廣播電視公共服務：理論內涵與評估體系

劉祥平，肖葉飛

（1.貴州民族學院 傳媒學院，貴州 貴陽 550025；

2.華中科技大學 新聞與信息傳播學院，湖北 武漢 430074）

廣播電視公共服務：理論內涵與評估體系

劉祥平1，肖葉飛2

（1.貴州民族學院 傳媒學院，貴州 貴陽 550025；

2.華中科技大學 新聞與信息傳播學院，湖北 武漢 430074）

與報紙不同，廣播電視產品與服務是準公共產品，具有部分非競爭性與非排他性，同時具有外部性、信息不對稱性，容易導致市場失靈、道德風險和逆向選擇，因此加強對廣播電視的監管和評估非常必要。應進一步規范評估的原則、主體、客體和程序，建構科學合理的評估指標體系，形成完備的廣播電視公共服務的評估體制機制。

廣播電視；公共服務；評估體系

一、廣播電視公共服務的理論內涵

與出版業不同，廣播從誕生之日起就受到嚴格的規制，這是緣于電波頻率的稀缺性和傳播范圍的無邊界性，政府不得不就不同國家之間的波段分配進行協商，從而在廣播電視服務機構、武裝部隊、商船和電信企業之間進行配置，廣播作為技術性通信媒介，跟電話、郵政和公共交通一樣，成為“公用事業”，是政府提供的一種公共服務［1］。西方國家把電波作為公共資源，獲得執照許可的廣播電視機構是“公共委托人”，必須履行公共服務的職責，原因是廣播電視產品具有公共產品的屬性，同時具有外部性、信息不對稱性，容易導致市場失靈和道德風險。

在西方國家，基于廣播電視媒體的市場失靈、信息不對稱和外部性，在老公共行政、新公共管理和新公共服務三種不同的管理范式的語境下，廣播電視公共服務歷經了三次制度變遷。首先，從20世紀20年代廣播產生之時，“凱恩斯主義”的管理理念盛行，官僚制和精英主義主張國家壟斷廣播電視公共服務的提供，通過官僚制來提供公共產品，這時候西方大部分是公共廣播壟斷體制，不允許廣播電視商業化，不播廣告，財政來源主要依靠執照費和公共財政，強化內容規制，以保障節目的高質量和品位。第二個階段是20世紀80年代以來的新自由主義和新公共管理時期，放松規制、實行績效目標管理，引進競爭機制、取消公共服務供給的壟斷，對某些公共服務部門私有化，讓私營部門參與公共服務的提供以滿足顧客的需求等成為主流［2］。世界公共廣播電視出現了私有化、商業化的趨勢，改變了壟斷帶來的效率低下和官僚現象等弊端，從“公眾至上”向“消費者至上”轉型，壟斷的公共廣播電視體制向雙規制和多元化方向轉變，提高了市場競爭程度。新世紀以來進入第三個階段，管理者既拋棄凱恩斯主義，也拋棄自由主義市場觀點，奉行新公共服務理念，走“第三條道路”，注重社會公平，盡可能在市場動力的基礎上重視社會福利機制。新公共服務理念包括，公共利益是目標而不是副產品，是為公民服務而不是為顧客服務，公民權和公共服務比效率與企業家精神更重要，重視人而不是重視生產率［3］。新公共服務建立在民主、責任和服務的基礎之上，奉行服務理念，強調在民主對話、溝通協商的基礎上加強政府與社區、民眾的合作互動，建立有效的公民利益表達機制。在新公共服務理念的引導下，西方普遍反思廣播電視放松規制、市場化和私有化的弊端，在放松經濟性規制的同時，加強了社會性規制，認為社會價值和民主價值不可忽略，因此改善廣播電視公共服務的質量和水平。

廣播電視公共服務的理念和制度的嬗變和完善，包括政治、社會和文化等多個層面，它不僅是為了消除市場失靈，而且肩負著造福人類的歷史使命，體現了公民價值和社會價值。具體來說，廣播電視公共服務包括如下幾個價值：第一，普適性價值。不像商業服務只滿足特定部分人群的需求，公共服務應滿足不同民族、種族、城鄉、性別、年齡、地域的公眾需求，特別是殘疾人、老人、兒童、農民等弱勢群體和特殊人群的需求，讓所有公民享受廣播電視信息、教育和娛樂節目。第二，公共性價值。充分的新聞、教育和娛樂等節目，客觀報道新聞和確保公共事務的新聞的比重，為公民服務而不是消費者服務，使公民掌握足夠的信息，以針對議題發表意見、進行公開的辯論，保護公民權和促進民主政治體制的健康運行。第三，社會性價值。保持重要話題和輿論的信息和觀點的多元化，構建公共領域，建構民主討論的平臺，促進社會多元化而實現平等和諧，加強民族特征和社區的認同感，增強社會凝聚力。第四，優質性價值。不僅重視收視率而且重視收視質，提供高質量的文化、戲劇和音樂等藝術類作品，促進文化繁榮，提高公民的文化素質，給予戲劇、音樂、電影等各類先鋒性藝術作品和另類文化展示的空間，發揮公共服務的外部正效應。

二、廣播電視公共服務評估體系的構建

（一）評估的原則

主要有以人為本、公開透明、科學規范三大原則。其中，以人為本原則是評估活動的根本原則，決定了廣播電視公共服務的出發點與歸宿；公開透明原則是關鍵，評估活動的陽光化運作順應民意，容易獲得社會輿論支持，可為評估的順利實施創造有利條件；科學規范原則是評估活動切實有效的保障，評估只有應用科學的原理與方法進行規范化操作，才能作出正確結論，才能使評估客體與公眾信服，從而形成社會公信力。

（二）評估的主體和客體

主體即誰組織評估，客體即評估誰。廣播電視公共服務的主體是公眾，客體是各級政府和相應的廣播電視機構。我國政府公共服務的績效評估大約有四大類：A類包括上級對下級的績效考核，上下級對口垂直的考核，組織對個人的考核等，B類有各級政府和組織的自我評估，項目實施自我評估，C類包括專門審查組織的評估，例如財務部門、審計部門和人大的評估，D類是研究機構的評估，不僅針對政府績效，而且針對履行公共服務職能的綜合評估［4］。廣播電視公共服務評估要多種方式并存，主要是成立專門的監管評估委員會，由政府、專業人士、公眾代表等共同組成，就公共政策、硬件覆蓋、內容供給等展開評估。廣播電視公共服務監管評估委員會確定評估組織、評估方式、評估內容、評估指標和評估模型，制定評估體系，任命評估機構的主要負責人，制定評估規劃，并組織有效實施。

（三）評估的程序和方法

我國公共服務的評估既包括自我評估，也包括管理部門的評估；既需要專家評估，也需要社會評估；既包括公共服務的基礎建設、發展規模、資金投入與使用狀況、運行機制的效率和效益等硬指標，也包括公眾對服務效果的滿意度等軟指標；既要從政府、廣播電視機構獲取相應的硬數據，也可以通過社會調查、民意測驗等方式獲取軟信息。這可使相關部門不僅對上級管理部門負責，更重要的是對公民負責，形成上級自上而下的監督和公民自下而上的監督相結合的績效推動機制，強化政府的服務意識。同時還可以采取公示制度、聽證制度、表決制度和受眾論壇等評估方式，做到公開、公平、公正，接受群眾的監督，設立統一的舉報投訴電話。

三、廣播電視公共服務評估指標

評估指標體系的設計只有包括既有可量化、可衡量的“硬指標”，又有以社會評價、公眾滿意度為主的“軟指標”，才能全面準確地反映公共服務體系建設的內容和形式。在評估指標上，應該建立合理科學的體系，確立一級指標、二級指標和三級指標，對每個不同的指標確立不同的權重，設置從不滿意到非常滿意即1到5不同的量值，或者0到100的不同分值，在此基礎上建立評估的數學模型，形成軟件包，實現計算機操作，并在實踐中加以檢驗。對公共服務廣播電視的績效評估和衡量有別于商業廣播電視，特別是我國廣播電視兼具公益性事業和經營性產業的性質，社會效益優先原則，公共服務的職責義不容辭。廣播電視公共服務的評估指標主要包括以下內容：公共政策指標、硬件覆蓋指標、內容指標、公平指標、效率指標、滿意度指標等（見表1）。

1.公共政策指標。廣播電視公共服務政策指標包括廣播電視覆蓋政策、頻道頻率設置政策、節目的播出政策、公共財政撥款政策、設備的技術與標準政策。公共政策是廣播電視公共服務的實施指南，決定了廣播電視公共服務的目標、進程和效果，因此公共政策的評估是關鍵。評估點包括：公平性主要考察是否照顧到少數民族、農村、貧困地區等利益。科學性主要指是否切實可行，例如是否規定了專業性的農村廣播電視頻率頻道數目及其內容結構與播出時間結構，頻率頻道傳輸覆蓋技術方案與經費來源［5］。公共財政的投入指標，包括硬件方面的投入和內容生產方面的投入。世界上沒有一個國家廣播電視內容供給完全依靠廣告費來支撐，大多建立了公共廣播與商業廣播的雙軌制，以平衡公共利益與商業利益的關系。公共廣播多通過執照費、公共財政、捐助、捐款和部分的營業收入來獲取資金。一些國家通過商業廣播養公共廣播的體制，或者通過公共財政支持公共服務節目的制作。鑒于我國廣播電視的事業性質，加大公共財政支持無線覆蓋或者公益性節目尤為必要。

2.覆蓋傳輸指標。我國對于傳輸覆蓋采取不同的政策，無線覆蓋具有非排他性和非競爭性，是公共產品，由政府主導，財政撥款為主；有線覆蓋屬于準公共產品，采取政府主導，社會參與，減免營業稅、所得稅等激勵措施；廣播電視新媒體服務的供給屬于私人產品，采取政府參與，市場主導，“誰投資、誰收益”的原則［6］。覆蓋傳輸是廣播電視公共服務的主要載體，也是評估的重要內容。傳輸覆蓋指標測量政府對公共服務硬件設備的投入情況，雖然從1998年以來國家通過“村村通工程”和“西新工程”加大了硬件覆蓋的投入，但是仍有3000多萬人不能享受到廣播電視服務。

3.內容供給指標。我國廣播電視節目主要依靠廣告作為收入的來源，收視率和收聽率成為主要的參考指標，這就容易造成市場失靈，頻道設置和節目結構出現失衡，電視劇播出過多。德國公共電視ZDF的信息類節目播出比例超過47%，商業電視RTL信息類節目的播出比例是25%以上［7］。相比而言，我國信息類、文化教育類、服務類節目供給不足。所以頻道設置和節目內容的科學性、豐富性、公正性、可選擇性等指標非常重要。

4.效率與公平指標。效率就是指投入和產出的性價比，包括硬件覆蓋、內容制作和公共財政的使用效率。所謂公平，理論上直接支持公平分配對象的學說主要有長期影響的機會平等說、羅爾斯和大衛·米勒等人的資源平等說和阿馬蒂亞·森的能力平等說［8］。衡量現實適用性，即我國廣播電視公共服務公平指標的適用性，公平并不是指完全平等，這里主要指所有群體的個人的“底線完全平等”，在堅持自由平等原則羅爾斯第一正義原則基礎之上，承認公共服務在群體之間存在差異原則，但是公共服務的提供必須遵循有助于改善社會最弱勢群體狀況的原則。

5.滿意度指標。這是定性分析指標，指公眾對廣播電視公共服務的水平和質量的滿意度，包括對硬件覆蓋、內容供給、性價比和服務態度等方面。滿意度指標的評估有利于加強公眾對政府工作和相關部門的參與與監督，從中可以研究服務標準、流程、效率與期望之間的差距，找到受眾的關注點與服務短板，從而改進服務質量。表1列出我國廣播電視公共服務的指標體系。

我國廣播電視公共服務評估的概念認識與實踐剛剛起步，如何吸收國外的有益經驗，發揮自身的創造力，需要高度智慧的整體設計，也需要符合國情的指標體系，廣播電視公

表1 我國廣播電視公共服務評估指標體系

[1]Andrew Goodwin，Garry Whannel.Understanding Television：Studies in Culture and Communication[R].11 new fetter lane，London EC4P 4EE.1990.

[2]彭未名，等.新公共管理［M］.廣州：華南理工大學出版社，2007.

[3]［美］珍妮特.V登哈特，羅佰特.B登哈特.新公共服務：服務而不是掌舵[M].北京：中國人民大學出版社，2010.

[4]陳昌盛.中國政府公共服務：體制變遷與地區綜合評估［M］.北京：中國社會科學出版社，2007.

[5]國家廣電總局發展研究中心.中國農村廣播影視公共服務［M］.北京：中國廣播電視出版社，2008.

[6]張海濤.加強無線覆蓋 確保農村廣播電視公共服務［J］.廣播與電視技術，2006，（10）：75—79.

[7]何勇.德國公共廣播電視研究［M］.北京：中國傳媒大學出版社，2010.

[8]陳昌盛，蔡躍洲.中國政府公共服務：基本價值取向與綜合績效評估［J］.財政研究，2007，（6）：20.

責任編輯姚佐軍

（E－mail：yuid＠163.com）

G22

A

1007－905X（2011）02－0179－03

2010-12-20

國家社科基金項目“中國廣播電視公共服務研究”（09BXW015）

1.劉祥平（1977－ ），男，湖南懷化人，貴州民族學院傳媒學院副教授，博士，主要從事新聞傳播學研究；2.肖葉飛（1975－ ），男，安徽安慶人，華中科技大學新聞與信息學院博士研究生，研究方向為新聞學。