副省級新區建設風起：行政區劃調整或將解凍？

副省級新區建設風起：行政區劃調整或將解凍？

從上海浦東新區到陜西省西咸新區，作為一種新的區域和城市開發模式的探索，其在多個省（市）份的示范效應正在持續升溫。成都天府新區、鄭州新區、廣州南沙新區等多個新區規劃，亦希望緊隨此類新區開發模式，并獲得國家層面認可。截至目前，面對區域內復雜的利益協調命題，成立最早的浦東、濱海新區，從最初的開發辦到管委會，再到復歸一級行政區，管理體制幾經調整，至今未竟全功。這些新區的管理模式最終將路歸何處？

天津濱海新區

“副省級”戰略

今年6月13日，陜西省與國家發改委在國務院新聞辦聯合發布了《西咸新區總體規劃》，遂被認為是繼浦東新區、濱海新區、兩江新區之后的第四個國家級戰略性新區。考慮到陜西省對外公布的西咸新區的決策體系與其他三個新區類似，新區的“一把手”均由所在地區的省委常委或市委常委兼任，“二把手”也多為頗具開放意識和創新思維的新派官員出任。

所謂“副省級”新區，是基于這些新區在行政級別上的表述，其背后所體現的：一是在中國的區域和城市發展中，由于行政權力對資源配置的決定性作用，一個新區的行政級別的確立在很大程度上將影響甚至決定該地區的發展前景；二是代表了這些新區在所在區域的區域經濟和城市發展中被賦予戰略性意義。西咸新區管委會常務副主任王軍就曾明確表示：“中國城市化高潮已過去了30年，按照每年城市化率提高一個點，達到70%還剩下20年左右。這是西安重返中國一流城市最后的機會。西咸一體化，西咸新區建設是關鍵一搏。”由此，西咸新區建設的必要性和迫切性顯而易見。而這些戰略性新區也確實成為所在地區發展中的新亮點。比如，濱海新區已經用超過5000億元的GDP、占天津經濟總量一半的事實，證明了“再造一個天津”并非傳奇。

此外，在行政區劃專家陳子明看來，介于省和縣之間的這一行政層級，自民國以來，在憲法中的地位、權限并不明確，甚至一直存在虛化這一級的聲音。如今，新區這一層級的開發實際上是在做實這一層級，其“爭取成為副省級，實際上是想享受現有的省級的權限——我們的現行政策給省級的權力很大，很多東西都是省級統籌”。

不僅是經濟開發區

陜西省委常委、副省長、西咸新區管委會主任江澤林多次強調，西咸新區不是一般的經濟技術開發區，它是建設一個新城。這個新城就是要對整個西安國際化大都市的功能進一步完善。“一定要破除西咸新區是經濟開發區的概念。”江澤林說。而事實上，不光是西咸新區，在本輪新區的規劃建設中，最重要的共識之一就是：超越傳統的開發區建設模式，從一開始就將新城建設作為新區開發的理念前提。2001年，重慶設北部新區，兩江新區正是在此基礎上擴建而成。在兩江新區的建設中，從一開始就是作為重慶原有主城區城市空間拓展的載體，是重慶新一輪城市化和工業化的重要平臺。其他正在籌劃中的新區亦然。

行政區劃調整試驗

正是在區域發展目標和定位上不同于傳統的經濟開放區，再加上這些新區的規劃面積較大，且在規劃范圍內可能包括了多個既有的行政區以及開發區，管理體制的問題遂成為這些新區設立之初和發展過程中頗為糾結的困境之一。

最典型的是濱海新區。它包括了塘沽區、漢沽區、大港區和東麗區、津南區的一部分，并且還存在著天津經濟技術開發區、天津保稅港區、天津港集團等9個直接歸口市政府的功能區，云集著十幾個正廳級單位，被形象地稱為“三國四方”的“獨聯體”。如果沒有一個級別更高、更強勢的協調機構，很難想象能“玩轉”這個新區。而且，由于新區動輒都是數百、上千平方公里，難免跨越數個行政區，因此，作為先行者，無論是浦東新區，還是濱海新區，自其誕生之日起都面臨著如何處理與新區內行政區之間關系的問題。

一種被認為是最簡單、最直接的解決辦法是，調整行政區劃，將新區內既有行政區變為新區的下級機構。浦東和濱海，最終都選擇了這一路徑，撤銷原有區縣，在新區層面成立一級政府，從而在該區域完成一級政府的體制復歸。不過，西咸新區和兩江新區并沒有直接選擇浦東和濱海的“經驗”。重慶市市長黃奇帆在對兩江新區何以沒有調整行政區劃的解釋中稱：“調整行政單元現在還不可行——如果這會兒把老城區拆拆并并，會涉及上百個局級干部的調整，上千個處級干部的換崗，行政區整合也很復雜。”

這些幾乎在各個新區都被稱為“過渡性選擇”的管理體制設計什么時候“畢業”？對此問題的回答，無論是對四個新區而言，還是對其他籌劃中的新區以及行至十字路口的眾多開發區和高新區的發展而言，都是一個迫切又復雜的命題。考慮到行政區劃調整或將成為新區建設中行政管理體制變革所無法回避的問題，亦有觀點認為，這種以行政區劃調整進而推進區域經濟發展的思路，一旦變成地方政府拉動區域經濟發展的習慣性思維，對后發地區長期的可持續發展并非總是“利大于弊”，且有可能對政府轉型這一更根本的改革命題帶來更長時間的擱置。

（據《21世紀經濟報道》）