四維視閾下“省管縣”體制改革的動力機制研究

樊建飛 周俊俊

（中南財經政法大學公共管理學院，湖北 武漢 430223）

四維視閾下“省管縣”體制改革的動力機制研究

樊建飛 周俊俊

（中南財經政法大學公共管理學院，湖北 武漢 430223）

“省直管縣”體制改革是現階段最具有現實意義和實際導向功能的一項行政改革。文中探討了“省管縣”體制改革的動力機制，借以思考“省管縣”體制改革的可行性，對我國繼續推進行政管理體制改革具有實踐指導意義。

省管縣；市管縣動力機制；地方政府；行政改革

自2002年以來浙江、湖北、河南、山東、福建等省份先后根據本省的具體情況，將一部分歸屬于地級市的經濟管理權和社會管理權直接賦予經濟強縣，并在財政體制上實行“縣財省管”的試驗性探索，實施效果是十分顯著的，縣域經濟得到了持續、穩定、快速、健康的發展。我國行政體制改革已經從減人、減事、合并機構的行政職能調整層面，逐步擴展到“減少層級”的行政改革層面，“省管縣”的行政體制改革正是暗合了這樣的趨勢。從當前情況來看，“省管縣”體制改革將從根本上改變我國省級以下行政區劃的權力結構模式和行政、財政基礎，并將深刻影響我國政府間縱向關系模式，被視為自20世紀80年代“市管縣”體制實施以來又一次對政府間關系所做出的根本性調整。

從政策大方向來看，中央肯定并鼓勵地方政府的積極改革探索，并把此項改革上升到國家改革戰略布局的層面；從發展的具體情況分析，這些改革嘗試還存在繼續擴大和更進一步推進的空間。因此，對“省管縣”改革的動力機制有清醒的認識和明確的判斷，將有利于我國繼續推進行政體制改革。

一、省管縣體制改革的直接動力：祛除市管縣行政管理體制的弊端

“市管縣”行政管理體制在實施之初確實產生了正面效應，對密切城市和鄉村關系、加強城市和鄉村合作起到了一定的積極作用，但是隨著我國政治及經濟體制改革的不斷深入和市場經濟體制的不斷完善，同時，國內外行政環境的改變對政府的服務性、責任性和行政效率都提出了更高的要求，使得帶有濃厚計劃經濟體制色彩的“市管縣”行政體制的弊端日益顯現。具體表現在：

（一）市管縣體制增加了行政管理層次，提高了行政成本，大大地降低了行政效率。大量的理論研究成果證實，行政組織每多增加一個管理層次，信息的失真率就會成倍增加。從科學管理角度而言，信息傳遞的中間環節要盡可能減少，以縮短決策層和實施層的行政距離，便于上下溝通，提高工作效率。市管縣體制的設計，人為地制造出一個中間層級，省縣之間權力被層層截留，信息溝通受到阻滯，行政效率大大減低，同時在政治體制改革滯后、政府職能沒有根本轉變的情況下，過分倚重行政力量，政府管了不該管、管不好的事，往往容易導致資源配置成本增高、效益降低，也阻礙市場經濟發展主體的形成。據有關專家測算，全國現有的280多個地級市每年的財政支出為1400億元以上[1]。

（二）“市管縣”體制并沒有從根本上打破舊有的條塊分割的管理體制，并且處于無法可依的尷尬境地，甚至與憲法中有關地方行政架構的規定相違背。市管縣之前，我國的行政層級由中央一省一縣市一鄉鎮四級組成，這是由憲法確認的基本結構體系。雖然省縣之間有一個地區行署，但畢竟是一個虛制層級。市管縣后，省縣之間的層次由虛變實，行政層次變由中央一省一市一縣市一鄉鎮五級組成。根據《中華人民共和國憲法》第30條規定，中國的地方行政區域劃分為省（自治區、直轄市）、縣（自治縣、自治州、縣級市）、鄉（民族鄉、鎮）三級制。顯然，“市管縣”行政管理體制與這一規定有所抵觸。

（三）“市管縣”體制加劇了縣級財政的困難，“小馬拉大車”問題依然不能得到有效解決。市管縣行政體制改革的主要目的是以中心城市的優勢地位拉動所轄縣鄉的經濟發展，然而，并非所有的市都能起到這一作用。事實上，除傳統的省會城市和一些中等經濟發達城市具有較強的帶動力量外，一些工業基礎薄弱甚至是由縣級升為地級規格的城市很難有力量來幫助縣級和鄉村的發展，這些城市一般都遠離中心經濟區，需要帶動的縣的數量也較多。按照2001年的統計數據，平均每個地級市要帶動近6個縣市，撇開其管理幅度因素，這些城市基本上是拉不動周邊縣區的發展的，中西部地區問題更為嚴重。就拿經濟發達的江蘇來說，蘇北五個地級市中，除徐州為特大城市，人口規模、經濟實力較突出外，其它幾個皆為中小城市，綜合經濟實力不強，集聚和輻射能力較弱，難當帶縣的重任[2]。

（四）“市管縣”形成城鄉悖論。由于“市縣競爭”造成內耗及資源過度向中心城市集中等原因，一方面導致中心城市的極度擴張，城市發展沒有邊界，沒有止境地征用土地和改造舊城；另一方面，市所轄縣的城市化水平極度落后，虛假城市化現象嚴重，整體上影響了城市化的進程，更加劇了城鄉“二元化”結構。

由于“市管縣”行政管理體制的諸多弊端，在一定程度上直接推動“省管縣”行政體制改革的實行。人大代表、政府官員和學者也呼吁大力實施“省管縣”模式，以扭轉目前“市刮縣”、“市壓縣”的不利局面。

二、省管縣體制改革的內在動力：制度創新的內在需求

近年來，隨著創新的重要作用被人們逐步認識，各種領域都自上而下地強調創新。實行省管縣體制就是一種重要的行政管理體制制度創新，是我國行政體制改革的一個方向。馬克思主義認為制度創新是為解決生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎的矛盾而進行的生產關系和上層建筑的變革。諾思和托馬斯則認為，制度創新是現代經濟增長的根本原因。制度的建立就是為了減少交易成本，減少個人收益與社會收益之間的差異，激勵個人和組織從事生產性活動，最終導致經濟增長[3]。如果一個社會沒有實現經濟增長，就是沒有從制度上保證創新主體應得的報酬。我們要進行的省管縣的體制創新，是為適應社會主義市場經濟、建設中國特色社會主義所要求的重要體制創新。各地試點省管縣體制改革的內在動力就是在于創新的內部需求。

三、省管縣體制改革的理論動力：實行“省管縣”體制的理論支撐力

“市管縣”體制存在的問題已經暴露無遺，“省管縣”模式的嘗試正如火如荼地開展，人們很自然地就會想到“省管縣”是理所當然的事情。筆者以為，中國近年來行政改革步履維艱的根本原因就在于缺乏理論支撐。同樣，如果我們不能找出“省管縣”的有力的理論依據的話，這次更大規模、意義更重要的改革的命運很難達到預期的目標。事實上，這次改革是具備理論支撐而有現實可行性的。

（一）管理幅度與管理層次的動態協調

按照管理學的基本原理，在組織的整體結構中，在管理規模既定的情況下，管理層次與管理幅度呈反比例關系，管理層次越多，管理幅度就越小；反之，則管理層次越少，管理幅度就越大。層次少、大幅度的組織結構是現代社會組織管理的主要模式。一個組織的管理層級要保持合理的數量，才有利于各種信息的溝通、工作效率的提高。同時，任何組織形態為了使管理效率優化和資源合理利用，也必須在管理層次上慎重抉擇，只有將縱向層次保持在科學、合理的范圍之內，才能避免組織內部工作的混亂。所以合理地縮減行政管理層級，不僅可以提高管理層次的職責，還能提高下級人員的工作積極性和創造性。

進入21世紀以后，隨著遠程數據傳遞處理技術、衛星通訊和導航技術、先進辦公自動化設備和管理信息系統以及全球電子政府的快速興起，政府正從傳統的“公文政府”、“紙張政府”向著“網絡政府”轉變。政府在同等時間內所處理的信息量相對以往呈幾何級數增長，一級政府目前應對的直接管理對象不斷呈上升態勢，這也為縮小管理層次提供了契機。例如，英國在1974年和1986年地方政府機構改革中，廢除了“被證明是造成浪費的一級多余組織”。六個大城市郡議會和大倫敦郡議會被廢除后，它們的大部分職責交給其原先隸屬的下一層政府。也就是說，合理地縮減行政層級、擴大管理幅度，在當前條件下是完全可以做到的，這樣不僅可以提高管理層次的職責，還可以減少地方政府對上級的依賴，提高下級人員的工作積極性和創新性。從這個意義上來看，“省管縣”有其合理的科學依據。這種層級少、幅度大的扁平化的組織結構也是符合當前我國行政體制改革趨勢的。

（二）信息效率與信息結構的相互關系

信息資源的有效配置是在一定信息結構的基礎上進行的，組織內部的信息結構分為兩種形式，即垂直信息結構（亦稱等級制信息結構）和水平信息結構（亦稱民主制信息結構）。其中，垂直信息結構是通過技術控制來獲取效率或通過合作的專業化和合理的等級控制來獲取效率。然而，如果所得到的信息質量不高，管理者就沒有辦法有效解決問題。與此同時，下級組織因為缺乏決策權，缺乏及時向上反映問題和以準確快速方式執行上級指令的動力，這就必然會直接加大管理者的成本。調整現有的“省—市—縣—鄉”多級模式，減少“市”一級參與者，減少省與縣之間的信息不對稱，可以提高信息效率，減少信息傳遞過程失真，是保證政令暢通的必然選擇。從這個層面上看，“省管縣”行政管理體制完全符合信息資源合理配置的要求。

（三）官僚制的逆向效率悖論

官僚制理論的創始人馬克斯·韋伯在《經濟與社會》中寫道：“從純技術的觀點說，行政組織的純粹官僚制形態能夠達到最高程度的效率，相比于任何其他形式的組織，它具有精準性、穩定性、可靠性和紀律嚴明等方面的優勢”[4]。然而，實踐的結果表明，這種以金字塔的形式構建起來的官僚制存在著“逆向效率悖論”，即官僚制對于分解任務和處理自上而下的指令來說也許是一種有效率的結構，但是在處理自下而上的信息時，卻有可能造成大量的超載或阻塞問題[5]。我國長期實行的高度中央集權的行政體制，注重自上而下的高度一體化的等級控制，具有明顯的官僚制特征，是一種典型的官僚制組織形態。在這種體制下，上級政府能夠比較有效地對資源配置及整個國民經濟活動進行有效的組織和協調，而隨著我國財政管理體制的分權化改革，地方政府越來越成為一個具有自主性的利益主體，要求上級政府的相關政策能夠考慮其實際需要，而這種高度集權的等級模式很難適應這種新的變化，其調整就更加不可避免了。

（四）生產力發展水平決定論

影響行政組織結構的最重要因素是生產力發展水平和經濟管理體制，其中生產力發展水平對行政結構起決定性的作用。就代表生產力發展水平的基礎公共設施而言，在過去，受交通、通訊等技術手段和發展水平的限制，上下政令傳遞較慢，為了實行有效的管理控制，在省、縣之間設置地區行署或地級市是很有必要的。如今，現代化的高速公路、鐵路系統、因特網等先進便捷的設施，使時空范圍大大壓縮，這就為減少行政管理層級和擴大行政管理幅度奠定了堅實的物質基礎。行政管理結構也應當盡快向國際慣例和國際先進水平靠攏，逐步由“四級制”向“三級制”過渡。

（五）城鄉統籌發展決定論

城市是人口和資源高度集中的經濟、社會空間，在產業上以二、三產業為主，居民絕大部分為非農人口；而縣域則是人口和資源較為分散的經濟社會空間，在產業上以一、二產業為主，農業人口所占的比重較大。由于“市管縣”體制主要依靠權力性手段來維持，存在著城市侵占縣級農村地區利益的趨向。市、縣垂直管理導致了城鄉分層和兩極化，不利于城鄉均衡發展。而市、縣平行管理則有利于城鄉的資源平衡配置，實現均衡發展。科學發展觀要求統籌城鄉發展，只有市、縣在體制上實現平等，才能從根本制度上實現發展機會的平等。

四、省管縣體制改革的現實動力：國內外成功經驗的激勵和推動動力

（一）國外成功經驗的借鑒

美國長期以來保持聯邦—州—地方的三級政府框架，并以此配備國家三級財政體制且相互獨立；法國自20世紀80年代實行地方行政區劃改革以來，采取了從中央—大區—省—市鎮的四級政府模式，這四級政府已經是發達資本主義國家中縱向層次最多的了；而德國政府結構自上而下劃分成聯邦、州和地方三級政府，根據德國《基本法》的規定，實行三級獨立財政體制，即聯邦政府、州政府和地方政府均在財政管理上擁有獨立權力，互不依賴。[6]

（二）中國歷史和當代已有的成功經驗起了重要的激勵作用

綜合分析中國歷史，我國只是在很短的時期內建立過多級行政層次，在更加廣大的歷史空間內我國政府的行政層級一直保持在三層上下（見表2.1）[7]。“省管縣”體制在我國歷史上早有先例，秦朝實行郡縣制，全國分為36個郡，每個郡下設若干個縣，直接由皇帝派駐的郡長官負責管理。應該看到，秦帝國實行的郡縣制為其最大限度調動全國的人力、物力、財力，從事北修長城、外擊匈奴、南征百越、開鑿靈渠的萬世功業立下了汗馬功勞。據統計，從秦至民國末2100多年，我國地方政權有290年為兩級制，占13.6%；有610年為虛三級制，占28.7%；有600年為三級制，占28.2%；有276年為三、四級并存制，占13%；有350年為多級制，占16.5%[8]。中國古代從中央到基層的政務信息傳遞遠遠比今天的速度慢，效率低，設置較少層次的地方建制一方面就是為了拉近中央同基層和社會之間的直接聯系，防止因信息不對稱而帶來行政成本的上升以及尋租、腐敗等行為的產生，同時也是方便國家政治統治的需要，避免下級政府敢于對中央政府提出政治挑戰，維護封建國家的統一和王朝統治。放眼全世界，中國的五級行政體制也是獨一無二的。

表2.1 我國政區體制的歷代變化情況

同樣，今日的中國也不乏“省管縣”的成功表率。浙江是我國較早推行省管縣改革的地方，它分別在1992年、1997年、2002年、2006年四次對經濟強縣進行擴權，使之擁有更大的財政、經濟管理和社會事務管理自主權。通過“省管縣”體制改革，浙江進一步優化了發展環境，形成一批經濟活力強、發展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣（市），促進了城鄉經濟和區域經濟協調發展。浙江作為我國陸域面積偏小的省份之一，多年來占據著全國“百強縣”近1/3的席位，創造了農民人均純收入連續21年排各省區榜首的記錄[10]，都“與省管縣財政體制有著密不可分的關系，這甚至被一些研究者稱為浙江的‘秘密武器’”。鑒于浙江實行“省管縣”體制所取得的巨大成效和榜樣效應，從2003年到2005年，山東、福建、湖北、廣東、河北、吉林等眾多省份，紛紛出臺了以浙江經驗為主要框架、加快發展縣域經濟的政府文件，一些地方還迫不及待地提出了搶抓“擴權強縣”機遇的口號。

截至目前，包括遼寧、江蘇、湖北、河南、安徽、福建、廣東、黑龍江、江西、湖南、河北、吉林等省在內，均已開始試行強縣擴權或財政上的省管縣。綜合來看，在經濟管理方面形成了“省管縣”的三種改革模式：一是人事、財政、經濟管轄權綜合下放模式，以浙江省為代表，這種改革模式的成效是顯著的；二是財政權單一下放模式，以湖北省為代表，是一種非常有益的嘗試，改革取得了明顯成效；三是權力全部下放模式，以海南省為代表，這是一種比較徹底的改革模式。前兩種漸進式改革模式仍然處于改革的中間階段，第三種“省管縣”模式是改革的最終目標。可以看出，這是對近幾年來一些地方政府進行相關改革的積極回應和肯定。強縣擴權和財政上的省管縣是省管縣體制改革的試點階段，綜觀各地的試點情況，從中可以看出省管縣具有的優勢：首先，在一定程度上使得縣的發展環境得到了優化，縣政府擁有更大的自主權，使行政決策和管理更貼近于縣域經濟發展的實際，有利于城鄉經濟的協調發展。其次，實行縣財省管體制，可以繞過市級政府，提高了資金的運轉效率，一定程度上強化了縣主觀上的努力程度，調動了縣發展的主動性和積極性，并為實行省管縣行政體制改革打下了良好的基礎。也就是說，多年來有效的實踐和探索，為實行省直管縣行政體制提供了成功的實踐依據，是“省管縣”體制改革的現實動力。

[1]王玉琢．省管縣改革的若干思考[J]．經濟研究導刊，2010,（3）．

[2]孫學玉，伍開昌．構建省直接管理縣市的公共行政體制——一項關于市管縣體制改革的實證研究[J]．政治學研究，2004,（1）．

[3]操世元，姚莉．“省管縣”體制改革：動因、障礙與對策[J]．前沿，2007,（8）．

[4]馬克斯.韋伯.經濟與社會[M].北京商務印書館，1997．

[5]龐明禮．“市管縣”的悖論與“省管縣”的可行性研究[J]．北京行政學院學報，2007,（4）．

[6]張存儉，陸保良．關于實行省直管縣行政體制的思考[J]．黨政干部學刊，2009,（9）．

[7]何斌.關于省直管縣體制的可行性研究[D]．長沙,湖南大學,2007.

[8]宮桂芝．我國行政區劃體制現狀及改革構想[J]．政治學研究,2000,（2）．

[9]王庭槐，卞維慶．市管縣行政體制剖析及改革設想[J].南京師大學報，1995,（4）．

D625

A

1671-5136（2011） 01-0019-04

2011-01-13

本文為2008年中國博士后基金項目《省管縣體制下的基本公共服務均等化問題研究》（項目編號：20080440429）的部分研究成果。

樊建飛（1988-），男，河南新鄉人，中南財經政法大學公共管理學院行政管理專業碩士研究生。研究方向：地方政府與治理；周俊俊（1987—），女，湖北襄樊人，中南財經政法大學行政管理專業碩士研究生。研究方向：地方政府與治理。