食品物流安全政府監管模式及對策研究

陳志卷 肖建華 南開大學

食品物流安全政府監管模式及對策研究

陳志卷 肖建華 南開大學

近年來，我國食品安全問題頻繁發生，對我國經濟發展與社會穩定產生了較大的影響，完善食品安全政府監管體系已成為學者與政府部門高度關注的課題。食品安全問題可能發生在種植/養殖、生產加工、流通、銷售的任何環節，因此食品物流安全對保障食品安全具有重要意義。食品物流涉及到多環節、多層次和多領域，任何一個環節的安全風險都會沿著食品供應鏈逐級傳遞，因而食品物流安全監管應涵蓋“從農田到餐桌”整個食品供應鏈的所有環節，研究我國食品物流安全政府監管模式有著重要的理論意義和現實價值。但是以往的研究往往側重于法律、法規、標準及組織體系的構建，缺乏系統的結合實踐從食品物流的各環節對食品安全問題的產生根源進行分析。因此，本文的研究以食品物流為切入點，通過完善食品物流過程的政府監管模式來達到保障食品安全的目的。

一、我國食品物流安全政府監管模式存在的問題

食品物流安全是指食品從種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售到消費整個流動過程需符合國家強制標準和要求，不存在可能損害或威脅人體健康的有毒有害物質以導致消費者病亡或者危及消費者及其后代的隱患。食品物流安全按監管的主體不同，可分為政府監管和非政府監管兩種模式。在我國，食品物流安全的監管主要是政府監管模式，即政府依據相關的法律法規，通過對食品的市場準入、生產加工、流通消費等多個涉及食品物流安全的環節進行直接監督與管理，從而來保障食品安全和食品市場的穩定運行。目前，我國的食品物流安全政府監管模式存在一些問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）“真空”與“交叉”監管并存

我國食品安全監管的職能分工目前正處于新的《食品安全法》頒布后的過渡時期。目前基本沿襲著食品安全分段管理的模式，在種植養殖、批發零售、餐飲加工等環節由不同的政府機構負責監管，其中農業部門、質量監督和檢驗檢疫部門、商務部門分別負責食品供應鏈的種植養殖環節、食品加工環節、食品流通環節，而工商行政部門負責各個環節經營主體的經營執照頒發（經營許可），衛生部門除控制衛生許可外，同時按照新食品安全法規定實施對食品安全的綜合協調。此外，海關、質量監督和檢驗檢疫部門同時監管進出口食品安全。具體職能分布由表1列出。

這種模式存在政府職能界定不清，“交叉”與“真空”監管問題突出。如如集散批發環節的渠道參與主體批發市場，對其進行監管的部門包括商務、食藥管理和衛生等部門，造成嚴重的“交叉”監管；而食品加工環節的渠道參與主體食品加工企業，在其食品添加劑使用過程中并未得到政府的有效監管，造成濫用問題突出，形成監管“真空”。

（二）食品市場準入機制不健全

食品物流安全監管主要涉及生產、加工、流通等環節，準入制在食品物流安全監管方面發揮著重要的作用。目前，我國食品市場準入機制主要由三部分組成，即生產環節的市場準入、流通環節的市場準入及加工環節的市場準入。食品生產環節的準入制度主要包括產品認證、農資投入品準入管理和產地準出制度；食品流通環節的準入制度主要包括綠色市場認證、索證索票制度、購銷臺帳制度和大型市場自主檢測；食品加工環節的準入制度主要包括QS產品認證、HACCP認證、ISO質量標準認證、食品衛生許可證。

雖然我國已制定的食品物流安全市場準入制度名目繁多、涵蓋范圍較廣，但在實際的執行過程中還存在著許多問題，主要表現在：（1）生產環節和流通環節并未形成嚴格意義上的市場準入制度。例如食品生產環節和流通環節的認證不具有強制性；流通環節中索證索票和銷售臺帳制度雖有強制性，但目前尚形成統一標準；購銷臺帳僅為形式上的質量跟蹤服務；（2）大型市場的自主檢測缺乏客體持續監督和主體積極性，缺乏規范的制度；（3）加工環節尚未形成強制性市場準入和非強制性準入相結合的市場準入制度。

表1 我國食品安全主要職能部門分工情況

（三）食品物流安全綜合管理與協調機構缺乏權威性

《食品安全法》中明確規定國務院成立專門的食品安全議事協調機構——食品安全委員會，并且由國務院衛生行政部門負責具體的食品安全綜合管理與協調職責。在實際操作中，由于各部門之間權責利益矛盾的存在，衛生部門并不能發揮權威主體的作用，不能嚴格規定和劃清各個部門的監管區域，導致合作協調機制缺失，責任體系和追究機制不健全，使得食品安全的鏈式供應與食品監管部門各自為政之間的現狀依舊存在。

二、美歐食品物流安全政府監管模式

食品物流安全政府監管模式是食品安全的重要保障和基礎，與我國實行的“分段監管”相對應的是“統一監管”，主要包括以美國為代表的多部門分工監管、共同負責的食品物流安全政府監管模式、以歐盟為代表的由單獨政府部門進行統一監管的食品物流安全監管模式。

（一）美國食品物流安全政府監管模式

美國食品物流安全采用政府多部門分工監管、共同負責的監管模式。美國在食品物流各環節中涉及的食品安全管理職能機構達20多個，但起主要作用的有美國農業部下的食品安全檢驗局（APHIS）、衛生部與人類部下的食品藥品管理局（FDA）和環境保護署（EPA）。此外，海關、司法部、聯邦貿易委員會等機構也不同程度的承擔了對食品物流安全的監管職能。同時，美國的食品物流質量安全具有強大的法律支撐，相關法律條例多達35種，其主要有兩種類型，一是在綜合法律中直接或間接地涉及對食品物流安全的規定，如《食品、藥品和化妝品法》等，二是在單一性法律中專門就食品物流安全問題做出規定，如《鮮活農產品法》等；此外，在食品物流過程的質量控制中，生產環節采用農藥殘留監測計劃（PDP）、貝類衛生計劃（NSSP）、質量保證（QA）和質量控制（QC）等；流通環節采用食品安全全程監測、連鎖責任追究、市場食品質量安全自檢等；加工環節采用HACCP認證、長期定向監測、監督抽樣、強制檢驗等。美國食品物流安全政府機構職能如圖 1所示。

（二）歐盟食品物流安全政府監管模式

歐盟食品物流安全采用設立專門部門（歐盟食品安全局）獨立監管的模式。歐盟食品安全局由四部分組成——管理委員會、執行主席和員工、科技委員會、咨詢論壇，主要職責是開展食品物流安全風險評估，獨立地對直接或間接與食品物流安全有關的事件提出科學建議，提出食物法規的建議。同時，歐盟為統一并協調內部食品安全監管規則，陸續制定了包括《食品安全白皮書》、《食品衛生法》、《歐盟食品安全衛生制度》等在內的20多部食品安全法規，形成了強大的法律體系，直接或間接的從國家法律角度對食品物流安全進行了規范；此外，在食品物流過程的質量控制中，生產環節采用農藥殘留檢測制度、行業協會自查制度、良好生產實踐指南及食品投入品管理制度等；流通環節采用食品安全全程追溯、市場準入制度、通用及專項標識管理及綠色壁壘等；加工環節采用HACCP認證、企業資格認證、標準化生產制度、產品有機認證等。歐盟食品物流安全政府機構職能如圖2所示。

（三）美歐食品物流安全政府監管模式特征

從美歐食品物流安全監管模式可以看出，食品物流安全的政府監管是一項巨大的系統工程，需要各部門合理分工和職能清晰的多部門協同監管，從而實現“從農田到餐桌”的食品物流安全，其模式特征主要有：

1.統一管理。目前在歐美等發達國家和地區，食品物流安全監管體制逐步趨向于統一管理、協調、高效運作的架構，以提高食品安全監管的效率。

2.全程監控。食品生產、加工、流通、銷售、消費的各個環節都有潛在的安全隱患，只有通過實施“從農田到餐桌”的全程食品物流安全監管才能向公眾提供最安全的食品。因此，在產前，對食品生產加工的投入品，特別是農業生產的投入品，如農藥、飼料添加劑、動物疫苗實施嚴格的控制；在產中，制定了危害分析與關鍵控制點 (HACCP)等生產規程指導食品的生產；在產后，重視對消費者食品安全衛生知識的教育，增強公眾的食品安全意識。

圖1 美國食品物流安全政府機構職能示意圖

圖2 歐盟食品物流安全政府機構職能示意圖

3.分工明確，職責清晰。各部門之間分工明確是保證食品物流安全監管效率的前提，發達國家的法律較為細化，操作性強，監管主體分工明確，權責分明，且有一套協調配套的制度，各級職能部門按照法律規定和各自的職責范圍行使管理權限，各司其職，相互協作，效率較高。

三、完善我國食品物流安全政府監管模式的主要對策

目前，我國食品物流安全政府監管基礎薄弱，因而必須在研究國外食品物流安全監管模式的基礎上充分考慮現實情況，構建符合中國國情的食品物流安全政府監管模式。

第一，構建基于市場環節的市場準入，形成封閉的食品物流體系。目前我國的食品物流中，生產環節、流通環節均未形成嚴格意義的行之有效的準入、食品加工環節的市場準入尚在推行中。而食品物流中產品從原料到成品的過程存在材料、產品的一致性和各環節分離性的矛盾，要達到有效保證食品安全，必須從食品物流各環節入手，設置共同防御機制（即封閉機制）。因而政府應該在食品物流各環節逐步推進政府主導的、強制性的市場準入認證。

第二，加強單一食品物流安全管理部門的權威性。各部門之間分工明確、協調有效是保證食品物流安全監管效率的前提。目前《食品安全法》已明確由衛生部門統一負責食品安全的綜合管理與協調，應進一步加強其作為統一管理部門的權威性，構建一套協調配套的制度，使得執法主體分工明確，權責分明，各級職能部門按照法律規定和各自的職責范圍行使管理權限，各司其職，相互協作，效率提升。

第三，建立食品追溯制度與“不安全食品”召回制度。有效保證問題食品退出流通環節，是食品物流安全監管的一項重要職責。《食品安全法》從生產和經營兩個方面確立了不安全食品的召回制度，同時還明確規定了不安全食品責令召回制度。而建立“不安全食品”召回制度有賴于其他制度的配合，首先有賴于供應鏈各環節的信息追溯系統和公共信息平臺的構建，如推行包裝標識管理，就可在客觀上保證不安全食品召回制度的實施；其次必須完善針對不安全食品生產者的懲罰性賠償制度。

第四，建立食品物流安全預警機制。目前，中國的食品安全事故均是由消費者或媒體披露，監管部門未能及時發現問題，從而不能有效的防范和杜絕問題食品進入流通領域。鑒于此，建議設立市場科研、咨詢、預警機構，評估食品物流安全風險和向公眾通報信息，并應對非預查性食品物流安全問題。

第五，發揮行業協會自律作用和健全媒體、社會監管渠道。

長遠來看，消費者、優質食品生產廠商和監管部門之間的利益是一致共贏的。政府應該積極培育消費者、食品生產廠商和監管部門良性互動的食品安全認知與實踐文化，構建消費者、食品生產廠商和政府監管部門之間的共贏博弈機制。積極引導社會監督力量、食品生產廠商和政府監管部門之間的協同合作，促使食品行業中信息盡可能形成公正、透明的優勝劣汰的競爭機制。同時，政府應鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的普及工作，倡導健康的飲食方式，增強消費者食品安全意識和自我保護能力。鼓勵新聞媒體開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對違反本法的行為進行輿論監督。

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10.3969/j.issn.1003-5559.2011.03.025

本文系國家自然科學基金（60903105）、國家“十一五”科技部支撐計劃項目（2006BA D 30B08）。