強化地方政府性債務審計的幾項措施

段成鋼

政府性債務如同一把“雙刃劍”在適度負債、統籌安排，規范管理的前提下，政府負債能有效促進區域經濟的良性循環，為社會積累更多的公共財富。但在負債過度、管理失控、違規融資的情況下，政府性債務將成為影響區域經濟可持續發展、危及社會穩定的重大隱患。隨著地方政府性債務規模的不斷膨脹，某些地方財政已經超負荷運轉，地方政府的債務負擔已瀕臨債務危機的邊緣，成為我國經濟安全與社會穩定不容忽視的潛在威脅，使國家經濟安全面臨著嚴峻挑戰。因此，必須充分發揮國家審計防范和化解政府性債務的“防火墻”作用，采取有效治理對策來控制和防范債務風險，維護國家經濟安全和政治穩定。

一、立足全局，落實責任，促進完善政府性債務管理機制

一是區分舉債主體，落實償還責任。分清地方政府債務結構，掌握各種類型債務的特點及成因，以確認償債風險，劃分層次、區別對待，有針對性地提出相應的化解措施和政策性建議。對政府部門、機構和全額撥款事業單位的債務，以及由差額撥款事業單位、融資平臺公司因提供公共服務產生且無償債資金來源的債務，地方政府應承擔直接償債責任；對各類融資平臺公司因基礎設施、公益性項目建設而產生，且有償債資金來源的債務，地方政府應督促其按計劃、合同的要求嚴格履行還款義務，盡量避免其向政府直接債務轉化；對與公共服務無關的市場行為所產生的債務，應本著“誰舉債，誰償還”的原則，由舉債主體自行償還，政府不承擔兜底責任。

二是促進建立地方政府債務管理的責任機制。促進地方政府建立健全政府債務管理的責任機制，確定各級地方政府主要領導為第一責任人，切實加強地方政府性債務管理。對地方政府性債務問題進行深入細致的審計，全面揭示地方政府的顯性債務、隱性債務及或有債務等，為規范政府性債務摸清底子。對地方政府性債務實行歸口管理，明確地方各級財政部門在政府債務管理中的主體地位，將政府性債務納入預算管理，建立政府債務審核和報告制度。

三是促進健全債務防范機制。督促各級地方政府從當地實際出發，健全債務風險防范機制。重點建立舉債領導負債制、舉債決策會簽制、任期償債責任制、舉債建設報告制、債務風險管理制、領導責任追究制等，以促使領導干部謹慎舉債決策、規范舉債行為。同時，要配套建立債務風險評估和預警制、政府債務督察或稽查制、債務信息公開制、政府債務集中管理制、舉債準備金制、債務償還激勵機制等，以制度約束債務行為，從而最大限度降低政府債務風險。

二、創新思路，拓寬領域，加大政府性債務審計的力度

一是調整財政支出結構，科學界定財政支出范圍，對不應由地方財政承擔的項目，應徹底“斷奶”。同時，加大土地出讓金和財政周轉金清理回收力度，用清理收回的出讓金及周轉金歸還借入上級周轉金和其他債務。加強融資平臺審計，規范融資平臺債務管理。此外，積極完善法人治理結構，切實增強融資平臺公司的凝聚力和發展動力。健全資金管理、使用、償還的一系列制度，包括責任追究制度、償債激勵制度，并監督執行到位。

二是按照財權與事權對等的原則，上級財政要加大對基層政府基礎設施建設的投入，減少項目專款的配套資金比例或規模，加大一般性轉移支付或專項補助，緩解減輕基層政府財政壓力。

三是努力拓寬政府債務監督渠道，建立嚴格的政府債務監督檢查機制。要將地方政府債務納入預算執行審計的重要內容，既審查以往政府性債務的增減情況，也要關注當年新增債務的效益、效果和安全性，在審計結果報告和審計工作報告中予以重點披露。在經濟責任審計中，將債務問題作為領導干部承擔經濟責任的重要選項，分清責任，客觀評價，促進被審計領導干部高度重視債務問題，增強債務風險意識。同時，對于舉債建設的項目，審計機關要實行跟蹤檢查和重點檢查相結合，實行政府投資項目竣工決算必審制，對政府重大舉債項目的工程管理和財務活動進行全程跟蹤審計，重點關注建設程序、質量管理、資金控制、經濟和社會效益、目標預期、償債能力、群眾認可度等方面，及時發現問題，督促項目單位整改到位。不斷完善地方政府性債務審計和監督檢查機制。

三、深化改革，強化監督，促進健全法律法規體系

一是建議深化財政體制改革，合理劃分中央與地方的財權與事權。控制地方政府債務規模，就要自上而下優化各級地方財政分配關系，合理配置財政資源。進一步明確劃分中央以及地方各級政府的事權，合理劃分財權，促進責權相稱。積極發揮財政轉移支付制度的作用，擴大一般性轉移支付，清理整合專項轉移支付并壓縮其比重。也可借鑒德國等國家的成功經驗，嘗試橫向轉移支付。

二是促進加快政府職能轉變和投融資體制改革，實行政府性債務報告制度，規范地方政府投資行為。合理界定和劃分地方政府的職能范圍，準確把握政府與市場的邊界，將政府職能真正轉到提供公共產品和公共服務上來。按照公共財政制度的基本要求，改變目前地方政府履行職能的“越位”和“缺位”現象。規范地方政府的投融資行為和擔保行為，實行嚴格的債務投資決策機制，堅決遏制地方政府違規擔保承諾的行為，加大對違規決策投資和違規擔保的責任追究力度。

三是確立政府性債務報告制度。地方政府應建立起債務預算編制體系，對債務進行確認、記錄、報告，不僅反映債務數量金額的變動，而且反映債務對其資產負債狀況及風險的影響，并據此統籌財力狀況與舉債規模、債務結構。對直接債務，應納入債務專項預算管理。同時，應將地方政府性債務管理情況納入地方政府每年向人大提交的年度預算報告和預算執行審計工作報告，有效抑制地方性政府舉債時的短期政策，限制過度直接負債或隱形負債。地方各級政府要逐步建立償債準備金制度，準備金數額一般為年初地方政府性債務余額的3％-8％，償債準備金由財政部門實行專戶管理。要加強預算的剛性約束，推動地方政府謹慎融資，風險管理，努力構建預算執行的責任政府。

四是建議修改相關法律法規。盡快修改《預算法》《擔保法》及其實施條例，構建地方性政府職務約束的法律體系，將政府性債務納入法制化管理。動員社會和媒介等廣泛參與，監督推動地方政府融資和舉債在法律框架和可承受程度下有序進行，以促進地方經濟社會可持續發展。

四、規范評價，強化問責，嚴格控制地方性政府債務規模

一是規范對地方政府舉債行為的審計評價。將地方政府性債務的相關指標、風險狀況、化解舊債情況等納入地方主要領導干部經濟責任審計評價指標體系，建立完善領導干部任期績效評估的長效機制，避免地方政府的短期行為。

二是創新干部考核制度，增強領導干部責任意識，牢固樹立科學發展觀和正確的政績觀。加強宣傳教育和正面引導，促使領導干部增強債務風險意識，自覺規范政府舉債行為。

三是強化政府性債務借償量化考評。要將債務問題置于財政收入、項目建設、固定資產投資考核同等重要位置，設計科學合理的考評指標體系，客觀反映地方政府債務管理水平。尤其要將債務規模縮減、風險管理、償債率、債務成本、債務效益、財政承受能力、領導責任等指標盡可能細化和量化，在考核中占有適當分值比重，促進地方政府強化債務風險意識和責任意識，切實改變重舉債、輕償債，重投入、輕效益，重融資、輕風險，重使用，輕管理的現狀。

四是強化問責機制，嚴格控制地方政府性債務規模，防止產生新的不合理債務。政府債務規模應與本轄區經濟社會發展和財力狀況相適應，年度債務余額已經達到或超出當年財政可支配財力的地區，不得再直接或變相舉債或擔保。政府舉債資金除短期債務外，不得用于經常性支出，只能用于與公共事業相關的資本性支出。防止將市場主體經營性債務風險轉嫁到地方政府。對未按規定舉借債務、違規對外擔保、截留挪用債務資金、未按計劃償還債務的，嚴格追究有關單位領導和相關人員的責任。對國家財產造成損失的，依法移送相關部門查處。

五、強化預警，聯動協調，加強對債務風險的監測和控制

一是建立地方性債務風險的審計預警機制。有效的地方性債務風險監控預警機制是確保政府性債務安全的第一道屏障。建立規范、科學的審計預警指標體系，通過政府性債務評估模型對地方政府的債務風險狀況進行綜合評價，及時向政府及相關部門發布審計預警信息。對部分指標超警戒值或綜合評價為“高風險”的地方政府，應及時實施追蹤審計，督促其采取切實可行的措施限期整改到位，將一切可能導致債務危機的安全隱患消滅在萌芽狀態，最大限度地發揮國家審計“免疫系統”作用。

二是建立防范政府性債務風險的聯動協調機制。由各級政府牽頭，建立包含審計機關在內的有財政、監察、國資委、發改委、工信局、人民銀行等多部門參與的聯動協調機制，制定防范債務危機的應急處置預案，盡快制定出臺完善突發性債務風險應急處理辦法，明確職責，合理分工，加強配合，建立立體化全方位的債務協調聯動機制，提高應對突發性政府債務危機的處置能力，防范和化解政府性債務風險，維護國家經濟安全和政治穩定。

(作者單位：商洛市審計局)