環境影響評價與公眾參與讀《環境影響評價法制研究》

文/于霄

環境影響評價與公眾參與讀《環境影響評價法制研究》

文/于霄

環境是喝的水，是呼吸的空氣，是吃的食物，是行走的土地，它一旦被破壞，你我便沒有了生存的依托。我們絕不能等到災難發生才想起保護……

林宗浩，1971年生，吉林延吉人。2006年畢業于韓國慶北國立大學獲公法學博士學位。現為山東大學法學博士后流動站在職博士后，煙臺大學法學院講師。主要研究領域：環境影響評價法制、信息法制。

也許當你盤中的菠菜染上了來自日本的塵埃，你才第一次意識到環境污染的可怕；也許你早在住所對面建起了化工廠時，就對環境污染恨入骨髓。但當一切都不可挽回，憤怒、咒罵、哭泣甚至懲罰都變得軟弱無力。環境是喝的水，是呼吸的空氣，是吃的食物，是行走的土地，它一旦被破壞，你我便沒有了生存的依托。我們絕不能等到災難發生才想起保護。

環境影響評價是在開發項目的審批之前，事先調查或預測其對環境的影響，并審議各種替代方案，通過廣泛的公眾參與和相關信息公布，提出預防或減輕不良環境影響的對策和措施，為決策機關提供科學合理化建議的相關制度。環境影響評價制度最早在1964年的加拿大國際環境科學會議上提出，但當時并未形成法律。而環境影響評價作為一國法律制度，首先在美國得到確立。1969年美國頒布了《國家環境政策法》，并首次在全國范圍內執行了環境影響評價。從此以后這一制度被認為是美國環境政策的核心。而此種以預防為主的環境法律體系，在執行中表現出了充分的有效性，所以迅速為世界各國效仿和引進。

公眾參與是指公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。環境影響評價中的公眾參與是指有關單位、專家和公眾通過一定的途徑和方式，遵循一定的程序，參與與其環境權益有關的環境影響評價活動，使制定規劃或者審批建設項目的決策活動符合廣大公眾的利益。環境影響評價制度中需要公眾參與，不僅僅是因為公眾參與可以使公共決策更加科學和民主，或是因為公眾參與有利于公共信息的傳播和理解，而是因為環境問題與生活其中的人們有著切身的利益關系，有時甚至是性命攸關。他們不但有權對影響環境的事件知情，更有權對這些事項參與決策。

我國環境影響評價制度的發展經過了三個階段。第一個階段是1973年～1979年的引入和確立階段。在這一階段，我國研究了國外的環境影響評價制度，并頒布了《環境保護法（試行）》。該法規定：“一切企業、事業單位的選址、設計、建設和生產都必須注意防止對環境的污染和破壞。在進行新建、改建和擴建工程中，必須提交環境影響報告書，經環境保護主管部門和其他有關部門審查批準后，才能進行設計。”從此，我國的環境影響評價制度正式確立。第二個階段是1979年～1998年的強化和發展階段。1989年我國頒布了《環境保護法》，而到了1991年，環境影響評價中的公眾參與制度才真正開始起步與發展起來。我國環境影響評價的公眾參與主要得益于國際金融組織的推動。1991年我國實施了一個由亞洲開發銀行提供捐款的環境影響評價培訓項目，該項目首次提出在中國的環境影響評價報告書中要引入公眾參與機制。至此，公眾參與就成為了我國環境評價的熱點問題。第三個階段是1999年至今的提高和完善階段。《環境影響評價法》于2003年9月1日頒布實行，這是我國環境影響評價制度發展的一個里程碑。其中的第5條規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式，參與環境評價。”又在第11條和第21條分別對規劃和建設項目中的公眾參與作出了規定。2006年，我國又頒布實行了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，《暫行辦法》不僅明確了公眾參與環境影響評價的權利，而且規定了參與環境影響評價的具體范圍、程序、方式和期限。使得我國環境影響評價的公眾參與有了較為全面詳細的法律規定。

環境影響評價的公眾參與制度主要由公眾參與的范圍、公眾參與的階段以及公眾參與的方式等內容構成。公眾參與的范圍主要是指在社會中可能參與環境影響評價的群體。根據我國的情況，公眾參與的范圍主要是受或可能受建設項目影響的居民、環境保護組織、相關專家與學者。公眾參與的范圍因受項目影響程度和利益關涉程度不同，而有所不同。以廈門PX項目工程為例，廈門PX項目因項目區域與海滄區距離很近，如果發生環境事故，廈門將有百萬人面臨危險。因此，廈門市民中有數千人上街游行，督促政府做出項目遷址的決定。

公眾參與的階段是指公眾可以得知工程項目情況，并參與環境影響評價的時間在建設項目中所處的階段。在我國，建設項目一般要經過立項、可行性研究、設計、施工、試運行、竣工以及正式投產等幾個階段。環境影響評價是其中可行性研究階段的一個必經程序。而我國公眾參與環境影響評價的時間明顯滯后。《環境影響評價法》規定，對建設項目環境影響評價的公眾參與時機是報批環境影響報告書前；而世界銀行的工作指令要求，征求可能受影響的公眾和非政府地方組織的看法，應當在不遲于開始確定工作范圍的時間，在許多情況下，最好在立項階段，同受影響的公眾進行一些初步接觸。相比較來看，公眾參與滯后會導致項目審批的決策困難，因為有環境問題的項目報批，如果批準，則可能對環境造成不良影響，特別是對項目區域內的公眾可能造成損害，如果不批準則對項目投資者的利益會造成一定影響。更為嚴重的是，有些決策者為了照顧投資者利益，無視公眾意見，最終使存在環境問題的項目開工建設。

在環境影響評價中，公眾參與的方式是非常豐富多樣的，既有正式的會議形式，如聽證會或公眾委員會，也有非正式的方式，如信息公報或民意調查等。而制度化的參與形式以聽證會為主。

我國法律規定，環境影響評價聽證會主要適用于與建設項目所在地居民有切身利益或直接涉及公眾環境權益的建設項目許可活動，并且只有項目存在重大意見分歧，環境保護行政主管部門認為有必要時才會決定舉行聽證會。這樣看來，我國環境影響評價聽證會還是受到了很大的限制。

編輯：黃靈 yeshzhwu@gmail.com