西部小農水建設論壇打通農田水利“小動脈”

西部小農水建設論壇打通農田水利“小動脈”

編者按

水害旱災,一直以來都是我國農業建設的心腹大患；水資源短缺、水利設施薄弱，是影響農業穩定發展的最大硬傷；而近幾年來全球糧食價格的大幅上漲，更給糧食生產安全敲響了警鐘。

為應對國際糧價上漲，我國政府推出增加糧食生產計劃，要求在今后10年中保證95%糧食的自給自足。在此背景下，小型農田水利設施薄弱的問題日益突出，成為各界關注的焦點。

近些年國家對農田水利給予了大量投入，重點用于加快病險水庫除險加固、大型灌區續建配套等大型骨干工程建設，水利“大動脈”正逐步打通，但與之配套的農村小型水利工程卻明顯投入不足，成為“棄兒”，形成“國家管不到、集體管不好、農民管不了”的局面。據水利部最近對500個典型縣的現狀調查，小農水設施的平均完好率不到50%，在西部則遠遠低于這個比例。

對于西部，許多地方的財力、物力、人力都難以保障，相當一部分工程老損嚴重，蓄水能力大幅下降，渠道灌溉能力大幅萎縮，排澇能力日益衰減。

今年中央一號文件聚焦中國水利問題，鮮明地提出“土地出讓收益10%用于農田水利建設”，也為地方配套資金來源明確了方向。

西部農田水利如何才能做到“旱能灌、澇能排”， 如何從根本上改變“靠天吃飯”的局面、持續提高農業綜合生產能力？如何夯實農田水利基礎、打通農田水利設施“小動脈”？

為此，《西部大開發》雜志社在陜西省決策咨詢委員會的領導下，邀請了有關研究專家、官員、管理者等，舉行“西部小農水建設論壇”。旨在梳理西部小農水存在的問題，探究“如何以縣為單位統籌建設和管理小型農田水利工程，通過一定規模的連續投入，探索小型農田水利建設的規律，逐步建立新的、穩定的小型農田水利建設投入機制”，以破解西部小農水建設之困境，為西部農業發展鼓勁吶喊、建言獻策。

策劃/撰文 本刊記者 周 勵

人物攝影 本刊記者 王 非

外景攝影 陜西水利廳宣傳中心

農村供水工程

探討一

一邊要發展，一邊卻又在退化，西部現有農田水利狀況無法保障農業經濟發展，如何解決建設瓶頸？很多農民抱怨現在的水庫成了擺設，起不到灌溉的作用，為什么呢？

要加快推進水務一體化工作

王鋒（陜西省水利廳廳長）：實現經濟快速發展，關鍵在于水利保障能不能緊緊跟上。要以大項目為支撐，加快建設一批控制性水利工程，推進可持續發展戰略。陜西要下決心實施引漢濟渭、東莊水庫、渭河整治、引紅濟石、安康東壩、南山支流治理等六大水利工程，不少工程直接服務于國家陜北能源化工基地、關中-天水經濟區，這是陜西百年未有的規模和布局，可以說是掀起了陜西水利建設的又一次高潮。

要加快推進水務一體化工作，研究城鄉供水科學管理機制，嚴格限制河道納污，恢復水生態環境；要站在糧食安全的高度解決灌區存在的問題，落實灌區的準公益性質，爭取農灌水價、電價財政補貼，解決好灌區水價倒掛問題，改善職工工資福利，形成水管單位積極供水、農民積極用水的良好局面。

深化籌融資改革，為水利建設提供可靠資金保障。當前制約水利建設的突出問題是資金投入不足，盡管近年來，中、省進一步加大了水利建設的投入力度，但單靠財政資金還很有限。水利系統各級要在積極爭取投資和項目、加大財政性資金投入力度、足額落實地方配套資金的基礎上，圍繞發揮好政府有形之手和市場無形之手有效對握作用，改革水利投融資體制機制，擴大籌融資渠道，加快建立多元化、多層次、多渠道的水利投入機制，確保水利投資穩定增長。

水利建設是一項公益性事業

王元（全國政協委員、西安交通大學教授）：農民的抱怨是可以理解的，現有的水庫大都是上世紀50年代和70年代修建的，當時水庫的主要作用是以灌溉、防洪、供水為主，灌溉是當時水庫的最主要功能。現在隨著城市規模和人口的不斷增長，城市需水量越來越大，城市供水逐漸由依靠地下水向地上水轉變，而在地上水中，水庫蓄水是相對穩定和可靠的，也就成為了目前城市用水的主要來源，因此農業用水和生活用水兩者也是一對矛盾。

現在西部的農田水利建設工作，顯然陷入了“風調雨順被遺忘,一遇災害才想到，特大災害突擊投入”的怪圈。要走出這個怪圈，平時就需要未雨綢繆，重視和加強對農田水利的建設和保護。

首先，水利建設是一項公益性事業，國家要進一步加強對農田水利設施的投入和建設，這不僅是資金的投入,還包括人力、技術等方面的投入。其次，比如陜西是一個缺水省份，現實條件要求我們要盡可能地推廣節水灌溉技術，以保證有限水源的利用效率。再次，農業水利部門應發揮人才優勢，多組織相關專家學者走向田間地頭,進行調查研究，將基層情況及時地反映上來，為農田水利的規劃提供切實的可行性方案。

建議對灌溉用電實行財政補貼

周維博（西北農林科技大學水建學院教授、中國農田水利專業委員會委員）：西部小農水現狀至少暴露出農田水利兩個急需解決的問題。一方面，大中型灌區和大部分水利設施大都修建于上世紀80年代之前，由于社會歷史條件的限制，這些水利工程大都設計標準偏低，施工質量不高，加之多年來缺少必要的維修和養護，渠道老化、年久失修現象嚴重，嚴重制約了這些農田水利設施效用的有效發揮。

另一方面是水價問題，目前灌區的農民澆灌一畝地少則幾十元，多則上百元，較高的價格導致農民灌溉的積極性不高，甚至放棄灌溉，而對灌區的管理部門而言，目前看起來很高的水價，卻是低于成本的，實際上是農民用水越多，灌區管理部門的虧損越大。

農民也有自己的一本賬，目前糧價偏低，種地的投入和產出不成正比例，這必然會導致農戶只澆救命水,不澆增產水。同時，對于灌區大多實行的是以水養站的管理方式，而在水費的構成上，電費則占到60-70%，甚至更高。因此，要解決農民用不起水，灌區供水越多虧損越多這一矛盾，建議在維持現有水價不變的情況下，對灌溉用電實行財政補貼，甚至對用電實報實銷，因為水利本身就是一個公益性事業，理應由財政來負擔。

探討二

三分建七分管，誰來維護新修的農田水利？“小農水”誰來修？如何管？維修成本哪一級承擔？農田水利服務體系如何建立？

大江大河治理任務依然繁重

鄧理（陜西省決策咨詢委員會副主任）：首先強化規劃的指導作用。規劃的編制是按照農業、農村經濟發展和水資源可持續發展的要求，以及財力可能，對小農水工程建設和管理作出總體部署。只有按規劃分步驟、分階段實施，才能保證發揮工程整體效益，避免盲目性和隨意性。

第二，充分調動農民的參與積極性。農民是小農水工程的直接受益者和主要參與者。要充分尊重農民意愿，發揮財政資金的引導作用，加強技術指導，充分調動農民積極性。

安康小流域綜合治理

第三，切實加快小農水工程的產權制度改革。工程的建后管理是發揮工程效益的關鍵。對受益戶較少的工程，實行“誰建、誰有、誰管”；對受益戶較多的工程，積極組建農民用水戶協會為主的農民用水合作組織，實行民主管理。財政補助所形成的資產歸受益戶或者農民用水戶所有。

第四，加強政策研究。要不斷完善“民辦公助”、以獎代補等機制，并逐步將各種行之有效的方式通過法律、法規的形式固定下來；要根據農業和農村經濟發展的要求，調整建設內容、合理確定標準，并不斷完善扶持政策。

切實擔負起流域水行政管理職能

李佩成（中國工程院院士，西北農林科技大學兼職教授，長安大學教授、博導、國際干旱半干旱地區水資源與環境研究培訓中心主任）：要抓住關鍵環節，切實履行《水法》和“三定”方案賦予長委的職責。一是改革完善流域統一管理的體制和機制。從長遠來看，為確保大江大河的安瀾，合理開發利用十分緊缺的水資源，我國水利改革和發展的方向是加強流域水管理，必須建立統一、高效、權威的流域管理新體制。

二是找準流域管理與行政區域管理有機統一的結合點。這種結合包括三個方面內容：第一是宏觀上的結合問題。主要表現在流域綜合規劃與專業規劃、流域規劃與區域規劃之間的統一與銜接上。第二是微觀上的結合。要建立科學合理的水資源評價體系，根據不同流域、流域內不同河段、不同的水利水電工程對流域經濟社會發展的重要程度以及對流域全局的影響程度，劃定流域機構的直管范圍，做到責、權、利的有機統一。第三是部門職能之間的結合。在流域統一管理的大框架內，協調處理好部門之間的關系，明確各自職能，做到科學分工，互相支持。

三是抓住流域統一管理的著力點。第一類是全局性的。如流域規劃、水資源優化配置方案、洪水調度預案、旱情緊急情況下的水資源調度預案等等，這些是關系全局的，是尤為重要的水行政管理職責。第二類是調處性的。主要是針對省際的水資源開發利用治理、保護等方面的管理工作以及對所產生的矛盾和糾紛的協調處理。第三類是控制性的。主要是對流域水資源調配有重大影響的控制性水工程的建設、管理與調度，發揮流域機構負責流域水資源統一管理的職責，逐步履行到位。

恢復水利服務網絡體系

汪志農（西北農林科技大學水建學院教授、中國水利學會會員）：按現行管理辦法，農田水利建設大多實行分級管理的體制，斗渠以上工程由專管機構管理，一般是鄉政府水利站，斗渠以下(含斗渠)工程由村集體管理。

但這一體制目前實際現狀卻是，農村實行家庭聯產承包責任制后，隨著集體經濟逐步退出，原來由村集體管理的工程開始慢慢變成無人管理。隨后鄉鎮機構改革，取消了鄉鎮水利站，人員隨之分流，缺乏管理使得泵站設備、輸電線路時常被盜，縣水務局人員少、距離遠，想管卻鞭長莫及。由此，農田水利基礎設施處于“農民不管、集體不管、機構不管”的“三不管”狀態。

管理真空造成的后果是，大的溝渠都幾乎被淤泥塞住，渠道很淺，有的渠壩兩側甚至被農民種上了蔬菜，農田兩端的斗渠里也滿是枯死的雜草，渠底同周圍的農田幾乎平齊，河道存不住水，本就破敗的基站形同虛設。

科學制定方案，精心組織實施

管黎宏（陜西省水利廳副廳長）：應注重抓三個環節：規劃先行。縣水利水電局對全縣小型農田水利項目進行調查摸底，計劃下達后，根據當地水資源條件、生產實際需要和投資可能，組織編制項目的實施方案，合理確定工程建設布局、規模和形式，注重項目建設方案的合理性、可行性。

技術指導。在項目實施階段，縣水利水電局派出技術人員進行指導，鄉鎮水利服務中心全程提供技術服務。

加強管理。在“小農水”實施過程中，建立“社會監理、政府監管、群眾監督”三級質量保障體系。一是嚴格執行項目法人負責制、招投標制、合同管理制等，并加強檔案資料管理。縣水利水電局與農民用水者協會簽訂項目實施合同，在施工過程中，加強質量監控，單項工程竣工后，及時進行驗收，做好竣工資料的歸檔整理。

二是聘請水利水電工程質量監督站進行質量監督。在項目實施中，為保證建設質量，由水利水電工程質量站、項目業主和鄉鎮水利服務中心組成質量監督組，保證工程建設質量達到設計標準。同時明確鄉鎮水利服務中心負責項目實施過程中的現場管理。

引紅濟石水利工程TBM出渣施工現場

希望能夠恢復原有水利站

史鑒（陜西省水利廳原總工，陜西省決策咨詢委員會委員）：承包制可以基本上解決渠壩管理資金和管理難題，其實壩堤不需要國家維護資金，國家要考慮的是橋、涵，它們容易損壞并且資金占用量大，承包者收益又小，靠他們承擔維修不現實。

其實管理難點重點還是在上面，水利站撤銷后，一部分基站、泵站沒人管理，一些特別重要的站點，聘請了原有的水利員維護。但水利系統需要一定的專業知識，沒有技術經驗的人員招聘了也沒用，有知識文化的人員，無崗無編，工資又低，寧愿打工也不干，所以希望能夠恢復原有水利站。

還應該預提維修費。大江大河、大型水庫和泵站國家有專項資金維護，隨著小型農田水利建設點面越來越多，需要維修的也越多，水利部門不可能每年都對一個個小的農田水利向上面申報維修資金，即使報了也不會批，交由集體管理的公益項目，也需要政府維護，所以應在立項時考慮預提維修費，設立農田水利維修基金，不能這邊建，那邊沒錢修，結果只會大打折扣。

實行以獎代補，發揮農民主體作用

白鳴翔（陜西省水利廳農水處處長）：在小農水建設與管理上，堅持“國家補助，政府監督，協會運作，群眾參與”，按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，明確農民是小農水建設的主體地位，國家對農民自主興建的小農水給予適當補助，引導農民克服“等、靠、要”思想，組織農戶積極參與建設和管理。

開展小農水建設，必須實行民主管理。在工程實施過程中，做到民主管理。一是項目所在的村委會通過“一事一議”的形式，形成由項目區受益農戶參與投工投勞開展小型農田水利建設的決議；二是農民用水者協會與農民簽訂義務用工協議；三是農民用水者協會將項目建設、資金使用情況對農民進行公示，接受群眾監督，做到陽光操作。

必須建立健全機制，實行部門通力協作。在小農水建設中，由財政部門負責資金的監管，水利部門負責項目的統籌和管理，縣政府成立建設領導小組，負責試點項目的組織領導和協調工作，項目所在鄉（鎮）政府、項目村均成立相應的領導小組和工作專班，負責工程的組織協調，為項目的順利實施提供組織保障。

維護修理灌溉水渠

探討三

農田水利建設資金應該全部由國家出資還是向農民征收一部分？ “小農水”資金整合何時不再是夢？

以項目整合為契機帶動資金整合

陳志勤（陜西省地礦廳原副廳長、陜西省決策咨詢委員會委員）：2009年國家發改委、財政部、水利部、農業部、國土資源部聯合下發了《關于印發縣級農田水利建設規劃編制大綱進一步規范和完善規劃編制工作的通知》，要求各地以區縣為單位，統一編制縣級農田水利建設綜合規劃、分步實施。并規定所有農田水利工程建設必須以《縣級農田水利建設規劃》為依據，按照“渠道不亂、用途不變、優勢互補、各記其功、形成合力”的原則，在不改變資金性質和用途的前提下，以現有相關投資渠道為主，多方籌措解決。

現行農田水利缺失，資金投入匱乏只是原因之一，部門間各自為戰、圈水建壩、多頭建設等也是重要的原因。

目前，擁有資金進行農田水利建設的，有國土部門的土地整理項目、財政部門的農業綜合開發項目、農業部門的項目、地方政府水利扶貧項目、發改委部分國債項目以及水利部門自身的農田水利建設項目。不管哪個部門帶錢來修水利，都歡迎，應該以水利部門專業眼光看，水利部門如果能夠參與，有助于提高工程效益。

農田水利不應該由國家全包

魏小抗（陜西省水利廳規計處處長）：農田水利不應該由國家全包。一是國家沒有那么多錢投向農田水利，二是即使國家出錢全部建好，農民認為國家全包也不會珍惜，長此以往，會形成等、靠、要思想。舉例說，在夏季防汛最緊張時期，明知圩堤破口會淹沒自己家房屋，但沒有工錢，水情形勢再嚴峻農民也不愿出工，原來的義務防汛已經完全變成了有償勞務。

國家不可能全包也不能全包，一是建設投資巨大，完全依靠政府承擔難以做到。二是農田水利建設范圍廣、內容多，既有公益性的，又有經營性的，國家財政全包，管理跟不上，只會再次重復目前僵局。三是開展農田水利建設是改善農民生產、生活條件的重要手段，一部分經營性的設施，農民參與還可以從中受益。

對于廣大中西部缺水地區，發展農業，蓄水是第一位，應該鼓勵民間資金參與投資，可以通過承包、租賃等方式實現產權流轉，以保證投資人的權益，實現雙贏。