城鎮化要保障農民土地權益

城鎮化要保障農民土地權益

“十二五”規劃如是說

堅持和完善農村基本經營制度，現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變，在依法自愿有償和加強服務基礎上完善土地承包經營權流轉市場，發展多種形式的適度規模經營，支持農民專業合作社和農業產業化龍頭企業發展，加快健全農業社會化服務體系，提高農業經營組織化程度。完善城鄉平等的要素交換關系，促進土地增值收益和農村存款主要用于農業農村。按照節約用地、保障農民權益的要求推進征地制度改革，積極穩妥推進農村土地整治，完善農村集體經營性建設用地流轉和宅基地管理機制。

改革開放三十年來，中國經濟發展的主旋律是城市化，大量農村土地轉化為城市住宅或建設用地，而這個方興未艾的過程已經產生了不少社會和法律問題。

成都唐福珍自焚事件引發了社會對城市拆遷的普遍關注，而中國農村征地其實規模更大，問題也更嚴重。2010年4月22日，四川省峨眉山市峨山鎮保寧村4名村民因不滿征地補償，在峨眉山景區入口的工地上以自焚對抗施工，重演了唐福珍自焚事件。

利益驅動下，很多地方把侵占農民土地作為獲取利益和政績的重要手段。有資料顯示，近20年來，農民被征地約1億畝，獲得的征地補償費與市場價的差價約為2萬億元。長期關注“三農”問題的學者于建嶸認為，改革開放以來，至少有5000萬到6000萬農民徹底失去了土地，他們有的成為城市居民，但還有近一半沒有工作，沒有保障。值得注意的是，因土地問題引起的群體性事件已占全部農村群體性事件的65%，成為了農業稅取消后，影響農村社會穩定和發展的首要問題和焦點問題。

當前，違法違規征地和占地是引發農村土地問題的主要原因。農村土地糾紛的形式主要是：不經農民同意強迫征地；補償過低；補償款發不到農民手中；補償款被貪污挪用等。

2010年還出現了一輪“農民集中居住”、“宅基地換房子”的運動，有人稱其為“新圈地運動”。出現這種現象的原因很簡單，即城市建設用地指標緊缺，而耕地的18億畝紅線又不能突破，于是一些地方政府就打起了農村宅基地的主意。一些地方政府曲解“土地增減掛鉤”政策，采用“一刀切”、“大拆大建”的做法，導致許多農民“被上樓”。

去年11月10日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，要求必須采取有力措施，嚴格規范農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點，促進其有序健康發展。

I“微”觀地權 I

@于建嶸

隨著農村稅費改革的推進，由稅費問題引發的爭議逐漸緩和，取而代之的土地糾紛已經成為農民維權抗爭的焦點。

@黃祖輝

土地具有生產功能、保障功能、資產功能、生態功能和公益功能五大功能。為什么出現對征用農民土地補償低的現象？主要原因是對土地功能及其與農民的利益關系缺乏正確認識，因而往往是對土地的生產功能給予補償，而對土地的保障功能、資產功能補償過低。

@李昌平

壓縮出來的地依然歸農民，政府不參與分配，由農民自己來分配，這樣問題就解決了。

@鄭風田

中央有關部門應該盡快明確和賦予農民宅基地以完整的物權，給農民發放統一的、具有法律效力的宅基地證書，同時，積極試點，探索宅基地進入市場的流轉辦法，確保農民土地權益不受侵犯。

@嚴金明

按照現行的規定，征地的主要問題是，把農民集體土地征收為國有土地過程中，農民的利益往往得不到維護，主要是給農民補償不足，而農民失地也就意味著失業，如果地沒有了，什么也沒有了。

@悠游的怪盜

任何聲稱自己掌握了一攬子解決土地問題的方案的主張都應該被極其謹慎地對待，因為在過去的歲月，我們經歷過的試驗已經太多，代價也太沉重。經常“被試驗”的人總會對站在高處宣布新的藍圖的人心生疑懼。

@老傳

為什么中央文件無法保護農民權益？關鍵是地方不執行，而農民又不熟悉文件，這樣在信息不對稱的狀況下，吃虧的是農民。

@龍眼觀潮

各地在農村土地整治中，熱衷于拆房子、建房子、賣房子。如果拆了房的地不復墾為耕地，轉為建設用地，又沒有增減掛鉤指標或審批，這種行為表面上看是在統籌城鄉發展，其實質卻是在借改造和發展之名與農民爭利。

@黑黑

城郊農民希望有更大的土地權利從而可以更多地分享土地收益是可以理解的。但我們必須明確，這部分農民是中國9億農民中的強勢群體，他們的狀況已經較從事農業生產的農民狀況好得多，且他們只占農民總數的不足5%。

I專家觀點 I

城鎮化不可急于求成

陳錫文 （中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任）

2010年12月27日，國務院發了2010年第47號文件，明確提出要認真規范城鄉土地增減掛鉤試點。大的原則有四條：一是試點必須得到批準；二是指標的置換不能跨縣；三是縣城或城鎮要用指標，必須納入年度用地計劃；四是指標在置換過程中增值的收益部分必須全部返還農村，不許收到自己的財政中。如果這四項要求真能實行，我坦率地說，誰都不敢“圈地”了。

任何國家的城鎮化都會出現村莊逐漸衰落的現象，但是這個過程應該是自然的，否則很多東西無法轉變。把農民的土地征走，而人仍留在那里，即使住進了新房，可身份沒有改變，職業沒有改變，生產方式沒有改變，但生活方式卻改變了，物業費、水電費等費用的出現，導致了農民生活成本的增加。農民的生活雖有改善，但現在喝一口水都要給錢了。

改善農民生活是可以，但前提是他們有更高的收入。很多地方新房蓋好了，就成了空房。要在周邊找到更好的就業機會，蓋的新房才對農民有意義。如今的問題是，老房子沒有了，新房子還是空著，這不是新農村建設，也沒有真正提高農民生活水平。其最根本的目的就是“我要你的地”。有一位領導很明確地講過，這叫“項莊舞劍，意在沛公”。

2010年第47號文件出臺后，國土部門已經拿出了清理核查的方案，檢查即將開始，如果地方政府不按以上四條原則執行，第一要追究當地政府領導人的責任，第二要倒扣政府過去用過的土地指標。此外《國有土地上房屋征收與補償條例》已經施行，雖然這個條例只是規范國有土地上房屋征收與補償活動，但是對農村也有巨大影響。第一，明確了什么是“公共利益”，城市與農村必須采用統一的標準，將來在農村征地制度改革上，這就是個標桿，不能到農村去就隨意變化。第二，補償機制對城市和農村應“一視同仁”。第三，廢止行政性拆遷。

2010年中央經濟工作會議上，溫總理強調要加快修訂《土地管理法》中關于農村征地的條款。這意味著用地成本也要提高，保障了農民的權益，也遏制了地方的不規范的行為。此外，關于積極穩妥推進戶籍制度改革的相關文件也會很快出臺，其中的核心問題之一就是，戶籍制度改革過程中，農民進城是否愿意放棄宅基地和承包地完全由農民自己決定。我認為相關文件的陸續出臺，會對當前的土地亂象起到非常明顯的遏制作用，也會對保障農民的權益起到非常大的作用。

農村征地補償過低

張千帆 （北京大學憲法學教授）

造成農村征地悲劇的直接原因并不難找，無非是征地補償標準不公，農民和政府達不成征地協議，地方政府卻動用公權力強征強拆。不過，如此普遍的征地補償不公，并非由個別地方官員腐敗貪婪造成，而是中國當前發展模式和征地制度的必然結果。征地補償過低的直接原因，不僅在于農村法治不健全，地方政府不按法律規定給予足額補償，而且也在于我國《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等基本法律都沒有確立世界各國普遍適用的“公正補償”原則。

2004年《憲法》修正案明確規定“合法的私有財產不受侵犯”，體現了保護私有財產的基本精神，但對于財產征收則只是籠統規定了“給予補償”，而沒有說明補償標準。雖然法律規定更為詳細，但是也沒有要求按“公平市價”計算的公正補償標準?！段餀喾ā返?2條規定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活?！眴螐奈谋旧峡?，這一條可以被理解為按照市場機制計算補償價格，但實際上并不是按此操作。

現行《土地管理法》第47條規定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。……每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍?！庇纱丝梢姡袊壳皩r地征收所實行的是“法定補償標準”，而非按客觀市價計算的公正補償標準。法律規定的補償或許在某些情況下達到甚至超過了公正補償標準，但是顯然不能排除法定標準低于甚至遠低于公平市價的可能性。

以耕地補償為例，耕地是農民通過勞動不斷產生價值并賴以生存的永久性財產。雖然，目前農民個體對于農地的承包是有期限的，但村集體對農地的所有權是無限期的?！锻恋毓芾矸ā穼⑼恋匮a償費和安置補助費限于平均年產值的某個倍數，卻并沒有說明如此計算的依據，顯然不能保證按此計算的補償額達到公正補償標準。尤其是第47條明確限定“按照被征收土地的原用途給予補償”，不僅造成耕地補償數額因耕作種類不同而產值差異巨大，從而加劇了補償標準的不平等和任意性，而且征地開發后土地價格激增，征地收入和補償之間的巨大差價勢必極大助長地方政府的征地沖動。

因此，即便地方嚴格按照現行法律規定給予補償，也不能防止補償標準過低以及由此產生的“圈地運動”和社會資源浪費。要遏制地方政府的征地沖動，只有從根本上修改《土地管理法》等法律規定的補償模式，通過落實公正補償標準消除征地收入和補償差價，使征地不再成為地方政府的牟利手段，同時也讓農民直接分享農村開發帶來的財富增值。

I延伸閱讀 I

主流觀點認為，給農民更大的土地權利，不僅有利于保護農民的利益，而且有助于加快土地流轉，形成規模經營，提高土地資源配置的效率。經濟學家中的極端觀點認為，土地私有化是中國歷史中的常態，也是中國農村土地制度的必然方向；溫和觀點也認為應當給農民更大更多更加完整的土地承包權，弱化乃至虛化村社集體的土地所有權。近年來，中央農村土地政策的方向正是加強農民土地承包經營權。2007年通過的《物權法》中將土地承包經營權界定為用益物權，而使農民土地承包經營權具有了超越債權的性質。

但是，究竟給農民多大的土地權利才能保護農民利益，及可以提高土地資源配置效率？農民土地權利越大，就越能保護農民利益嗎？從我最近10多年的農村調查來看，給農民更大的土地權利，可能不是保護了農民利益，而是損害了農民利益。農民更大的土地權利可能并不是提高了土地資源的配置效率，而是降低了土地資源的配置效率。

《地權的邏輯——中國農村土地制度向何處去》

作者： 賀雪峰

出版社： 中國政法大學出版社

出版日期： 2010年10月1日

什么是“增減掛鉤”？

按照國土部文件，“增減掛鉤”是指，“將擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積……節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標?！币簿褪牵瑢⑥r村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積的建設用地。