經濟轉型,財金體制改革應先行

丁騁騁

在探討中國經濟成功的諸多文獻中，財政改革和金融改革是兩個廣受重視的解釋變量。其中，財政改革被普遍認為是一個有強大解釋力的核心因素。錢穎一和美國前政治學會會長溫加斯特等學者就認為，改革開放以來中央與地方的行政性分權和以財政包干制為特征的財政分權是中國高速經濟增長的制度基礎。這一論點得到大量研究的支持和驗證。與財政改革不同，金融改革被視為一個令人尷尬的解釋變量。英國經濟學家艾倫在2005年就曾提出疑問：照西方標準，中國法律制度和金融系統并不發達，但卻是經濟增長最快的國家之一，這顯然有悖于LLsv以及許多經濟學家提出的“法律、金融與增長關聯”的理論預測。芝加哥大學商學院金融學終身教授拉古拉邁·拉詹等人也曾指出，鑒于金融發展與經濟增長之間在國際發展經驗中的因果關系，滯后的金融體系使得中國成了一個反例。

可以說，中國的經濟改革成功是在財政分權和金融集權的框架中取得的。由此帶來的困惑是，財政體制和金融體制作為理解各國經濟成功的兩大維度，為何在中國的解釋力如此大相徑庭?筆者注意到，不少學者的研究是將財政改革與金融改革視為兩條平行線索，并單線條地來理解它們與經濟增長的關聯，沒有從兩者相互關聯的視角討論中國經濟體制改革和經濟發展的脈絡。事實上，財政與金融密不可分，財政改革與金融改革之間有個雙向的互動機制，這種互動會影響到地方政府的行為和資源的配置，最終關系到宏觀經濟績效。考察1962年以來特別是改革開放30年來的歷史，金融一定程度上是通過犧牲自己(金融壓抑)承擔著某些財政功能。此外，金融集權更成為控制財政分權負面效應的配套制度安排，并以此保證了中國經濟的高速平穩增長。因此，只有同財政分權結合起來，才能解釋為何中田經濟在金融改革緩慢的背景下能取得長足發展。

在中央與地方的關系上，60多年來有過多次“放權——收權”的循環。但這一判斷主要是基于財政體制改革的歷史考察得到的結論。梳理一下金融改革的歷史，不難發現，金融改革也存在類似的周期循環，并且兩者在時間上基本一致。當高度集權導致經濟僵化停滯之時，中央政府就傾向于放權搞活，反之則收權整頓。這些調整大都出現在經濟明顯出現拐折之際，并最終改善了經濟的長期表現。在中央與地方權力收放的互動博弈和反復調整中，中國從財政集權、金融集權體制，逐漸形成了財政分權與金融集權的體制搭配。

在這種體制框架中，財政分權是被人們普遍認同的提法，而金融集權則不是。所謂的“金融集權”是指，與地方政府擁有較大的財政自主權不同，中央政府在金融體制上維持著高度壟斷和嚴格管制的狀態，具體表現為價格管制、機構壟斷和垂直管理等。金融集權與金融抑制既有聯系又有區別，區別主要表現在各類金融機構(包括中央銀行)的垂直管理。

在“財政分權、金融集權”的體制下，中央政府一方面通過財政分權激勵地方為經濟增長而競爭，另一方面為限制地方競爭的金融杠桿及其引發的經濟過熱，在金融體制上維持相對集權以保留調控抓手。中國經濟的成功，在很大程度上得益于這種巧妙而非常規的財政金融體制。

現行的財政金融體制是導致中國投資型經濟增長方式形成的體制性根源之一，這種體制既是以往改革成功的關鍵，又是導致目前諸多困境的原因。說起來，“經濟發展方式的轉變”這個提法正式列入五年規劃已有15年，但總體實施效果并不佳，問題一部分就在于這種經濟體制上。特別是當前的財政、金融體制沒有轉變，要實現經濟發展方式根本轉變是困難的。在不同經濟發展階段，只有作出與其發展階段相適應的金融結構安排，同時在財政體制上加強改革力度，真正將投資型財政轉向公共財政，通過收入、支出總量以及結構安排，影響各經濟主體和地方政府的行為和決策，才能推動經濟結構轉變。也就是說，財政金融體制的轉變是經濟轉型的前提。

具體而言，從金融角度講，各個經濟發展階段的最優金融結構應與實體經濟對金融服務的需求相適應。在中國經濟從增量改革過渡到結構改革的過程中，也應實現動員型金融向資源配置型金融的轉變，而這有賴于金融機構主體的市場化、價格的市場化等一系列改革，這也是一個“金融深化”的問題。

從財政角度而言，有必要進一步規范預決算制度，整頓、厘清并按期公布地方政府融資平臺狀況，規范投融資行為，將地方預算外、制度外財政收入逐步納入預算內。這些舉措有助于創造地方財政通過發債融資的條件，降低對銀行的顯性和隱性依賴。此外，財政按照主功能區的劃分，更多強調公共支出比重，降低經濟增長和基礎設施更新在考核中的比重是有益的探索。