決當務之急，也可以彌補執(zhí)法力量的不足，但卻不能從根本上提高執(zhí)法人員的能力素質。因此，全面提升海監(jiān)隊伍的能力素質還要著眼于適應新的形勢和任務的變化。

有些海監(jiān)機構重視辦大案、辦要案，認為這樣可以做出亮點，還可以增加處罰數量，容易出成績，而往往輕視了執(zhí)法人員普遍素質和隊伍整體建設的現狀；同時，“實務培訓”固然可以彌補執(zhí)法力量的不足，但執(zhí)法人員能力素質卻很難跟上新的執(zhí)法環(huán)境變化的實際。為此，浙江省總隊加深了對海監(jiān)隊伍建設水平的認識，走出了停留在當前需要上的“框”，增加了聯(lián)合執(zhí)法工作的前瞻性。在每次聯(lián)合行動的前期重視開展發(fā)動工作，重點落實對行動區(qū)域的初步檢查，著力為海洋集中執(zhí)法提供詳實的日常排查資料；在實施巡查中，緊緊圍繞形勢的發(fā)展和海洋工作的新要求，排查出與目前社會經濟形勢相適應、與當代科技發(fā)展水平相協(xié)調、與海監(jiān)隊伍規(guī)范化建設步伐相一致的執(zhí)法檢查內容，把聯(lián)合執(zhí)法檢查從海上挖砂、海洋污染等現場處罰轉移到監(jiān)控海洋工程與環(huán)境保護全過程上來。2011年5月，中國海監(jiān)東海區(qū)總隊與浙江省總隊成功開展了“中國海監(jiān)2011年度浙江聯(lián)合執(zhí)法行動”根據執(zhí)法方案，行動前浙江省海監(jiān)對舟山海島海域進行了全面摸底，分析提供了41個檢查項目，補充完善了相關資料，促使了聯(lián)合執(zhí)法行動的有效實施。同樣，各級海監(jiān)機構著眼做好對海洋環(huán)境保護“三同時”的聯(lián)合檢查驗收，把各項工作做在前，把難以解決的環(huán)節(jié)作為聯(lián)合執(zhí)法的重點，使聯(lián)合執(zhí)法大檢查有了更明確的目標和更豐富的內容。

浙江各地進行現場聯(lián)合執(zhí)法檢查

為配合各項聯(lián)合執(zhí)法行動，把握工作的前瞻性，浙江省總隊及時調整對各級海監(jiān)機構的指導策略。在督查方式上，從督查辦案數量、質量和效率延伸到督查人員編制和執(zhí)法人員在位率，促成人人落實崗位，進一步明確了職責分工；在培訓方法上，把實務培訓轉到案卷普查上，實現了提高辦案能力的升級轉換；在健全機制上，把提高能力素質放在了突出位置，落實隊伍建設具體措施，逐步形成了爭當優(yōu)秀執(zhí)法人員、爭當辦案能手的局面；在達標考核上，按照中國海監(jiān)總隊的部署要求，對照海監(jiān)隊伍規(guī)范化建設評分標準，進行量化考核，目前浙江省已經有12家海監(jiān)執(zhí)法機構分別被評為了一級或二級規(guī)范化達標單位，占全省海監(jiān)機構的三分之一，通過考核也使省總隊對各級機構及領導海監(jiān)工作的能力有了全面了解，對海監(jiān)隊伍和人員的整體素質有了清醒的認識。

啟示之二：海洋聯(lián)合執(zhí)法行動之所以能夠獲得多重效果，最重要的是做到了執(zhí)法工作的前瞻性，也就是既依托聯(lián)合執(zhí)法行動又跳出聯(lián)合執(zhí)法行動，把海洋執(zhí)法檢查工作做在前，著眼于當前的新任務、存在的新問題，而不是搞低層次循環(huán)。能力素質之所以在聯(lián)合執(zhí)法中得到全面提升，是因為新的形勢要求我們必須找到切實有效的執(zhí)法管理方法方式，促使我們的工作必須著眼于長遠和變化；能力素質的增長離不開成功經驗的積累，但絕不能停留在學習經驗上，面對變幻莫測的海洋形勢，切不可靠經驗管理21世紀的海洋。提升執(zhí)法者的能力素質就是要把目光瞄向海洋經濟發(fā)展的未來，駕馭海洋管理的最新發(fā)展，實現能力素質的與時俱進。

從“嚴格執(zhí)法”到“創(chuàng)新執(zhí)法”

創(chuàng)新執(zhí)法必須建立在嚴格執(zhí)法的基礎上，但嚴格執(zhí)法并不代表能夠創(chuàng)新執(zhí)法。只有在實踐中培養(yǎng)執(zhí)法人員的創(chuàng)新能力，才能實現向創(chuàng)新執(zhí)法的跨躍，從而促使海監(jiān)隊伍能力素質的根本轉變。

浙江省海監(jiān)總隊領導班子把思路轉變到以聯(lián)合執(zhí)法來提升海洋執(zhí)法人員的能力素質，進一步探索創(chuàng)新執(zhí)法方法方式和內容，注重賦予聯(lián)合執(zhí)法行動目標的新內涵和新定位，以激發(fā)創(chuàng)新意識、啟發(fā)創(chuàng)新思維挖掘創(chuàng)新潛能來提高執(zhí)法人員的創(chuàng)新能力，積極引導海洋執(zhí)法人員從“聯(lián)合執(zhí)法就是集中檢查、嚴格辦案從重處罰”的誤區(qū)中走出來，不斷解開邁向創(chuàng)新執(zhí)法的“結”。

一是培養(yǎng)發(fā)現問題和提出問題的能力。在全省聯(lián)合開展執(zhí)法檢查、分析排查案源、實施行政處罰的同時，省總隊組織執(zhí)法人員有意識、有選擇地分析一些案例，引導大家在重溫親身經歷的案例中進一步發(fā)現問題；在分析案例過程中，更加注重對海洋相關法律法規(guī)運用能力的培養(yǎng)，進而引導創(chuàng)新意識，促使海監(jiān)人員學會在執(zhí)法實踐中做有心人，善于積累聯(lián)合行動中各個環(huán)節(jié)的素材和感性認識，為思考問題、提出問題奠定基礎。

二是提高分析問題和解決問題的能力。為確保聯(lián)合執(zhí)法行動的成效，浙江省總隊經常聘請法律顧問或邀請上級業(yè)務部門有關領導及專家學者給執(zhí)法人員講課和指導，授課內容涉及海洋法規(guī)、海洋形勢、海洋資源、海洋地理等有關前沿知識；通過在聯(lián)合執(zhí)法中各級海監(jiān)機構執(zhí)法工作方法技巧相互學習，引導執(zhí)法人員集思廣益、舉一反三，發(fā)掘成功之法；通過運用一些成功的海洋處罰案例，啟發(fā)大家從不同的視角，從涉海企業(yè)發(fā)展的內在規(guī)律，從海洋經濟的全局來理性思考，創(chuàng)新思維。在此基礎上，海監(jiān)人員經常寫出確有真實感受的體會文章進行交流，變一人收獲為大家所得。

三是幫助升華對海洋執(zhí)法的理性認識。為集中研究新形勢下海洋執(zhí)法管理的新措施、積極開展對新事物的探索研究，浙江省總隊在探索執(zhí)法過程中，從嚴格對照法律法規(guī)轉向允許表達個人不同看法，對遇到的難點問題提倡總結思考，鼓勵提出不同的處理方法；經常梳理出有代表性的意見，進行把關定向并及時向有關部門反映，著力把實踐中的感性認識系統(tǒng)化、條理化。為此，浙江省海洋與漁業(yè)局先后出臺了《關于規(guī)范行使行政處罰自由裁量權的指導意見》和《浙江省海洋與漁業(yè)督察制度》等規(guī)范性文件。為使大家更好地掌握和運用海洋法律與規(guī)章，各海監(jiān)支隊、大隊還組織海監(jiān)人員開展專題討論、案例剖析、現場督察，悟出成功之理，掌握做好海上執(zhí)法的“金鑰匙”，促使創(chuàng)新能力的提高。

啟示之三：開展創(chuàng)新執(zhí)法路還很長，要做的工作還很多，但是在執(zhí)法實踐中切不可疏忽對創(chuàng)新能力的逐步培養(yǎng)。執(zhí)法人員能力素質的極限，不是智力，不是學歷，不是體力，也不是年齡，而是創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力。在提升執(zhí)法人員的能力素質上，還應當從轉變思想觀念入手，重視創(chuàng)新能力的鍛煉，如果僅僅從表象上迎合潮流或僅僅在方法上稍作變化，不可能得到根本的轉變。海洋執(zhí)法者如果不能有效提高創(chuàng)新能力，盡管成功辦結一些案件或者憑著多年的經驗做出一些成績，也難以保證在未來海洋管理中立于不敗之地。總之，海洋執(zhí)法工作無論何時何地以何種形式，只有遵循科學發(fā)展觀，不斷加強創(chuàng)新能力的培養(yǎng)，才能真正實現海監(jiān)隊伍能力素質的整體提高。