高校內部控制制度的建立與完善

鄭 莊馮丹妹

高校內部控制制度的建立與完善

鄭 莊①馮丹妹①

建立與完善高校內部控制制度，對提高高校的管理水平和風險防范能力、促進高校健康、可持續發展具有重大意義。內部控制制度是一種預防為主的制度，目的在于通過建立和健全相關的制度和程序來遏制舞弊、減少錯誤的發生，從而降低風險，保證組織目標的實現。文章從高校內部控制制度的建立原則、內控制度的主要內容、內控制度建立過程中要杜絕四種偏向等方面作了初步的探析。

內部控制制度；建立原則；主要內容

1 引言

高等學校內部控制制度（以下簡稱“內控制度”）作為高校事業活動自我調節、自我約束的內在機制，在管理系統中具有舉足輕重的作用。內部控制制度的建立、健全及實施情況的好壞，關系到高校教育事業的健康發展，因此，應建立和完善內控制度并強化其實施。

隨著教育事業的發展，高校的主要活動由過去單純的教學和科研業務發展為教學科研與對外投資、校辦產業、房屋租賃等業務齊頭并進，資金來源已經從單一的財政撥款轉為財、學、研、產、捐、息多渠道籌措資金的辦學模式。為使高校各項事業健康有序地發展，資金籌集和使用符合相關規定，國有資產得以保全和增值，需要有完善的內部控制制度作保障，高校建立健全內部控制制度勢在必行。

2 高校內控制度建立原則

2.1 相互牽制原則

高校每項完整的事業活動，必須經過具有相互制約關系的2個或2個以上的控制環節方能完成。在橫向關系上，至少由彼此獨立的2個部門或人員辦理以使該部門或人員的工作受另一個部門或人員的監督；在縱向關系上，至少經過2個或2個以上的崗位或環節，對授權、執行、記錄、保管、核對等不相容崗位相互分離控制。

2.2 協調配合原則

各職能部門必須相互配合，各崗位和環節應協調同步，各項業務程序和辦理手續需要緊密銜接，以保證管理活動的有效性和連續性。協調配合原則是相互牽制原則的深化和補充。貫徹這一原則，尤其要避免只顧牽制而不顧辦事效率的機械做法，必須做到既相互牽制又互相協調，從而在保證質量、提高效率的前提下保證學校運行。

2.3 程序定位原則

高校應該按照業務的性質和功能將其教學、科研及經營管理活動劃分為若干個具體工作崗位，并根據崗位性質相應地賦予職責權限，規定操作規程，明確檢查標準，做到權、責、利統一，形成事事有人管人人有專職、辦事有標準、工作有檢查，以此定出獎罰制度，增加每個人的事業心和責任感，提高工作效率。

2.4 成本效益原則

實行內部控制的成本要低于由此產生的收益，力爭以最小的控制成本取得最大的經濟效益。

2.5 層次效益原則

正確處理學校內部控制層次與工作效率的關系，防止以增加層次的“人海戰術”來獲得較好內控效果的現象。以高效、有用為出發點，合理設置內控層次（或人員），明確各個層次的職責權限，強化各相應層次的責任心，提高高校內部控制的有用性和效率性。

3 高校內控制度的主要內容

3.1 結構控制

內部控制制度的建設及有效運行，有賴于高校內部完善的組織結構。應當推行職務、崗位不兼容制度，杜絕管理人員交叉任職，形成各負其責、協調運轉、有效制衡的組織結構，保證高校的正常運轉。同時還應設立滿足高校監控需要的職能機構如審計部門。

3.2 授權批準控制

授權批準是指高校在處理對外經濟業務時，必須以授權批準來進行控制。按照中央關于“重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用的規定，高校的最高決策機構是學校黨政聯席會，一般是由黨政聯席會將討論通過的事項授權給各職能處室，然后再交給有關管理人員。高校每一層的管理人員既是上級管理人員的授權客體，又是對下級管理人員授權的主體。學校內部某個部門或二級單位在處理經濟業務時，必須經過授權批準才能進行，否則就無權審批。權利應受到制約，失去制約的權利極易導致腐敗。

3.3 會計系統控制

會計系統控制是高校內部控制的核心，高校應依據《會計法》和《內部會計控制規范——基本規范（試行）》，按照《高等學校會計制度》制定適合本校的會計制度，明確會計憑證、會計賬簿和會計報表的處理程序，建立和完善會計檔案保管和會計交接辦法，實行會計人員崗位責任制，以充分發揮會計的監督職能。重點把好3個關口：

(1)加強對原始憑證的審核監督。原始憑證是記錄和反映經濟業務的最基本證據。取得和審核原始憑證是會計核算工作的起點，也是保證會計數據的合法、真實、準確、完整的關鍵。因此對原始憑證的審核監督，是各單位經濟活動依法進行的重要環節。會計機構、會計人員對不真實、不合法的原始憑證不予受理；對記載不準確、不完整的原始憑證予以退回，要求其進行更正、補充。在實際工作中人們往往忽略對不真實、不合法的原始憑證的審核監督，在審核原始憑證時應著重注意以下幾點：一是，大項經濟業務和大額資金支付要審核監督審批程序，是否經過單位負責人或經費負責人批準，是否是單位正常業務工作的需要，有無超出單位業務范圍之外的經濟活動。二是，《會計法》第四條明確規定了單位負責人對會計資料的合法、真實、準確、完整性負有責任，這對于審核原始憑證起到至關重要的作用。三是，對不真實、不合法的原始憑證不予受理，是法律賦予會計機構、會計人員的一項重要權力，要明確權力與責任的關系，不能講情面或有后顧之憂，應堅決依法制止和糾正不真實、不合法的經濟業務活動。

（2）加強對財務收支的審核監督。對財務收支監督的內容包括：資金來源、資金管理渠道、資金支出管理范圍和支出標準項目等，監督的重點是合法性問題。在對收入監督審核時應注意有否超越國家批準的收費項目，巧立名目收費的；是否不按國家規定的標準收費，提高收費標準的；是否使用正確的發票和票據；有否收入不按國家規定管理，挪用、截留、轉變資金性質、設賬外賬和設“小金庫”的。在對支出審核監督時應注意審核財務支出的內容是否符合法律、法規、規章和制度；審核行政事業性收費有無挪用、截留或改變資金使用性質的問題；審核財務支出的內容有無變通、虛報冒領的問題；審核是否有擴大開支范圍、提高開支標準的問題；審核領取勞務費、報銷國際交流費用是否有預算；審核支出金額與實際需要量是否相符。只有這樣才能堵塞漏洞，防止違法違紀現象的發生。

（3）預算控制。預算控制是保證內部控制結構運行質量的監督手段。預算管理是將高校的事業發展目標及其資源的配置方式以預算方式加以量化，并使之得以實現的高校內部控制活動或過程的總稱。預算管理由預算編制、預算執行、預算控制、預算考評等環節構成，內容可以涵蓋高校教學科研活動的全過程，包括教學活動、科研活動、教輔活動、行政管理、后勤保障等諸多方面，也可以就某些方面實行預算控制。預算方案由學校黨政聯席會批準，組織實施由分管財務領導執行。但在實踐中，大多數高校的預算是由學校預算小組或財務部門組織編制，報學校黨政聯席批準后實施的，由于信息不對稱，學校黨政聯席不可能對預算提出實質性意見，預算編制過程中容易出現各單位夸大預算，漫天要價的情況，針對上述問題，應該進行預算的制訂、協調、監控、評價、考核等工作；預算的執行層由各預算單位組織實施，并輔之以對等的權、責、利，預算內資金實行責任人限額審批，限額以上的資金實行集體審批，嚴格控制無預算的資金支出。高校在實行預算管理時要注意：預算編制必須體現學校事業發展目標； 預算在執行中，要嚴格執行“一支筆”審批制度，并明確責任；應當嚴格控制預算的執行并及時或定期反饋預算的執行情況。

3.4 資產保護控制

資產保護控制就是對設備、家具、圖書等各類用品的采購、保管等各個環節進行記錄保護、賬實核對、定期盤點、財產保險等控制。在實際工作中，現金、銀行存款、其他貨幣資金、有價證券等變現能力較強的資產必須由財務部門指定專人管理，限制無關人員直接接觸，貨幣資金的收支管理只能限于特定的出納員，支票等重要票據的簽發，必須是單位財務部門指定人員負責，必須設置職能部門對房屋、設備、家具和圖書等固定資產的進行專職管理，對一些特殊的資產還應采取一些必要的其他保護措施，達到保護國有資產的安全完整性，防止資產流失。

3.5 風險控制

高校針對每個控制點建立有效的風險管理系統，通過風險預警、風險識別、風險評估、風險分析、風險報告等措施，對風險進行全面的防范與控制。主要包括：

（1）財務風險控制。近年來隨著高校擴招、合并，高校教育經費的供給與需求之間存在巨大的缺口，高校為了彌補這一缺口改變了傳統的單靠財政撥款收入、學費收入的資金來源，紛紛通過銀行貸款來擴大規模建設投資。因此給高校帶來的財務風險不容忽視。

（2）投資風險控制。無論是對校辦產業投資還是其他長短期投資，高校都要進行可行性研究并根據項目和金額大小確定審批權限，預計可能出現的負面影響及對策。

（3）合同風險控制。建立合同起草、審批、簽訂、履行監督和違約措施的控制程序，防止因發生法律糾紛而導致的高校訴訟。

（4）其他風險控制。隨著高校社會化程度的提高，高校還面臨各類風險，如后勤保障風險，學生招生就業風險，教學科研風險，校園安全風險等等。學校應該針對每個風險點落實防范措施。

3.6 審計控制

審計控制主要是指內部審計，內部審計是對會計的控制和再監督。對會計資料進行內部審計，既是內部控制的一個組成部分，又是內部控制的一種特殊形式。內部審計是在一個組織內部對各種經營活動與控制系統的獨立評價，以確定既定政策是否得到有效貫徹，建立的標準是否遵循資源的利用規定以及單位的目標是否達到。內部審計的內容十分廣泛，一般包括內部財務審計和內部管理審計。內部審計對會計資料的監督、審查，不僅是內部控制的有效手段，也是保證會計資料真實、完整的重要措施。根據內部控制的基本原理和我國會計工作實際情況，新《會計法》規定，各單位應當在內部會計監督制度中明確“對會計資料定期進行內部審計的辦法和程序”，以便內部審計機構或內部審計人員對會計資料的審計工作制度化和程序化。

3.7 職工素質控制

高校內控制度落實好壞與否，取決于執行者，職工素質控制是執行高校內部控制制度的保證，單位在招聘、使用、培養、獎懲等方面對職工素質要進行控制。招聘是重要環節，單位的人事部門和用人部門應共同對應聘人員的素質、水平、能力等有關情況進行全面的測試、調查，以確保受聘人員能夠適應工作的要求。同時應注重人力資源的合理配置，打破平均主義的分配制度，推行優勝劣汰的用人機制，充分調動職工的積極性，使高校充滿生機和活力。

4 高校內控要杜絕4種偏向

（1）在內部控制機構的設置上，克服重眼前利益，輕專職機構建立的偏向。盡快建立健全高校內部控制機構，以從組織上強化高校內部控制；

（2）在內部控制制度的建立上，克服重內部管理制度建立，輕內部會計控制制度建立的偏向。建立健全可靠的內部憑證制度、完整的簿記制度、嚴格的核對制度、合理的會計程序制度、科學的預算制度、定期的資產盤點制度等比較完善的高校內部會計控制制度；

（3）在內部控制制度的執行上，克服重非經常性發生事項控制，輕經常性發生事項控制的偏向。進一步強化責任管理、制度管理，規范控制行為，建立健全集良好的控制環境、完善的會計體系和可靠充分的控制程序為一體的高校內部控制管理機制；

(4) 在高校內部控制的監督上，克服重程序監督，輕對“內部人”監督的偏向。真正做到“3個加強”。一是，加強對高校各級領導的內部控制監督，建立高校重大決策集體審批等制度，以杜絕各級領導獨斷專行；二是，加強對高校部門管理的控制監督，建立部門之間相互牽制的制度，以杜絕部門權力過大或集體徇私舞弊；三是，加強對關鍵崗位管理人員的控制監督，建立關鍵崗位輪崗和定期稽查制度，以杜絕高校中層干部和人、財、物等重要崗位人員以權謀私或串通作案，從而建立健全高校內部控制監督機制。

[1]鄭洪濤.企業內部控制精要—整體框架、制度設計、測試評價[M]．北京：中國財政出版社,2003.

[2]張春富,張莎.COSO報告在高校內部控制中的應用[J].教育財會研究,2010(3):60.

[3]國家教育委員會.教財[1994]64號關于當前國家教委委屬高校財經工作中幾點意見的通知[S].1994-11-17.

[4]財政部.財會（2001）41號內部會計控制規范——基本規范（試行）[S].2001-06-22.

[5]何海棟.高校內部控制及其構建[J].中北大學學報(社會科學版）,2005,21(3):83-84.

Establishment and improvement of university internal control system/

ZHENG Zhuang, FENG Dan-mei// China Medical Equipment,2011,8(4):38-41.

Internal control system strengthening is of great significance for improvement of university management and risk prevention, as well as for promoting healthy and sustainable development. Internal control system is a prevention-oriented system. Through establishing and improving relevant regulations and procedures to curb corruption and avoid errors, it aims at reducing the risks in achieving organizational goals. The article discussed and analyzed the principles of establishment of the university internal control system, the main contents of internal control, and the four sorts of deviation that should be avoided in establishing internal control system.

Internal control system; Establishment of principle; Main content

Director of Financial Office, Peking University Health Science Center, Beijing 100191, China.

1672-8270(2011)04-0038-04

R 197

B

2011-01-12

鄭莊,女,(1964- ),碩士研究生，副研究員。北京大學醫學部計劃財務處處長，主要研究方向高等教育財會。

①北京大學醫學部計劃財務處 北京 100191