職業教育經費投入水平的地區差異分析

□張 晨 郭文富

職業教育經費投入水平的地區差異分析

□張 晨 郭文富

近年來中央財政對職業教育的大力支持，有效帶動了各地方財政和其他各方面的資金投入。但目前我國職業教育經費投入仍顯不足，各地的經費投入也存在較大差異。建議財政性經費注重向職業教育投入傾斜，加快改革財政性經費的撥款方式，縮小地區差異，逐步按照職業學校人數平均成本進行撥款，形成一個能夠與職業教育培養成本相匹配的經費保障機制。

職業教育；經費投入；地區差異

一、職業教育經費投入的整體分析

從總體上看，一方面，近年來職業教育的經費總量持續增長；另一方面，與事業發展規模相比，投入仍顯不足。①而且，從辦學規律上看，職業教育是一種需要高投入保障的教育類型，它以滿足生產、經營、服務、管理一線所需的高素質技能型人才為培養目標，教學過程需要大量先進、完備、仿真的設備設施，以及配套的實習實訓場所，即使在辦學規模相等的情況下，也需要得到比相應階段普通高中、本科教育更多的經費支持，才能保證其正常、順暢、可持續地運轉。

（一）職業教育經費總量不斷增長，為事業發展提供了基本保障

近年來，我國職業教育快速發展，無論是中等職業教育還是高等職業教育，都已占相應階段教育的“半壁江山”，在擴大規模的同時，切實提高質量和增強吸引力正在成為職業教育改革發展的新戰略任務。而無論是提高質量還是增強吸引力，都離不開經費的保障。2003年，我國對中等職業教育經費支出總量為424.5億元，到2009年達到了1052.4億元，增長了147.9%，總量上得到很大增長。同樣，2005年，我國對高等職業教育經費支出總量為288.3億元，到2009年達到714.6億元，同樣增長了147.9%。②職業教育經費總量不斷增長，有力地支撐了職業教育的改革發展。此外，黨中央和國務院高度關心職業學校學生的資助工作，對職業學校學生的資助體系已初步建立。僅2010年，中等職業學校國家助學金資助金額達到166億元，其中中央預算資金80.2億元，受助學生超過1136萬人；中央財政免學費預算資金達到42.7億元，惠及440多萬名家庭經濟困難學生和涉農專業學生。③職業教育的資助政策有力地提高了職業教育的吸引力，促進了職業教育的改革發展。

（二）與事業發展規模相比，職業教育經費投入仍顯不足

“十一五”期間，中央財政以前所未有的力度加大對職業教育的專項投入，包括國家示范院校項目、職業教育實訓基地建設等，有效地帶動了各級地方財政和其他各方的資金投入，改善和加強了職業學校的基礎能力。但是，就總體而言，我國對職業教育的經費投入仍然不足，從當前我國職業教育大發展和未來可持續發展的角度來看，目前這樣的經費投入，不能滿足職業教育規模增長和水平提高的需求。

近年來國家實行大力發展職業教育的方針，但仍有不少地方只是注重職業教育規模的大發展，卻忽視了經費投入方面的同步跟進。從中等職業教育經費支出占教育總經費支出的比例來看，自1998年以來一直下降，直到2006年才開始逐漸回升，2009年比2006年有所提高，但仍明顯低于1998年的比例，低近5個百分點。即使與中職發展處于低潮期的2002年相比，2009年仍然還差0.7個百分點（如表 1）。

表1 職業教育經費支出與教育總經費支出及其比例情況④

（三）我國對職業教育的經費投入與職業教育的高成本不相適應

從職業教育與普通教育的經費投入比較來看，國際上的普遍經驗和做法，是使職業教育的優先權反映在學生的單位成本上。在發達國家，以法國巴黎學區為例，職業高中的生均成本是普通高中的3倍左右；⑤在發展中國家，以馬來西亞為例，職業學校學生的單位成本是普通學校學生的4倍。⑥職業教育的培養成本遠高于普通教育這一判斷已基本得到公認。

然而在我國社會轉型的過程中，一方面，由于“學而優則仕”和鄙薄職業勞動技能的文化背景和傳統觀念，培養技能型人才的職業教育在我們這個社會中本來就一直處于弱勢地位；另一方面，由于片面強調初中后的職業教育屬于非義務教育的范疇而要求受教育者自己買單，又迫使職業學校為解決經費不足問題而不得不把學生的學費收入作為辦學經費的來源之一，使得職業學校辦學“高成本低投入”和學生“高學費低回報”的矛盾更加突出。2002年，職業中學生均預算內公用經費為220元，到2007年增長到562元，增幅達到124%，但與普通高中155%的增幅相比，仍相對較低。就高職（高專，下同）學校來看，2009年，地方高職學校的生均預算內公用經費為1895元，地方普通本科學校為3394元，本科學校是高職學校生均預算內公用經費的1.8倍。

二、中等職業教育經費投入的地區差異

近年來，職業教育發展迅速，2009年我國中等職業教育招生數已達868.5萬人，在校生達到2195.2萬人，占高中階段教育規模的47.4%，國家對中等職業教育的投入也呈穩定增長的趨勢。但是，無論與普通高中的投入相比，還是與發展中等職業教育應有的投入水平相比，中等職業教育經費投入仍顯不足。各地中等職業教育的經費投入也存在一定差異，區域間呈現出不同特點。

（一）中等職業教育經費投入現狀分析

1.與普通高中相比，中等職業教育的經費投入相對不足。2008年，我國普通高中教育經費收入1602.2億元，中等職業教育經費總收入為1049.2億元，普通高中經費總量高于中職教育52.7%。而從規模上看，2008年普通高中在校生規模為2476.3萬人，中等職業教育在校生規模為2087.1萬人，普通高中在校生規模僅超過中等職業教育18.6%。

2.與普通高中相比，中等職業教育生均經費偏低。2008年，普通高中生均教育經費為6470.3元，中等職業教育生均教育經費為5027.3元，比普通高中生均教育經費低1400多元；普通高中生均國家財政性教育經費為3881.7元，中等職業教育生均國家財政性教育經費為3269.0元，比普通高中生均教育經費低600多元；普通高中生均預算內教育經費為3383.6元，中等職業教育生均預算內教育經費為2805.6元，比普通高中生均教育經費低近600元。目前，我國中等職業教育經費相對于普通高中而言仍較薄弱，這與職業教育的培養成本遠高于普通教育的研究判斷是不相符的，并將進一步影響職業教育的可持續發展。

3.行業企業和社會投入不足。分析2008年中等職業學校教育經費收入情況，我國中等職業教育的經費主要由國家財政性教育經費和學雜費構成，分別為682.3億元和262.4億元，所占比例分別達到65.0%和25.0%，二者所占比重遠高于其他渠道來源的經費。這說明，除國家財政性教育經費外，學費收入是我國職業教育的一項重要來源，行業、企業和社會力量對中等職業教育的投入尤顯不足。這一方面體現了發展職業教育的政府主導作用，另一方面也說明，在下一步健全多渠道經費投入之際，需要鼓勵更多的民間資本以多種形式進入職業教育領域（見表2）。

表2 中等職業學校教育經費收入情況（2008年）

（二）中等職業教育生均預算內事業費的地區差異分析

1.各地存有一定差異。為了客觀地分析31個省區市職業教育生均經費的差異情況，選擇生均經費最高的三個省份與最低的三個省份的平均值進行比較（即前三名/后三名），以將可能出現的畸異點平滑掉。分析結果顯示，中等職業教育生均預算內事業費前三名與后三名的比值是4.1，其中，生均預算內事業費最高的是北京市11127.1元，最低的是湖北省1778.8元，二者相差9348.3元（如表3）。

2.中部地區生均預算內事業費最低。從平均數來看，東、中、西部中等職業教育生均預算內事業費投入的平均數分別為5677.5元、3478.5元、4041.7元，東部領先，比全國平均數4476.8元高26.8%，中部地區的平均數最低，比全國平均數4476.8元低998.3元。中等職業教育生均預算內事業費投入最低的5個省中有4個為中部省份，分別為湖北、安徽、河南和江西，均在3000元以下。

3.西部地區區域內差異較小。從變異系數⑦來看，東、中、西部中等職業教育生均預算內事業費投入的變異系數分別為0.44、0.38和0.21，西部地區離散程度最小，說明西部地區各省之間差異較小。西部省份中生均預算內事業費最高的是內蒙古5392.1元，最低的是重慶3006.4元，前者僅為后者的1.8倍。

表3 各地中等職業教育生均預算內事業費差異情況（2008年）⑧

（三）中等職業教育生均預算內公用經費的地區差異分析

1.各地區之間差異明顯。中等職業教育生均預算內公用經費前三名與后三名的比值是12.8，其中，生均預算內公用經費最高的是北京市5155.5元，最低的是湖北省204.6元，二者相差4951.3元。31個省份中等職業教育生均預算內教育公用經費投入的變異系數過高，達到0.81，比東、中、西部地區的變異系數都要大，尤其是明顯高于中、西部地區（如表 4）。

2.中部地區生均預算內公用經費最低。從平均數來看，東、中、西部中等職業教育生均預算內公用經費的平均數分別為1751.9元、658.8元、1081.1元，東部遙遙領先，比全國平均數1210.2元高44.8%，中部地區的平均數最低，比全國平均數低551.4元。中等職業教育生均預算內公用經費最低的5個省中有3個為中部省份，分別為湖北、安徽和湖南，均在500元以下。

3.東部地區區域內差異較大。從變異系數來看，東、中、西中等職業教育生均預算內公用經費的變異系數分別為0.80、0.51和0.32，東部離散程度最高，內部差異最大。東部省份中生均預算內公用經費最高的是北京5155.5元，最低的是河北462.1元，前者是后者的11.2倍。

表4 各地中等職業教育生均預算內公用經費差異情況（2008年）

三、高等職業教育經費投入的地區差異

近年來，黨中央、國務院大力推進實施科教興國和人才強國戰略，提出大力發展職業教育、提高高等教育質量的目標任務，我國高等職業教育改革和發展也進入了新階段。2009年，我國高等職業教育招生數為313.4萬人，在校生達到964.8萬人，占普通高等階段教育規模的45%。但是，在高等職業教育規模不斷擴大以及占“半壁江山”的情況下，我國高等職業教育經費投入跟不上教育規模的發展，區域間的經費投入存在較大差異。

（一）高等職業教育經費投入的總體分析

1.經費投入總量不足。自2005年至2008年，高等職業教育經費占教育總經費的比例由3.8%上升到4.9%，比例升高了1.1%，這體現了大力發展職業教育戰略的要求。但同時需要注意的是，2008年，高等職業教育經費為631.6億元，而本科教育經費為3037.9億元（占教育總經費比例的23.4%），高等職業教育經費占教育總經費的比例僅為本科教育經費占總經費比例的1/5，投入嚴重不足 （參見表5）。另一方面，2005年到2008年高等職業教育的在校生規模始終占高等階段教育在校生規模的45%以上，但高等職業教育經費投入占高等階段教育經費投入的比例分別為12.4%、14.6%、15.7%、17.2%，高等職業教育經費所占比例有所增長，但仍然與其規模嚴重不相適應。

2.生均教育經費不足。高等職業教育的生均教育經費由2005年的4043元增長到2008年的6889元，增長幅度達到了70%。但是仍然與本科教育生均教育經費差距明顯。由表5可見，2008年本科的生均教育經費是27512元，是高等職業教育生均教育經費的4倍。

3.財政預算內教育經費不足。從總量上看，2008年高職學校的財政預算內教育經費為302.8億元，而普通本科學校財政預算內教育經費達到1641.9億元，是高職學校的5.4倍；從生均經費看，高職學校的生均財政預算內教育經費為3303.0元，是普通本科學校生均財政預算內教育經費14869.0元的22.2%、普通高中3383.7元的97.6%、中職學校2805.6元的117.1%。高職學校財政預算內教育經費明顯不足。

表5 高等學校教育經費支出與教育總經費支出情況（2005-2008年）

（二）高等職業教育生均預算內教育經費的地區差異分析

2008年，在1036所高等職業技術學院中，公辦地方部門所屬的學校占公辦學校的99.7%。⑨因此，以下主要采用地方高職生均經費投入來分析高等職業教育生均經費的地區差異。

1.各地區之間差異比較明顯。高等職業教育生均預算內教育經費前三名與后三名的比值是4.2，其中，生均預算內教育經費最高的是北京市18858.6元，最低的是湖北省2696.2元，二者相差16162.4元。31個省份高等職業教育生均預算內教育經費投入的變異系數偏高，明顯高于中、西部地區，達到 0.56（見表 6）。

2.中部地區生均預算內教育經費最低。從平均數來看，東、中、西部高等職業教育生均預算內教育經費的平均數分別為6859.0元、3947.1元、4843.0元，東部領先，比全國平均數5343.3元高28.4%，中部地區的平均數最低，比全國平均數5343.3元低1396.2元（低35.4%）。高等職業教育生均預算內教育經費最低的5個省中有4個為中部省份，分別為湖北、河南、安徽和湖南，其中前三個省份都在3000元以下。

3.東部地區內部差異較大。從變異系數來看，東、中、西部高等職業教育生均預算內教育經費的變異系數分別為0.60、0.36和0.31，東部離散程度最高，內部差異最大。東部省份中生均預算內教育經費最高的是北京18858.6元，而最低的是河北3579.1元，前者是后者的5.3倍。

表6 各地高等職業教育生均預算內教育經費差異情況（2008 年）⑩

（三）高等職業教育生均預算內事業費的地區差異分析

1.各地區之間差異比較明顯。高等職業教育生均預算內事業費前三名與后三名的比值是4.8，其中，生均預算內事業費最高的是北京市17997.6元，最低的是湖北省2599.5元，二者相差15398.1元。31個省份高等職業教育生均預算內事業費投入的變異系數偏高，高于中、西部地區，達到0.57（見表7）。

2.中部地區生均預算內事業費最低。從平均數來看，東、中、西部高等職業教育生均預算內事業費投入的平均數分別為6456.0元、3768.2元、5366.6元，東部領先，比全國平均數5340.7元高20.9%，中部地區最低，比全國平均數5340.7元低1658.6元（低29.4%）。高等職業教育生均預算內事業費投入最低的5個省中有4個為中部省份，分別為湖北、河南、湖南和安徽，均在3000元以下。

3.東部地區內部差異較大。從變異系數來看，東、中、西部高等職業教育生均預算內事業費投入的變異系數分別為0.60、0.37和0.48，東部離散程度最高，內部差異最大。東部省份中生均預算內事業費最高的是北京17997.6元，最低的是河北3570.3元，前者是后者的5倍。

表7 各地高等職業教育生均預算內事業費差異情況（2008年）

（四）高等職業教育生均預算內公用經費的地區差異分析

1.各地區之間差異顯著。高等職業教育生均預算內公用經費前三名與后三名的比值是10.9，其中，生均預算內公用經費最高的是北京市11772.5元，最低的是湖北省542.7元，二者相差11229.8元。31個省份中等職業教育生均預算內教育經費投入的變異系數過高，比東、中、西部地區的變異系數都要大，尤其是明顯高于中、西部地區，達到 0.99（見表 8）。

2.中部地區生均預算內公用經費最低。從平均數來看，東、中、西部高等職業教育生均預算內公用經費投入的平均數分別為3069.9元、1013.5元、1825.0元，東部領先，比全國平均數2057.3元高49.2%，中部地區最低，比全國平均數2057.3元低1043.8元。高等職業教育生均預算內公用經費投入最低的5個省中有4個為中部省份，分別為湖南、湖北、江西和河南，均在800元以下。

3.東部地區區域內差異明顯較大。從變異系數來看，東、中、西部高等職業教育生均預算內公用經費投入的變異系數分別為0.94、0.47和0.60，東部離散程度最高，內部差異最大。東部省份中生均預算內公用經費最高的是北京11772.5元，最低的是河北715.3元，前者是后者的16倍。

表8 各地高等職業教育生均預算內公用經費差異情況（2008年）

四、縮小職業教育經費投入地區差異的對策建議

從國民經濟再次分配講公平的原則出發，財政性經費應注重向職業教育投入傾斜，因此，建議各地區加快改革財政性職業教育經費的撥款方式，縮小職業教育經費投入的地區差異，逐步按照職業學校人數平均成本進行撥款，形成一個能夠與職業教育培養成本相匹配的經費保障機制，使職業學校學生能在財政性教育經費中受益，提高職業教育的吸引力。

（一）促進職業教育投資行為法制化和可操作性

目前，我國的《職業教育法》對于職業教育的經費投入問題已經有了一些規定，如“各級人民政府、國務院有關部門用于舉辦職業學校和職業培訓機構的財政性經費應當逐步增長”，“省、自治區、直轄市人民政府應當制定本地區職業學校學生人數平均經費標準；國務院有關部門應當會同國務院財政部門制定本部門職業學校學生人數平均經費標準。職業學校舉辦者應當按照學生人數平均經費標準足額撥付職業教育經費”，等等。但這些教育法律中關于對職業教育投入的規定還存在不具體、不系統、可操作性不強、法律責任不明確等缺陷，特別是對于違反法規的處罰問題更是比較籠統，對于職業教育經費逐步增長的理解以及如何保證職業教育經費的增長、對于如何鼓勵企事業單位舉辦職業教育更是缺乏具體的操作措施。因此，有必要進一步完善職業教育的財政法規，促進職業教育投資行為的法制化，并切實保護職業教育投資者和捐贈者的利益。同時，有必要制定技能型人才工資最低標準，建立和健全優秀技能人才津貼制度，切實提高技能型人才的社會地位和工資待遇。

（二）加強宏觀調控，提高職業教育經費投入

從人才培養的成本來看，職業教育要求鍛煉動手能力和操作能力，其培養成本要遠高于普通教育的培養成本，但其投入水平在整個教育領域中仍舊偏低。這種現象的存在，無疑是與大力發展職業教育的政策不相符的。因此，從保證職業教育可持續發展的角度出發，必須進一步加強宏觀調控，不斷提高職業教育經費的投入，促進教育公平和社會公平。建議職業教育財政性經費占教育財政總經費比例要有所增長，在“十二五”期間要達到10%以上，至2020年使職業教育財政性經費投入占教育財政費用投入總量的比例超過15%；2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》指出，“從2006年起，城市教育費附加安排用于職業教育的比例，一般地區不低于20%，已經普及九年義務教育的地區不低于30%”，因此，要進一步落實城市教育費附加用于職業教育的政策，切實改變城市教育費附加不到位的問題。

（三）加強對經費相關政策落實情況的監督和檢查

有了好的政策，還必須有好的執行。中央和地方要分別建立相應的機構，對職業教育經費投入和使用情況進行監督和檢查。地方政府應定期向社會公布各縣市區教育經費預算的使用情況。省、市、縣各級人民政府督查室和政府教育督導室以及有關部門應將職業教育真正納入到督查和督導的范疇，并將其作為自身的重要工作，切實加強監督。對不能保證職業教育預算內經費增長、不能保證職業教育經費占教育總經費比例增長以及挪用、占用職業教育經費的地區，在中央專項資金的投入、省、市財政的轉移支付方面要有所限制，并追究主要領導人的責任。

（四）采用適當的經費撥款模式，縮小地區職業教育經費差距

目前，我國中等職業教育在財政上，政府對公立中等職業學校實行“基數加發展”的撥款模式，即增量撥款的模式，對公立高等職業學校則實行“綜合定額加專項補助”的撥款模式。兩種模式有較大的差別，但它們在管理上有兩大共同點：第一，兩類學校都屬于政府附屬物，即全額撥款事業單位；第二，對學校教職工采用編制管理。在這種撥款與管理模式下，職業學校的撥款很難與教育業績相聯系，職業教育財政性經費投入并沒有體現公平與效率，由此導致了區域之間和區域內部教育機會的不平等和教育資源利用率不高等問題。要真正縮小地區職業教育經費使用差距，實現職業教育撥款的公平與效率，就要秉承“公平、效率、公開”的原則，采用績效撥款的模式。首先，改革撥款標準。國家要從東部、中部和西部地區的發展水平出發，制定三類地區各級各類職業學校的最低生均撥款標準，作為地方撥款的指導性標準；每個地區要在國家標準之上，結合本地財政狀況和職業教育發展狀況，制定本地區各級各類職業學校的最低生均撥款標準，并從生均培養成本出發，制定不同專業的撥款標準，確保撥款的公平；其次，引進績效原則，在最低生均撥款標準之上，以政策和效率為參數，制定多指標參數的撥款公式，并根據固定的公式測算每個學校應得的撥款，確保撥款的使用效率。

（五）全面推行目標管理和項目管理，提高經費使用效益

我國公共教育資源極其有限，職業教育公共教育資源更加稀缺，資源的稀缺性決定了提高教育資源利用效率或效益的必要性。目前，我國職業教育經費在使用方面存在著兩方面的問題：一是財政性教育經費使用的結構不合理，人員支出占教育經費的比例過高；二是專項投入的效益難以測量和彰顯。對于第一個問題，可以通過增加職業教育經費總量、改善職業教育經費使用結構來解決；對于第二個問題，則必須通過改變管理方式和管理手段的方式來解決。建議推行目標管理和項目管理的方式，加強對專項投入的建設以及績效考核與評價。要從項目的投資決策開始到項目結束的全過程進行計劃、組織、指揮、協調、控制和評價，才能最終保障項目的目標得以實現。

注 釋：

①教育經費的投入主要分為事業性經費支出和基建支出兩部分。其中，事業性經費支出包括個人部分支出和公用部分支出，公用部分支出又包括“商品和服務支出”以及“其他資本性支出”兩部分。教育經費的來源主要有國家財政性教育經費撥款、社會捐贈、事業收入、民辦學校舉辦者投入等。

②本文所用數據除特別說明外，均來自歷年《中國教育經費統計年鑒》及《中國統計年鑒》。

③數據來源：教育部職業教育與成人教育司、教育部職業技術教育中心研究所編《2010年中國職業教育年度報告》，2011年度職業教育與成人教育工作會議材料，第92頁。

④表1中2009年的數據用的是《2010中國教育統計年鑒》中全國教育部門和其他教育部門中等職業學校教育經費收入的數據。

⑤數據來源：（法）Reperes&References Statistiques2003。

⑥數據來源：《世紀之交的國際職業教育》，高等教育出版社1999年版，第214頁。

⑧資料來源：《2008年全國教育經費執行情況統計公告》。

⑨數據來源：《2009中國統計年鑒》。

⑩由于2008年西藏的基本建設支出畸高，達到2.5萬元，故表6在計算時將西藏剔除。

張晨（1973-），男，上海市教育科學研究院職成教所所長助理，助理研究員；郭文富（1986-），男，上海市教育科學研究院職成教所研究實習員。

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1001-7518（2011）25-0022-05

責任編輯 肖稱萍