財政“省管縣”疾進之癢

◎文/鄭猛

財政“省管縣”疾進之癢

◎文/鄭猛

一場涉及中國行政層級的重大財政體制改革，在全國絕大部分省份正迅速推進。

這也意味著，延續逾數十年的省、地（市）、縣、鄉四級財政管理體制將迎來全面變化。

一場涉及中國行政層級的重大財政體制改革正在全國絕大部分省份迅速推進。記者獲悉，按照財政部掌握的時間表，到2012年底前，全國除民族自治地區外將全面推進省直接管理縣級財政改革。這也意味著，延續逾數十年的省、地（市）、縣、鄉四級財政管理體制將迎來全面變化。

這項意義重大的財政體制改革，目前在全國的推進進度如何？新舊體制運行當中有無難以消弭的摩擦？到明年底預期目標能否實現？

記者通過多個省份的調查走訪，尋找出了如下答案。

來自省里的“好處”

按照現行行政區劃，如果全國全面實行省直管縣，平均一個省級單位面對的管理單元僅為68.2個。而目前河北省有11個地級市，136個縣市，意味著其管理單元將達到147個，約為江蘇省的兩倍、浙江省的三倍。

作為轄縣較多的省份，河北省在省直管縣財政改革中的舉動，屢屢引發全國范圍的高度關注。而河北省直管縣財政改革的進退得失，也將在一定程度上影響著該項改革在全國推行的進度。2005年3月，河北省在22個試點縣啟動擴權強縣改革。2009年2月，河北省進一步擴容，將43個產糧大縣（市）納入省直管縣財政改革范圍。

當時河北省規定，將擴權縣和納入省財政直接管理的產糧大縣，統一為“省財政直管縣”，實行統一的省財政直接管理體制。目前，該省財政直接管理的縣級行政區已達92個，占全省136個同類行政區的68%。

河北省省會石家莊市轄6區17縣（市），辛集市是其中之一。2005年，辛集被確定為該省首批擴權縣市之一。

在辛集市發改局副局長崔忠良看來，擴權強縣以來，“權力擴大了，效率提高了，省級財力支持更多了。”

其實，隨著時代的變遷和交通、印刷業、傳媒業的迅猛發展，再加上跨地域之間的藝術交流的日趨頻繁，早年以地域為特征的所謂“南宗”“北宗”乃至“海派”“浙派”，其地域特征和藝術分野正在慢慢消弭，如果溯本求源，有些流派本來就是同源同宗，一些流派之間不過是同干異枝或是同源異流的關系。

擴權改革共涉及該市26個部門，包括11個方面62項管理權限。權力下放到位后，辛集市的社會管理和經濟管理的權限擴大了不少。

在效率方面，最能感受到辦事效率提高的是招商引資領域。比如項目審批，之前辛集投資千萬元以上的項目都必須經過石家莊市審批，時間一般需要15天。而擴權后億元以上的項目直接報省里審批，億元以下項目辛集市可自行審批，縮短了審批時間。

擴權后一個最重要變化是財政直接結算。按照規定，設區市不再分享擴權縣的收入，擴權縣收入除按現行財政體制上繳中央、省部分，其余全部繳入本級金庫。

同時，擴權縣的財政體制直接對省、市級財政通過財政體制對縣統籌一定比例財力的權限被取消。而擴權縣體制上解或補助基數、體制改革收支基數的核定，稅收返還，轉移支付，財政補助，資金調度等事項，由省財政直接對擴權縣市辦理。

辛集市財政局局長張國勛對記者表示，擴權后一般性轉移支付和專項轉移支付直接到縣，省級財政的資金撥付大幅增加。

2010年，辛集市財政收入超過11億元，留成5.28億元。而去年的上級財政撥付的專項資金和轉移支付等各類資金，總計達到7.7億元。留成收入與之相加，總額超過去年的財政收入。

來自市里的“冷落”

記者在采訪過程中也了解到，省直管縣財政改革和現行市管縣行政體制并存，體制性摩擦時有發生。

崔忠良表示，擴權之后中央和本省出臺的優惠政策，作為擴權縣，辛集市都能充分享受，但享受不到設區市出臺的地方性優惠政策。比如，2005年辛集市農村中小學遠程教育工程投資699.8萬元，中央和省承擔投資總額的55%，撥付了385萬元。

對此，曾多次到河北省調研的財政部財科所副研究員于長革表示，設區市出臺的一些涉及財政支出的政策，對于市管縣肯定是有效的，但對于省直管縣，的確存在一定問題。

從財政體制上講，直管縣目前本不應再接受設區市的一紙規定。但矛盾之處就在于，直管縣在行政體制上還是歸設區市管理，而有時設區市出臺的一些政令可能是全覆蓋的，“行政上合理，但在財政上就沒有約束力了，這也是一種體制性摩擦。”

從收入規模較大的稅種來看，增值稅中央分享75%，省分享10%，直管縣分享15%；營業稅方面，中農工建等國有銀行和政策性銀行的地方金融業務營業稅，仍作為省級固定收入，除此之外，直管縣分享100%；企業所得稅方面，除中央收入和省級收入外的企業所得稅，為中央、省、直管縣共享收入，中央分享60%，省分享20%，直管縣分享20%。其余則為個稅、資源稅等小稅種，另外非稅收入也進行了劃分。

辛集市財政部門有關人士表示，表面看來省以下收入進行了重新劃分，但多年以來感覺分成比例并沒有顯著增加，一般性轉移支付和專項資金有所增加倒是事實。

隊伍大了不好帶

由于縣級政府個體規模偏小、數量較多，在省直管縣財政改革過程中，河北更出現了轄縣大省的一些特殊矛盾。

新體制下，行政成本的增加就在所難免。直管之后，縣財政部門一個月到省廳辦事的次數，幾乎相當于過去一年跑省廳的次數。對于省會城市石家莊所轄的縣市來說，現在到省里和過去到市里的距離是一個概念，但對于河北北部張家口、承德等地遠離省會的直管縣來說，舟車勞頓可想而知，也帶來行政成本的增加。

以人員培訓為例，直管之前是省廳先培訓市局，市局再培訓縣局。盡管培訓多，但由于范圍較小，縣局人員都不用跑太遠的路。省直管縣之后，省局可直接培訓到縣，對于縣局來說盡管可直接傾聽省廳培訓，但交通食宿費用也自然提升。

對此，辛集市財政部門有關人士說，全省的直管縣工作人員都往省廳跑，省廳的相關處室編制又沒有增加，已經明顯感受到管理范圍擴大所帶來的壓力，有“忙不過來”之感。對眾多直管縣“跑廳”公務人員的接待交談，也難以像原來對待設區市那樣細致周全。

為平衡全局發展，省級財政對市縣管理對象不得不采用批量的處理方法，執行粗線條的分類指導原則，導致對一些直管縣新出臺的區域分類指導政策，適用性反而不如直管之前。

河南省某設區市財政局負責人也對記者表示，省直管后共有100多個單位直接對省，如果省廳召開一個全省工作會，每個單位平均派三個人參加，與會人數就多達四五百人，“說實話，容納這么多人的大會場都很難找。”

有研究認為，中國省級行政管理幅度以1∶50為宜，即一個省管50個縣市。但據統計，目前全國所轄市縣超過100個的有24個省，49個以下的只有9個省。省直管縣改革后許多省級財政的管理單元，由原來的15個左右，迅速增加到100個上下。如果處理不好，財政管理難免鞭長莫及。

據此，河北省財政廳目前正在研究制定新的管理辦法，擬將一些管理縣市級財政的事務性工作，再次移交給設區市代管。

另外，盡管財政方面實行了三級體制，但人事任免等重要權力還是原來的四級體制，這樣的改革并不徹底，由此也帶來不少過渡性問題。

河北、河南并非“省直管縣”疾進之癢的孤例。

記者從四川省財政部門了解到，被省直管之后，各直管縣開始由原來面對一個“婆婆”，變成要面對兩個，兩家都不敢得罪。改革之后，直管縣與原來的設區市大部分業務脫鉤，但也催生了矛盾，為爭取更好的發展環境，直管縣往往處于“兩頭跑”的兩難境地，既要積極主動地在省廳擁有話語權，又要維系與設區市的關系，由此增加了大量協調工作。