發展能源服務業推進節能減排：國外的經驗與借鑒

黃建歡，杜靜誼

（湖南大學經濟與貿易學院，長沙410079）

發展能源服務業推進節能減排：國外的經驗與借鑒

黃建歡，杜靜誼

（湖南大學經濟與貿易學院，長沙410079）

歐美國家能源服務業的運作方式可概括為“政府扶持，相關產業輔助，“市場化運作”，其主要運營模式有節能效益分享型、節能量保證支付型和能源管理服務型三類。針對可能阻礙能源服務業發展的需求不足、信息不對稱和認知度不足以及融資困難等問題，歐美國家從需求和供給兩側出發采取促進措施，以強制性措施、政府采購等手段擴大能源服務需求，并建立信息宣傳平臺、出臺財稅激勵措施、推廣節能認證制度，鼓勵節能減排項目融資，系統性地為能源服務業創造良好發展環境。國外的經驗啟示我們：從供需兩方面系統完善節能減排相關政策法規，并系統出臺扶持能源服務業發展的措施，改變目前節能減排依賴于行政推動的局面，逐步實現以市場機制為主推動節能減排。

能源服務業；能源服務公司(ESCOs)；合同能源管理；節能減排

0 引言

能源服務業的產生可追溯到20世紀70年代中期世界能源危機的爆發，能源價格的大幅度上升和環境保護主義的興起迫使企業尋求節能減排解決方案。在此背景下能源服務公司（ESCOs）在美國等發達國家應運而生，逐漸形成了能源服務業這一新興產業，即以能源服務公司為主體，向客戶提供與能源效率相關的服務及其他增值服務，并以合同能源管理作為其能源服務業務核心部分的行業。

國外經驗表明，能源服務業對于推動節能減排有顯著作用。中國是世界第二大能源消費國，但能源供應緊張，能源利用效率偏低，企業的主動性節能投資需求不足，節能形勢嚴峻。同時，中國能源服務業尚處于起步階段，對于節能減排工作的貢獻尚待大幅度提升。美國等發達國家能源服務業起步早，能源服務市場趨于成熟，在能源服務、節能機制和運作模式等方面積累了豐富經驗，其中許多方面值得中國借鑒。

1 能源服務業的運營模式

能源服務業的運作方式可概括為“政府扶持，相關產業輔助，市場化運作”。

基于能源管理運營模式的不同，國外能源服務業可分為三類。

（1）節能效益分享型：節能項目的全部投入和風險由ESCOs承擔。項目結束后，雙方按合同約定比例分享節能效益，節能設備無償移交給企業使用，之后產生的節能效益歸企業獨享。這種運營模式下，ESCOs承擔全部資金投入和風險，難以投資規模較大的項目，不利于其快速和長遠發展。因此，此類型較適用于規模較小的項目，存在于能源服務業的發展初期。

（2）節能量保證支付型：節能項目的初期投入由客戶負擔，風險由ESCOs承擔，ESCOs向客戶承諾一定的節能量以支付項目成本，未達到承諾的節能量由ESCOs補償，超出承諾節能量的收益由ESCOs和客戶共同分享，項目結束后節能設備無償移交給客戶使用，之后產生的節能效益由客戶獨享。這種類型適用于有較強的融資投資能力的企業，減輕了ESCOs的融資負擔。

（3）能源管理服務型：此類ESCOs不僅提供節能服務，還提供能源管理業務，擁有熟練的項目實施人才、先進的能源管理技術和嚴格的能源管理規章制度及工作流程。企業通過將能源管理外包的形式，由ESCOs提供專業的能源管理服務，有助于企業提升核心業務競爭力。

目前各國能源服務業的運營模式以上述三種方式為基礎，依據項目的具體情況和客戶的具體需求適當變通。總體來說，美國能源服務業主要以節能量保證支付型為主，而歐洲大部分國家和日本多以節能效益分享型為主，正逐步向節能量保證支付型轉變。

2 國外扶持能源服務業發展的政策措施

能源服務業的產生和發展除了靠市場自身的運行機制外，同時也需要政府給予政策支持和法律保障，為其營造一個良好的發展環境。發達國家推動和保障能源服務業發展的政策措施可以從需求側和供給側兩方面來觀察。

表1 美、歐、日能源服務業發展概況比較

2.1 需求側

能源服務市場需求不足是制約能源服務業發展的關鍵問題，擴大市場需求才能加速能源服務業發展。國外政府采取的政策措施主要有：

(1)以強制性手段擴大能源服務需求

通過立法或行政命令等強制性手段設定一定的節能減排目標或環保標準，要求企業在限定的時間內實現一定的節能量，否則將給予未達標企業嚴厲的懲罰；或通過設定一定的耗能標準和環保門檻，限制耗能量大的企業或產品進入市場。這種強制性政策和措施迫使企業必須進行節能改造，刺激了能源服務需求。

美國的法律法規就能源消耗和污染標準進行了嚴格、詳細的限制，任何企業如有違規行為，該企業和政府執法部門都將面臨巨大的社會壓力，如果一家企業被判處違反節能、潔能法規，將面臨嚴厲處罰，輕則常年承擔清理污染責任而負擔沉重，重則倒閉。美國自1980年開始實施強制性能效標識制度，1992年推出“能源之星”自愿性節能認證，美國的采購法以及多個總統令都規定政府部門必須采購“能源之星”產品。2006年美國進一步推出“Twenty in Ten”計劃，要求在未來十年內將汽油消耗量降低20%。2009年奧巴馬能源新政中對汽車節能提出更嚴格的新標準。歐盟則對產品實施強制性CE認證標志，只有符合有關產品的最低能效要求并獲得CE標志的產品方能進入歐盟市場銷售。在建筑節能領域，歐盟也于2010年5月通過新建筑能效指令，規定所有新建筑截止2020年底必須接近“零能耗”。日本《節約能源法》規定各政府機構、高耗能單位和大中型企業必須建立節能管理機制，必須在一定時間內降低能耗，并對能耗標準作了嚴格規定，政府將對節能達標的企業給予減免稅優惠，不達標的則予以重罰。此外日本對企業用能設備和生產制造的終端用能產品制定嚴格的強制性節能標準，要求企業嚴格執行。日本對機電設備采取“領先產品”能效基準制度，即對汽車和電器產品制定不低于市場上最優秀商品水平的能效標準，并明確實施的目標年度。

同時，在稅收方面，國外政府通過征收能源稅和環境稅等懲罰性措施以增加能源使用費用，進而促進節能投資。歐洲絕大多數國家都已征收這類稅種，被眾多ESCOs認為是政府支持能源服務業發展最有效的政策手段。以燃油稅為例，歐盟通過增收汽車燃油稅達到促進節能需求的目的，盡管具體執行情況差別較大，但歐盟各國的燃油稅率普遍在200%以上，占整個油價的70～80%。

(2)利用政府公信力建立信息宣傳平臺進一步挖掘潛在需求

信息不對稱和認知度不足是阻礙能源服務業發展的重要原因。針對該問題，許多國家政府利用其公信力，搭建各種平臺加強對能源服務業的宣傳。

美國政府為指導政府機構與ESCOs的合作，公布了已通過美國能源部資格審查的ESCOs名單，并發布各種類型合同的標準模式，編制《聯邦政府能源項目的方法和驗證指南》，舉辦各種類型的培訓班和研討會，發行大量的錄像培訓教材，大大提高了潛在用戶對ESCOs的認知度。奧地利政府十分重視節能服務宣傳工作，其財政資金并不用在具體的節能服務項目上，而是用在節能服務的信息傳播、市場營銷以及向潛在顧客提供建議等活動上。法國對節能服務信息的宣傳也具有相當規模：政府在全國共建立了100個信息宣傳點，通過電視公益廣告、發放宣傳資料、設立公用咨詢電話等，廣泛宣傳節能知識和節能服務信息，每年用于節能宣傳的財政預算就達9000萬法郎。德國政府則在各地建立能源代理機構，代表政府提供節能咨詢和培訓服務，收集節能信息向社會進行傳播，并形成自上而下的節能服務體系。

政府平臺的一系列信息發布、業務促進和宣傳展示功能，有利于客戶理解節能服務合同的機制和利益，吸引能源最終消費者和融資機構積極參與能源服務業。政府平臺的宣傳有助于為能源服務業的發展掃清信息和認知障礙，進一步挖掘節能服務市場的潛在需求。

（3）政府充當能源服務業的最大需求者

政府不但是政策的制定者，同時也是最大的能源用戶，可以為能源服務業提供巨大的市場需求支持。

美國自1985年以來曾以25億美元的財政預算支持政府機構的節能項目，并于1992年通過EPAct議案，要求政府機構與ESCOs合作進行合同能源管理，達到既不需要增加政府預算，又取得節能效果的目的。1995年后，聯邦政府開始執行一項“聯邦政府能源管理計劃(FEMP)”，該計劃的一個重要內容是幫助ESCOs在聯邦政府的辦公樓宇實施合同能源管理。美國通過一系列議案將能源服務業引入政府節能項目，使聯邦政府成為ESCOs的最大需求者，其節能效果十分明顯，凡是實施節能項目的政府樓宇，平均用能較1985年下降了15%，工作環境得到了明顯改善，同時也使政府在節能和環境保護方面起到了示范作用。加拿大政府在促進政府機關大樓帶頭接受ESCOs的服務方面也做了大量的工作。1992年加拿大政府開始實施“聯邦政府建筑物節能促進計劃”，以幫助各聯邦政府機構與ESCOs合作進行辦公樓宇的節能工作，并制訂了在2000年前聯邦政府機構節能30%的目標。德國政府在政府辦公樓或學校、醫院等公共建筑節能改造中優先選購專業的ESCOs，或者以能源費用托管等形式將政府建筑的能源服務承包給ESCOs。

表2 歐美國家能源服務業發展中常見的障礙因素

表3 促進歐美國家能源服務業發展的因素

政府自身的節能不僅可以減少能耗、節約開支，還可以作為能源服務業最大需求者帶動能源服務相關產業的快速發展，更重要的是可以通過政府的率先垂范作用提高公眾認知度，從而帶動企業和社會的節能需求。

2.2 供給側

在擴大需求的基礎上，各國政府也十分重視從供給層面給予能源服務業直接或間接支持，扶持能源服務企業快速發展。

（1）財稅政策等激勵性措施

財政支持是政府直接支持能源服務業發展的主要手段。比利時等少部分國家對節能服務項目給予直接資金支持，而其它國家大多采取與鼓勵節能、新能源開發等政策框架相結合的方式進行扶持。德國、西班牙等國對節能改造投資給予5～15%的財政補貼。2009年美國奧巴馬能源新政中更對清潔能源進行史無前例的財政支持，將超過800億美元投向可再生能源、公共交通以及清潔能源等行業。日本對于企業引進節能設備、實施節能技術改造給予總投資額的1/3～1/2的補助，并從國家預算中安排專門的節能資金支持企業節能技術研發等相關活動。

在稅收優惠方面，美國《2005年國家能源政策法》提出，在未來10年內，美國政府將向全美能源企業提供146億美元的減稅額度，以鼓勵石油、天然氣、煤氣和電力企業等采取節能和潔能措施，并在2009年末進一步推出54億元的清潔能源減稅政策；英國對高于國家標準的節能建筑實施40%的印花稅優惠，對零碳排放建筑免征印花稅，對達到節能自愿協議規定目標的企業減免80%能源稅；荷蘭政府對節能設備給予12～13%的能源稅收優惠；日本節能投資促進稅制規定，企業購置政府指定的節能設備，并在一年內使用的，可選擇設備標準進價30%的特別折舊或設備購置費的7%的稅額減免；等等。

（2）相關產業和配套設施建設

相關產業和配套設施建設也是間接支持ESCOs發展的主要方式。相關產業主要包括金融機構、節能設備制造商、工程顧問公司、能源供應商等，配套設施則主要包括信貸融資、能源審計、節能技術開發、能效認證等方面。

國外政府在給予能源服務業直接支持的同時，也十分注重最大限度發揮相關產業對能源服務業的支撐作用。歐盟專門在節能項目和金融機構之間建立一個信息交流溝通的平臺，對積極參與節能項目的金融機構提供一定的優惠，激勵金融機構支持能源服務項目。東歐部分國家以政府擔保的方式推動金融機構對ESCOs實施優惠貸款，解決部分ESCOs融資困難而金融機構不愿放貸的問題。德國政府十分重視建立合作網絡，聯合能源服務公司、工程師公司、能源供應商、管理部門和銀行等開展會議或展覽，積極發展相關產業與能源服務業之間的能源節約合作關系，對合理利用能源、降低成本進行整體規劃和整體實施[11]。

此外，配套設施建設也是促進能源服務業發展的必備條件。西班牙政府十分重視能源審計工作，對重點節能項目實施強制能源審計，由中央政府承擔75%的審計成本。在融資方面，國外大多采用“第三方融資”的方式，以西班牙為例，針對擬投資項目成立專門的合資公司，由合資公司具體落實項目的投資、運營、管理和維護，不僅保證了項目的技術先進、一定的經濟效益、后續的技術支持，還在不增加企業負擔的情況下，使企業減少能源運行成本，并能在合同結束后得到一套先進的設備；日本政府則實行運用民間資金促進公共設備改進法、低利融資等制度保障能源服務產業所需資金，并及時檢討專案融資的有效利用。在能效認證方面，國外部分發達國家均已建立節能績效驗證機制和專門的驗證機構，這是準確度量節能效益、實施合同能源管理的基礎，同時也是能源服務公司規模化、規范化的前提條件。

3 國外經驗對中國發展能源服務業的戰略啟示

國外實踐證明，發展能源服務業是利用市場機制促進節能減排的有力措施。中國要建設資源節約型和環境友好型社會，實現經濟發展模式的轉變和產業結構的調整，發展能源服務業具有重要戰略意義。結合國外能源服務業的發展經驗和中國能源服務業的現狀以及進一步推進節能減排工作的需要，我們認為需要重視以下幾個方面的工作：

（1）逐步實現市場推動對行政推動的替代

目前中國的節能減排工作主要靠行政手段推動，市場機制在其中發揮的作用有限。目前雖已引入合同能源管理模式，國家也出臺了政策扶持其推廣，但其應用尚不廣泛，能源服務業發展處于初創階段，節能市場機制遠待完善。行政推動可以在短期內快速推動節能減排工作，但從長期來看，既加大了政府財政負擔，也不利于提高節能減排的投資效率，難以實現節能減排的可持續發展。要促使相關主體自覺進行節能減排，實現經濟發展和節能減排的相互融合，實現節能減排工作中市場推動對行政推動的替代是必然選擇。然而，這是一個復雜而系統的課題，有待于深入研究和實踐。國外的市場化機制如大力扶持能源服務業發展、能源價格浮動機制、排污權交易機制、能源效率證書等非常值得我們借鑒。

（2）從供需兩個方面系統完善節能減排相關政策法規

一個發育并運行良好的節能減排市場既需要大量且逐漸增長的節能減排需求，也需要相應的供給，兩者平衡才能實現市場的均衡快速發展。因此，國外政府在培育節能減排市場時，既重視刺激節能減排需求，也相應地出臺各種措施推進節能服務供給，保障需求得到滿足。中國目前也需要從供需兩個方面系統完善節能減排相關政策法規，根據明確的政策目標進行政策設計，合理選擇、協調和搭配各種政策手段。此外，政府不僅是節能政策的制定者，同時也應是能源服務業的最重要的客戶。目前除進一步強化常規的強制性立法手段、財政補助、稅收優惠、環保政策等的相互配合外，還應改變單純依靠財稅或投資扶持企業節能改造的思路，以政府采購方式聘用專業能源服務公司實施節能減排項目。這不僅可以為能源服務業創造巨大市場需求，同時也有利于公眾對節能服務認知度的提高，為節能減排的進一步拓展奠定廣闊的市場基礎。

（3）系統出臺扶持能源服務業發展的措施

中國能源服務業起步較晚，行業尚未形成規模，社會認知度較低，統計數據匱乏，專業化能源服務業企業小而少，面臨諸多發展障礙。在此背景下，要扶持能源服務業的發展以促進節能減排，就必須采取積極有效、綜合系統的措施。首先，通過調查統計摸清能源服務業發展的現狀，系統梳理現有的相關政策，在此基礎上制定能源服務業的發展規劃。其次，將能源服務業的相關信息推廣納入到整個節能宣傳體系中，擴大節能服務的認知度。例如，將能源服務業納入統計部門的統計范疇，定期通報相關信息；并且建立各類信息服務平臺，包括能源效益數據庫、節能項目數據庫等，使節能服務參與各方及能源用戶能有效便捷地交流必要信息。第三，出臺扶持能源服務企業設立和運營、發展的財稅政策、認證機制等，鼓勵金融機構支持節能減排服務項目，拓寬能源服務項目的資金來源，為能源服務業創造良好的融資環境。最后，扶持和鼓勵企業引進國外節能減排方面的先進技術和設備，完善我國節能量檢測和驗證技術（M&V）。

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（責任編輯/浩天）

F206

A

1002－6487（2011）05－0130-04

湖南省哲學社會科學基金資助項目（09JD12）