融合監管往哪走？

Ovum高級咨詢師 | Craig Skinner

從全球來看，在融合趨勢推動下，電信業及相關行業正在發生深刻的變化。現行的監管框架是圍繞著傳統技術、傳統商業模式和傳統市場結構構建的，急需要針對融合需求進行更新和升級。

新的政策和監管框架應以堅實的原則為支撐，同時應具備更靈活、更健康的實施方式，以應對整個行業向融合環境的過渡。

傳統監管：孤島式，基于技術制定

舊有監管框架中的法規適用于各自獨立且有所區別的細分市場，內容則聚焦于網絡基礎設施、內容分發技術或通信技術以及商業模式的具體細節上。

正如圖1所示，監管通常存在三個孤島：廣播、電信和互聯網服務。每一行業部門獨立運作，有著他們自己的問題和監管解決方案。

在相當長的時間里，電信業的主要重點是通過公共電話交換網（PSTN）提供一對一的語音通信服務。在大多數國家，最初都是由國有企業（或國家選定的壟斷者）提供的，政府的政策目標無疑依靠這些電話服務供應商的經營原則和自律實現。

這些政策目標通常包括零售價格控制，以確保用戶用得起；普遍服務和交叉補貼；與其他同類國有電話公司之間跨越國際邊界的連接。

由近些年來看，向電信業引入競爭是一直在發生的趨勢，同時，已與電信運營商完全獨立開來的政府機構也推動著監管向更透明、明確的方向發展。各國的實施時間表和方法雖有顯著不同，但也有一些基本相似點。

引入競爭的首要步驟之一是確定電信業務許可的要求和責任范圍。這些業務許可是否由于對業務和網絡標準規定得太死板而變得太狹隘？它們是否為電信領域的新進入者們提供了足夠的靈活性？

舉例而言，取決于國家政策目標和監管機構希望在市場上所保持的控制水平，電信業務牌照可能是僅限于特定的固定語音服務，也可能是涵蓋廣泛的一般性電信服務。

圖1 舊有市場和監管框架

一家新的網絡運營商試圖進入一個已被現有運營商控制的市場，若想在其中取得一定市場份額，就必須成功將其網絡和用戶與已有網絡和用戶進行互聯。這需要政府或監管部門的監管干預，以實現公平和公正基礎上的任意連接。公平和公正的連接通常包含與成本有關的定價問題，以及無關成本的問題，例如響應時間、托管設施等。

隨著時間的推移，采用長期增量成本模型的批量互聯定價策略一直在發展。同樣，電信業在技術方面的責任，如網絡標準（特別是網絡之間接口）、普遍服務、語音質量、頻譜管理、緊急呼叫服務等，也在隨著時間進行轉移。隨著競爭的引入，這一責任由原有的電話運營商向獨立的監管機構轉移。

以上提到的所有電信監管制度在過去一直主要關注語音通信，更具體地來說，后期是聚焦于固定語音通信。因此，普遍服務主要是要求提供對固定語音服務的接入，互聯主要是語音電路交換，零售價格為固定語音價格，緊急呼叫電話服務也是通過固定語音服務去路由和定位緊急呼叫。絕大多數的標準甚至法規也都是基于底層PSTN網絡技術來形成概念并落于紙面，而不是基于它們所提供的語音服務。

廣電部分包含了電視臺（無論是通過空中廣播或有線電纜網絡）和廣播服務，同時與報刊也關系緊密，它們是一對多通信的主要手段。正由于其在影響社會價值觀和文化規范方面發揮著核心和強大的作用，廣電系統監管通常大量集中在所有權和控制權方面，并設置適當的公共內容標準。

政府重視的是，廣電內容應該反映社會標準和公眾期望，這往往是通過對內容、內容分類體系、行業行為規范，以及公眾就不適當內容向廣電公司和監管機構進行投訴的系統等多方面的監管約束來確保。

此外，廣播通信的集中性，簡化了監管機構與相對較少數的內容分發商就內容標準進行溝通的過程。

廣電部門監管的另一主要重點，是對本地內容進行資金扶持、保障來源或播放。這是為了鼓勵本地內容創意產業，并協助維護國家的文化價值觀。盡管過去電信部門和廣電部門在廣播傳輸信號分配方面有很小部分的重疊，它們還是發展成了各自獨立的大型的電信行業和廣電行業。他們有各自不同的獨立的網絡基礎設施、商業模式和法規。即使是他們的監管者，也都形成了各自獨立的組織。

與電信業和廣電業都不同，互聯網是一個相對較近的發展現象，其主要增長時期約20年前才真正開始——得益于萬維網的引入。盡管推動互聯網最初增長的研究和初步開發來自政府，而后來互聯網的主體發展已經形成了產業驅動。

專門針對互聯網的監管在大多數國家其實很少，或者可以說根本不存在。互聯網的全球性和產業驅動性，形成了市場推動下的技術標準文檔（RFC等）和商業對等原則等，以實現互聯互通并提供控制流量的能力。現有的相關監管主要存在于ICANN等類似組織，同時也有對諸如美國商務部控制域名系統根區域的國際性關注。

有關互聯網監管，監管者越來越重視的一個領域在于網絡中立，也就是說通過同一網絡傳輸的數據包是應被同等對待，還是因其來源、內容或目的地不同而區別對待。

下一代監管：應基于業務制定

行業正處在向電信、廣電、互聯網的融合網絡環境過渡的過程中。這種網絡和業務融合正在許多國家發生，政府、監管機構和業內人士正在試圖應對這些變化所產生的結果。

一個關鍵的問題是需要更新政策和法規以配合這種市場的改變，而不是使法規成為創新和市場發展中的障礙。

基于傳統產業和傳統基礎設施的監管對現有網絡和服務進行約束，并且可能允許新技術的發展直接繞過一些具體的技術規定，在一個有利于新技術的不平等的基礎上進行競爭。而如果監管要求新技術必須符合以過時的理論為基礎的監管框架的話，它也可能阻礙到創新和新興市場領域的發展。

目前，法規更需要基于行業所提供的業務來制定，而不是基于傳送技術。

政策和法規的考量點，目前需要從以部門和基礎設施為區分的監管體系（如圖1所示），向著更能反映融合市場結構的水平層狀架構轉變(如圖2所示)。

政府和監管機構的監管原則不應該改變，但實施的重點和細節需要轉移。在一個融合的環境中，監管重點需要包含更廣泛的與融合網絡相關的問題。在內容監管和保護消費者的領域，都有一些圍繞競爭的關鍵領域需要重點監管。

監管機構將需要警惕潛在的反競爭行為，一些掌控著關鍵環節并具有市場話語權的主體可能在市場的橫向或縱向競爭中利用這一點。

例如，控制著獨家內容或壟斷著區域網絡接入的主體可能會利用這一點在縱向上要求客戶也購買其相關網絡接入或服務；在橫向上，控制著獨家內容的主體則可能大量聚攏內容和服務，這將大大減少消費者在其他一些競爭激烈的市場上所能享受到的多家選擇權。

在物理基礎設施層面，監管關注點與民用物理基礎設施的接入（如管道、建筑布線）以及頻譜等稀缺資源均相關。

接入網絡具有規模經濟性，隨著市場滲透率的上升，每用戶的連接成本將下降。基于成本價的民用基礎設施接入可以大大降低具有競爭力的網絡的成本，并形成一定的市場競爭壓力。

圖2 融合的市場和監管框架

雖然無線電報自1900年左右就已經存在，且點至點微波鏈路已用于回程傳輸，衛星通信和移動服務對于頻譜的需求僅僅在過去20年間才變得顯著起來。頻譜是一種稀缺資源，而在移動寬帶服務需求持續擴大的背景下，已經分得了大量頻譜的廣播服務正受到越來越大的壓力。

在廣電、電信和互聯網的融合與競爭背景下，頻譜應基于整體服務和整體傳輸網絡的基礎上進行管理，以確保實現最好的利用。當消費者對于高寬帶和視頻的消費不斷增長，高速固定寬帶網絡廣泛使用，我們需要審視將頻譜用于廣播視頻在經濟上是否仍然合理。在從模擬到數字傳輸的變化下，許多國家準備或已經開始釋放一些電視廣播頻譜，比如“數字紅利”計劃；而其余的電視廣播者所使用的頻譜預計還將進行重新審視。

在網絡層面，監管有必要關注，該網絡在橫向上是否與其他網絡互聯互通，以及在縱向上是否與相關的服務平臺、設備和內容互聯。互聯網領域的網間互聯模式主要基于商業基礎。如果市場未能在互聯互通方面形成競爭性成果，監管機構可能需要強制執行任意連接的原則。

在一家融合型運營商控制了關鍵基礎設施的市場上，除了這個擁有者自己會提供垂直整合業務外，其競爭者也同樣會通過這一基礎設施提供競爭性業務，比如IPTV，但后者就面臨著潛在風險——其內容傳送的服務質量將很有可能低于基礎設施的擁有者。這一問題可能通過縱向上的功能或運營分離的形式來解決，也可能通過網絡承載層面的開放接入或網絡中立來解決。

中間件服務支持平臺及相關網絡設備層很大程度上是一個競爭激烈的市場，因此并不需要直接的監管干預。這一領域的技術標準往往是全球性的，反映了這一時代內容和通信服務的國際性。在這一領域，監管者需要關注的要點在于，確保在網絡或內容層面所存在的潛在競爭瓶頸沒有延伸到平臺服務及其設備層，并進而影響這一市場的競爭程度。

從廣電的角度來看，內容被視為廣播或電視內容，它是一種通過線性通道發布的流媒體內容，觀眾是被動地消費。而在一個融合的環境中，內容的含義需要放大，不僅僅是純音頻和視頻，同樣也包括應用軟件和服務。

新的內容模式還需要由消費者發揮更加積極的作用，后者可以選擇訪問什么內容以及何時進行點播。在用戶生成內容模式中，用戶也會成為一個聯合生產者的角色。

內容和服務需要用監管平等原則來處理，無論底層傳輸技術如何都應平等對待。當然，一些不同類型的仍需要以不同的方式處理，比如廣播分類時間限制對于以非線性方式傳送的點播內容已不適用，但對于線性編程內容卻仍然適用。監管同樣需要考量到，純視頻與嵌入一些應用程序的類似內容應如何區別對待，比如一些特別為平板電腦而設計的電子書內容。

社會標準反映了個人喜好和社會價值的組合。在任何社會，關于哪些媒體內容適合負責任的成年人訪問，總會存在不同的意見，但對青少年及兒童的相關標準卻更容易達成共識。向社會提供的內容必須一直確保能反映適當的社會標準。現在及未來的困難在于融合網絡的拓撲結構與前不同，以及服務的跨國界提供。

傳統廣電網絡構建于一對多模式上，提供相對較少的控制點，從而更容易滿足社會標準和期望，而融合網絡和服務模式則混合了一對一和多對多的傳遞交付模式，管理起來會困難得多。同時，國際性的發展導致國際內容的引入，可能無法反映國內社會的價值取向。然而，在執行上的困難不應妨礙監管，技術進步可以有助于解決這些問題。

對于應用程序的針對性監管也是必要的，這種監管的一個很好案例是對緊急呼叫的處理。對緊急呼叫服務的監管同樣也是以固定語音為中心的傳統電信監管的重點之一。盡管世界各國已經努力去獲得由移動電話和VoIP發起呼叫的呼叫者的位置信息，但這一工程在很大程度上仍是一項持續性的任務。消費者也提出一些期望，希望擴大緊急呼叫服務范圍，使得訪問緊急服務的手段可以更加多樣化。特別是對于聾人、聽力和語言障礙的群體，通過短信、智能手機的應用程序或視頻通話接入緊急呼叫服務已成為一個新興話題。

從以傳統技術和基礎設施為基礎的監管框架向融合監管框架的過渡不會是一件容易的事。為了確保未來的監管平等和技術中立，急需要對目前在不同市場部分執行的法規進行調整，而這其中有許多艱苦工作要做。監管不會成為融合的驅動力，但它卻會成為融合的障礙——如果它不能充分反映不斷變化的市場現實。