國家法律體系形成與上海地方立法工作

吳邦國委員長在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上向全世界鄭重宣布：中國特色社會主義法律體系已如期形成，這是我國民主法制建設史上的一件大事，也是我國實施依法治國基本方略進程中的重要里程碑，必將為建設社會主義法治國家提供有力保障。回顧、總結上海30年地方立法之路，前瞻地方立法發展的新趨勢，對于進一步理解地方立法在中國特色社會主義法律體系形成中的重要作用，并為今后進一步完善中國特色社會主義法律體系，加強和改進地方立法工作，具有重要的現實意義。

國家法律體系形成與上海地方立法工作

吳邦國委員長在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上向全世界鄭重宣布：中國特色社會主義法律體系已如期形成，這是我國民主法制建設史上的一件大事，也是我國實施依法治國基本方略進程中的重要里程碑，必將為建設社會主義法治國家提供有力保障。回顧、總結上海30年地方立法之路，前瞻地方立法發展的新趨勢，對于進一步理解地方立法在中國特色社會主義法律體系形成中的重要作用，并為今后進一步完善中國特色社會主義法律體系，加強和改進地方立法工作，具有重要的現實意義。

國家法律體系形成中的上海地方立法

30年來，上海地方立法工作與中國特色社會主義法律體系形成同步而行，結合上海實際，不斷探索創新，迄今為止共制定地方性法規208件，修改地方性法規203件次，其中已廢止和自然失效的地方性法規61件，現行有效的地方性法規147件，作出法規性問題的決定21件，現行有效的6件，作出法規解釋1件；其中，55%屬實施性立法，30%屬自主性立法，15%左右屬創制性立法，基本滿足了上海法制保障的特殊需要，對實施國家法律、落實科學發展、促進社會和諧，發揮了積極的引導、促進和保障作用。

一是制定與國家法律相配套的地方實施性法規，保證國家法律得到有效實施。1996年2月，江澤民同志指出：“為了保障各種基本法律法規順利實施，必須在積累實踐經驗的基礎上，搞出實施的具體條例來。”在上海現行有效的地方性法規中，55%屬實施性立法。《上海市機動車道路交通事故賠償責任若干規定》和《上海市實施〈中華人民共和國義務教育法〉辦法》，都屬于地方的實施性法規。

二是體現地方特色，著力推進自主性立法，為落實科學發展、促進社會和諧提供有力的法制保障。上海關于黃浦江上游水源保護、煙花爆竹安全管理、外高橋保稅區、歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護、促進和保障浦東新區綜合配套改革試點和推進國際金融中心建設等方面的立法，都是自主性立法的范例。2008年市人大常委會以決定形式，授權市政府在世博會期間可以根據實際管理需要制定臨時性行政管理措施，并于2009年制定了志愿服務條例、公共場所控制吸煙條例等法規，修改了拆除違法建筑若干規定、市容環境衛生管理條例等法規，努力為世博會的成功舉辦提供法制保障。

三是發揮“試驗田”作用，大膽探索先行性立法，為改革開放探索新規，為國家立法積累經驗。早在1978年11月，鄧小平同志就明確提出，“有的法規地方可以先試搞，然后經過總結提高，制定全國通行的法律”。地方人大通過制定“先行性”法規，為國家立法摸索道路、積累經驗。市人大常委會1987年制定的青少年保護條例、1991年制定的外商投資企業清算條例、保護消費者合法權益條例、合同格式條款監督條例等，當時在全國都屬先行先試。與此同時，先后對制定地方性法規程序和地方性法規制定諸環節作了較為系統的規定，并形成了地方性法規的立項、調研、起草、統一審議、聽證、法規案解讀、公開征求草案意見、立項論證等多項制度。

綜上所述，地方性法規在中國特色社會主義法律體系中的地位和作用得到了充分展示：地方立法對維護社會主義法制統一作出了貢獻，只有地方性法規具備了必要的數量和質量，并且維護了法制的統一，才有可能真正形成門類齊全、內部和諧的國家法律體系；地方實施性立法有助于國家立法的原則、精神在本地區得到有效貫徹，地方的實施性法規是國家立法的延伸和完善；地方立法的先行先試為國家立法的完善積累了經驗，為法律體系的形成作出了重要貢獻。

前瞻國家法律體系形成后的地方立法工作

中國特色社會主義法律體系形成后必將對地方人大立法工作產生諸多影響，我們對此應有科學研判和前瞻。就立法內容而言，保證國家法律的貫徹實施將成為地方立法的主要工作。法律的生命力在于實施。最近，胡錦濤總書記指出：“中國特色社會主義法律體系形成后，總體上解決了有法可依問題，在這種情況下，有法必依、執法必嚴、違法必究的問題就顯得更為突出、更加緊迫。”用地方立法的形式確保并監督國家法律在本行政區域切實得到實施，將成為地方立法機關的主要工作。

就立法重心而言，及時修改地方性法規將成為近階段地方立法工作的重點。新制定的地方法規數量將減少，修改、廢止地方法規的數量將增多。1996年制定的上海市外來流動人員管理條例、1999年制定的涉外婚姻登記和婚姻咨詢管理若干規定等一些地方性法規必須及時清理。據統計，上屆上海市人大常委會修改的法規數占到該屆立法總量的59.5%。在本屆立法規劃中，修改法規數將占本屆立法總量的75.8%。

就法規體例而言，“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”將取代結構完整的地方立法常規形式。今后的地方立法，更多的應當是針對一些具體問題，由系統性立法嬗變為問題引導立法、立法解決問題，重在對國家法律、行政法規的“拾遺補闕”。從立法上花大力氣解決法規中“關鍵的那么幾條”。要努力避免操作性不強的“景觀式立法”、權利義務不對等的“管制性立法”、行政管理部門主導的“部門性立法”、地方特色不足的“重復性立法”，努力增強法規解決問題的操作性，提高地方立法的權威性和嚴肅性。

國家法律體系形成后對上海地方立法工作的幾點思考

中國特色社會主義法律體系形成后將在動態、開放、發展的格局中不斷完善。市人大常委會必須直面問題，順應國家法律體系形成后對地方立法提出的新要求，不斷提高地方立法的質量，努力確保法律、法規在上海得以正確實施。

一、注重社會領域立法，切實保障和改善民生。在社會矛盾凸顯的今天，社會領域立法是地方立法的“短板”。據初步分析，上海現行有效的法規中，涉及公共服務和民生保障領域的法規18件，占總數的12%。為使各種社會利益得以表達、協調、平衡，我們要進一步加大向社會領域立法傾斜的力度，做到經濟立法、社會立法并重；要突出重點，緊緊圍繞本市改革發展穩定的大局，圍繞人民群眾普遍關心的熱點難點問題，特別是將促進人的全面發展、構建社會主義和諧社會以及提高城市安全運行水平、發展社會主義先進文化等方面迫切需要的項目，列入立法計劃；拿出破解難題的智慧、魄力和韌勁，善于運用多種手段和方式，以立法促進社會的公平正義與和諧進步。

二、探索法規清理的常態化，促進國家法律體系科學和諧統一。2010年，根據全國人大常委會的統一部署，市人大常委會對列入清理范圍的135件地方性法規開展了全面清理工作，廢止了法規5件，按簡易程序修改法規48件，納入立法規劃或年度立法計劃進行修改的法規39件。今后要結合上海實際，建立地方性法規清理的長效制度：確立每5年定期清理機制，每屆人大常委會任期即將結束時，都要對本屆的立法進行全面評估、清理；一旦國家有新制定的法律、行政法規出臺，相關的地方性法規都應當依照上位法的規定及時清理；將立法后評估、執法檢查與法規清理三者有機結合起來，注重發揮人大代表和各種社會力量，特別是專家隊伍的作用，將后評估、執法檢查和專題詢問中發現的問題及時反饋到立法環節，適時啟動相關法規的立、改、廢程序。

三、做好配套制度建設，加強法律法規的貫徹實施。及時制定或修改相配套的實施辦法，尤其要在關鍵性條款上加強研究，增強法規及其條款的有效性；根據“試行意見”的要求，跟蹤督促政府及有關部門根據國家法規和地方性法規及時出臺相關配套規定；充分使用好法規解釋職能，使法規規定落到實處；督促法律、法規在本地區的執行，擇時安排執法檢查、聽取專項工作報告，并探索開展有法必依、執法必嚴、違法必究的專題詢問。

四、推進立法的民主化、科學化、規范化，提高立法質量。一要切實發揮人大代表在立法中的作用，特別要尊重并積極回應人大代表提出的立法議案、立法意見和建議。二要充分發揚立法民主，實現人民利益最大化。進一步擴大公眾參與途徑和增強立法的公開性，完善各方利益交匯和博弈的機制，探索立法聽證普及化和小型化的可行途徑。三要進一步發揮人大在立法中的主導作用，避免部門利益傾向。為此，要進一步確立由人大主導的法規立項論證；對有些綜合性重要法規可探索由常委會組織有關專門委員會直接牽頭起草；可以組織各專門委員會提前介入法規起草過程，加強立法調研、論證和協調；通過市人大常委會創立的立法研究所這個平臺，采取立法工作者、實際工作者和理論工作者三結合的方式，促使各方利益訴求在立法前期階段就得到有效溝通，消弭分歧。

五、一切從實際出發，增強法規的針對性、實用性和可操作性。地方立法應凸現針對性，需要什么就規定什么。在立法技術上，一定不要照抄照搬上位法，不要為追求立法數量而立法，不要為法規體例完整而追求“大而全”，不要把解決問題的關鍵條文抽象化、淡化掉。要著眼于解決實際問題，有的放矢，不湊數。實施性法規應根據實際需要，可以采取“一事一法”的體例，有幾條就規定幾條。

中國特色社會主義法律體系的形成，是邁向法治中國的新起點，也對地方立法工作提出了新的要求。雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越。我們堅信，在胡錦濤同志為總書記的黨中央的堅強領導下，地方立法工作一定能為中國特色社會主義法律體系的更加完善、為全面落實依法治國基本方略、為實現良法善治作出新的貢獻！

組稿：趙進一 攝影：殷淑榮

編輯：盧勁杉 lusiping1@gmail.com