完善西部大開發稅收優惠政策的思考

李秀梅，劉 芳

(1.內蒙古財經學院 財政稅務學院，內蒙古 呼和浩特 010051;2.中國農業銀行內蒙古分行，內蒙古 呼和浩特 010010)

西部大開發稅收優惠政策自2001年實施以來，優惠政策使得西部地區的經濟水平有了長足的發展，人民生活水平有了很大提高。2011年是新一輪西部大開發戰略的開局之年，總結和分析西部大開發稅收優惠政策對于新政策的完善具有一定的理論意義，同時，對促進西部地區快速發展，縮小東西差距具有舉足輕重作用。

一、西部大開發稅收優惠政策概述

1999年，國家正式提出西部大開發戰略，2000年，國務院下發了《關于實施西部大開發若干政策措施的通知》，明確提出了實施西部大開發稅收優惠政策。財政部、國家稅務總局連同海關總署聯合發布了《關于西部大開發稅收優惠政策問題的通知》(財稅[2001]202)，具體規定了稅收優惠政策的適用范圍及具體內容。

適用范圍包括:重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區、陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區、青海省、新疆維吾爾自治區、新疆生產建設兵團、內蒙古自治區和廣西壯族自治區。

西部大開發稅收優惠政策具體內容:1.西部大開發對設在西部地區國家鼓勵類產業的內資企業和外商投資企業，在2001年至2010年期間，減按15%的稅率征收企業所得稅。鼓勵類目錄包括農林業、水利、煤炭、電力、核能、石油天然氣、鋼鐵、醫藥等，國家鼓勵類產業的內資企業是指國家鼓勵類產業項目為主營業務，其主營業務收入占企業總收入70%以上的企業。2.經省級人民政府批準，民族自治地方的內資企業可以定期減征或免征企業所得稅，外商投資企業可以減征或免征地方所得稅，中央企業所得稅減免的審批權限和程序按現行有關規定執行。對民族自治地方2008年1月1日后批準享受減免稅的企業，僅限于減免企業所得稅中屬于地方分享的部分，不得減免屬于中央分享的部分。3.對在西部地區新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業，上述項目業務收入占企業總收入70%以上的，可以享受企業所得稅如下優惠政策:內資企業自開始生產經營之日起，實行兩免三減半;外商投資企業經營期在10年以上的，自獲利年度起，實行兩免三減半。4.對西部地區公路國道、省道建設用地，比照鐵路、民航建設用地免征耕地占用稅。

二、西部大開發稅收優惠政策的成效分析

稅收政策作為宏觀經濟調控的重要手段，作為政府實施西部大開發的主要政策，10年來，大開發政策戰略在西部的實施取得了巨大的成功，有效地促進了西部地區經濟的發展。

(一)GDP總值高速增長

與中部、東部相比較，雖然西部區GDP絕對額較低，但其增長率都高于其他地區，如表1顯示，從2001－2009西部12省除個別年份，幾乎每年的增長率都維持在17%以上，遠高于國家的平均增長率。

表1 2001－2008年西部地區稅收優惠政策績效分析表 單位:億元

(二)財政收入明顯提高

如表1顯示，由2001年的1300.74億元增長到2008年的5159億元，年均增長率為14.56%。居民可支配收入由2001年的7925元增長到2008年的16489元，增長率為108%。以包頭市為例，西部大開發稅收優惠政策自2001年實施以來，包頭市國稅系統稅收收入不僅沒有受到“減稅效應”的影響，稅收反而由2000年的16.15億元上升至2010年的112.8億元，為地方經濟實現又好又快發展提供了強有力的財力保障。稅收作為宏觀經濟重要的調節手段，在實施西部大開發戰略中得到了充分體現。

(三)西部地區的固定資產投資成倍增加

與沿海地區比，西部地處內陸，物流成本高，受資金困擾，好多企業無國力更換設備。而西部大開發稅收優惠政策為西部企業的運轉所節約的資金基本都投資于企業技術革新和設備更新方面。如表1顯示，2001年，西部地區的固定資產投資數為7158.44億元，2009年固定資產投資數增長到49346.4億元，增長了6倍。西部地區的固定資產投資成倍增長是稅收優惠政策成果的體現。

(四)企業所得稅稅基增大

企業所得稅在財政收入中的比重與GDP的增長率呈反向變化關系，稅收優惠政策的正效應在政策頒布初期顯現的較明顯，明顯降低了企業的所得稅稅負，從2004開始，企業所得稅占財政收入的比重開始緩慢上升，2004年企業所得稅占財政收入的比重為6.94%，2009年為8.23%，增加了1.29個百分點(見表1)，這說明西部大開發稅收優惠政策使得西部地區“蛋糕”不斷做大，在基數不斷增大而稅率不變的情況下，企業所得稅在財政收入中的比重也不斷增大。

二、西部大開發稅收優惠政策實施中存在的問題

(一)稅收優惠方式、種類單一

1.優惠方式單一。目前我國西部地區的稅收優惠方式主要是以直接減免為主，其主要方式有減、免、退稅，即降低稅率，定期減免，再投資退稅等。這種直接減免方式雖然較透明，征納雙方也易于操作，但是這種優惠方式僅適用于少數盈利企業，對那些微利或無利的企業而言，并無實質優惠，尤其是那些投資期限長，見效慢的基礎性產業或基礎性建設、交通、能源等國家鼓勵類的產業，作用非常小。如大型或特大型的水利或生態工程建設，其建設周期一般需要六七年的時間，而且資金大部分來源于銀行貸款，水電站或生態工程投產后，至少得需要七八年的時間償還銀行貸款，到企業取得利潤，開始享受稅收優惠政策時，優惠政策已經到期，而在投產前期，由于優惠稅種、方式單一，也沒能享受到稅收優惠，最終導致企業實際享受的稅收優惠很少，而且直接優惠這樣的優惠方式體現為一種事后調節，缺少稅基式的間接減免方式，這種直接減免也容易造成財政收入的大波動，不利于地方財政的穩定。

2.優惠的稅收種類單一。我國目前的西部大開發稅收優惠主要以企業所得稅為主，缺乏增值稅、資源稅、營業稅、個人所得稅，房產稅的優惠政策。大多地區經濟發展起步階段，都會伴隨大量設備的投資，這樣企業的增值稅稅負就比較重，尤其是重工業和農業方面。而西部地區產業結構中農業和重工業所占比重很高，這樣就導致西部地區增值稅稅負較高，以農產品深加工為例，我國的增值稅法規定農產品深加工的稅率為17%，對于收購免稅農產品的企業可按13%的稅率進行抵扣，即使在企業毫無增值情況下，企業仍然要承擔1.53%的增值稅稅負，這樣的增值稅稅負明顯高于其他企業。此外，我國的交通運輸費可以按7%的稅率進行抵扣，而資源豐富、重工業比重高的現實條件決定了西部地區對交通運輸的依賴，加之西部地區落后的道路設施，使得交通運輸費在企業成本中所占比重很高。在交通運輸費得不到全額抵扣的情況下，勢必會增加西部地區企業的增值稅稅負。

(二)優惠標準較高

據國家稅務總局2008年統計，由地稅部門管理的西部9個省市區企業總戶數約為51萬戶，其中享受西部大開發稅收優惠的企業僅為2.52萬戶，真正享受到企業所得稅優惠不到2%。

根據財稅〔2001〕202號規定，享受15%所得稅優惠稅率的企業需要滿足其主營業務收入占總收入的70%以上，西部地區由于地理歷史等原因，與東部地區相比，發展相對落后，大多數企業的虧損面較大，實際享受到稅收優惠的企業非常少，以云南省為例，云南地稅系統企業所得稅清繳數據顯示，2009年全省企業所得稅虧損面為50.12%，很難達到規定優惠標準，形成一些企業名義上享受稅收優惠，而實際卻沒有得到利益。由于西部稅收優惠政策的準入門檻太高，致使這項政策不能惠及到西部地區的多數企業。

(三)優惠政策吸引外資效果較差

所得稅優惠對投資者的吸引力越來越小，大多外商投資者進行投資看重的是企業投資回報率高低及投資風險大小的問題。目前西部地區所得稅的直接減免方式對外商投資者是不具有足夠吸引力的。2009年，我國外資企業總數為434248戶，投資總額為25000億美元，西部地區的外資企業數為40068戶，占全國的比重為9.2%，投資額為1764億美元，占7.05%，其中西藏、寧夏、云南的投資額分別占西部總投資額的0.28%、1.36%、1.81%，在全國所占的比重更是微乎其微。

西部地區是為了吸引外資而設定的優惠政策，而享受“兩免三減半”的稅收優惠政策的內資企業僅僅是國家鼓勵類產業，而這種鼓勵類產業是面向全國范圍設定的，那些對促進西部經濟發展具有重要作用的特色優勢產業卻沒有做專門針對性的規定。這樣導致內外資企業在享受稅收優惠方面不統一，挫傷了內資企業積極發展的自覺性和主動性，而外資企業又因為西部地區交通不便、人才缺乏、技術落后等原因，不愿意到西部進行投資，這樣一種“外引不進，內進不來”的矛盾出現，使得實際享受優惠的企業少之更少。以四川省為例，2001年四川省某市國稅部門管理的享受稅收優惠的企業是4戶，2008年享受稅收優惠的企業增加到了26戶，但是，2008年享受優惠的企業戶數僅僅是納稅企業的1.4%，這樣在吸引外資的成效較弱的情況下，內資企業又得不到足夠的重視和優惠，最終影響西部經濟的發展。

(四)享受稅收優惠產業行業劃分不明確與普惠制并存

西部地區資源豐富，煤炭探明儲量占全國總儲藏的67%，天然氣占全國的66%，水能占全國的82%，這類資源不僅可以盈利，更是一種暴利壟斷行業，這類資源即使不享受稅收優惠也是投資者追逐的對象，然而，在西部地區卻不合理或不正當的享受了非常多的稅收優惠。2002年，煤炭企業數占全國行業數為28.29%，2008年，煤炭行業占全國比重為35.85%，這就說明大多數人力資源、資金都流向了暴力行業，2002年，煤炭行業利潤總額占全國比重為11.59%，2008年，猛增到33%，但是繳納的稅金總額卻由2002年的17.38%降至2008年的14.07%，而這些企業大多都是煤炭企業。這些煤企投資者不顧地區生態環境的承載能力，資源的利用效益及產生的社會問題，拼命地在稅收優惠政策的籠罩下，野蠻開采，造成資源的極大浪費，環境的一度破壞及地方財稅利益的流失，違背了稅收優惠政策的初衷。以新疆省為例，截止2009年4月，新疆5000多家企業享受到所得稅優惠政策，共減免地方稅款57.6億元，這樣由于煤炭行業不合理的享受著稅收優惠，使得財稅利益大量流失。

西部大開發戰略中的稅收優惠政策要體現區域政策導向，而目前采用的“一視同仁”的普惠制，沒有體現區域政策的核心思想，更沒有促進西部地區特色產業的發展，非均衡的發展理論認為社會發展要根據不平衡發展規律有差異有重點有特點的進行，而不是力量平均進行發展，而且在發展中總會存在支配性的關鍵因素，因此需要在不同時期、不同區域選擇重點問題區域進行發展。

(五)稅收優惠政策機制和管理方面存在漏洞

首先，稅收優惠政策運行的10年來，顯現出的特點是內容繁多，規定散，變化較快，雖然及時反映了國家的政策導向，但是稅收優惠政策在整個執行過程中缺乏規范性和系統性，導致其嚴肅性和實際的可操作性大大減弱，現行的稅收優惠政策缺少事后的跟蹤監督，但由于稅收優惠的內容散又多，這就必然會出現稅收盲區。其次，目前的稅務機關在面對稅收優惠政策的執行過程中，重審批環節，輕管理，僅僅對納稅人的減免稅資料進行嚴格審批，事后的管理力度跟不上進度，缺乏主動性。許多稅務機關的工作人員，重視程度不夠，監管力度不大，造成稅收漏洞。稅收優惠政策的改革致使部分優惠政策失效，也使得許多政策出現諸多不合理的地方，從而使實質享受西部大開發稅收優惠政策的企業較少，稅收優惠政策的實際成效減弱，有必要要求各項優惠政策適應時代潮流，與社會實際結合，找準政策的著力點，西部大開發稅收優惠政策諸多問題的存在必然會阻礙西部經濟的發展，為了實現區域經濟一體化的戰略目標，借鑒發達國家的先進發展理念與我國東部地區率先發展經驗來完善我國西部大開發稅收優惠政策具有戰略意義。

四、完善新一輪西部大開發稅收優惠政策的建議

2011年7月27日財政部、海關總署、國家稅務總局聯合印發《關于深入實施西部大開發戰略有關稅收政策問題的通知》，意味著新一輪西部大開發稅收優惠政策又拉開序幕，從目前官方出臺的文件看，新一輪西部大開發的稅收政策還未全面出臺，因此，筆者在總結過去十年已實施政策的基礎上，對即將全面出臺的政策提出如下建議:

(一)加大稅收優惠政策支持力度

直接優惠與間接優惠相結合。借鑒美國西部發展的成功經驗，避免西部地區稅收優惠政策有名無實現象的出現，保證稅收政策落到實處，應該增加稅收優惠方式，使以直接抵扣、減免、退稅的直接優惠與加速折舊、稅收扣除、納稅遞延、投資抵免、特定準備金、債轉股等間接優惠方式相結合，把真正需要扶持鼓勵的企業納入到西部大開發稅收優惠政策的范疇之內，同時促進西部地區產業結構的優化升級，資源的有效配置。

增加優惠稅收種類。現行的稅收優惠政策主要以企業所得稅為主，缺少增值稅、資源稅、營業稅、個人所得稅等稅種的優惠。首先，增加增值稅、營業稅的稅收優惠。我國的稅收結構以流轉稅為主，在西部地區，這種結構表現更加明顯，如云南省流轉稅占全部稅收比重高達76%以上，而企業所得稅的比重僅為10%，因此，在實施西部大開發過程中，應該對促進西部發展的基礎建設工程、基礎產業及高新技術產業等國家鼓勵類產業給予一定數額增值稅、營業稅的減免額度，同時對技術含量高的機器設備、研發、技術轉讓等費用作稅前扣除，有效消除由于運輸費用、農產品抵扣率低而造成的企業增值稅稅負過重問題，加速西部地區的發展。其次，增加資源稅優惠。西部地區資源豐富，但豐富的自然資源卻沒能給西部經濟發展積累財富，反而遭到迫害，因此要考慮改變資源稅的征收方式，變從量征收為從價征收，對價格變化較大的資源采取從價從量合并征收，發揮資源稅的調節作用，這樣不僅可以促進資源合理開發，還可以增加地方財政收入，保證地方政府職能的發揮。再次，增加個人所得稅的優惠。西部地區經濟文化相對落后，人才也相對匱乏，科技是發展的動力，人才是科技的源泉，所以應該對一些高技術工程人員，科技研發人員、復合型人才給予一定的個人所得稅優惠或是補貼，廣泛的吸引人才到西部，促進西部的繁榮。

(二)制定差異稅收優惠政策

國家必須明確劃分需要扶持的產業，重點應集中于基礎設施、生態環境保護、高新技術產業的發展，破除過去“一刀切”普惠制優惠方式，對于投資期長、見效慢的基礎項目，可以從獲利年度起計算優惠期，對于那些具有明顯區域發展優勢的特色產業要給予更加優惠的政策。使西部大開發稅收優惠政策真正發揮其作用，促進西部地區綜合實力的提高。

(三)完善稅收優惠政策的配套設施，消除管理漏洞

1.縮短修訂國家鼓勵類產業目錄。享受西部大開發稅收優惠政策的國家鼓勵類產業是指國家重點鼓勵的產業產品技術目錄以及產業結構調整指導目錄中鼓勵類產業項目為主營業務的企業，對于這些目錄，國家有關部門5年才進行修訂，這樣就遠遠滯后西部實際經濟狀況的變換，所以應縮短修訂的時間間隔。

2.給西部地區政府適當的稅收調控權。目前，西部大開發的稅收優惠實施普惠制，這種“一刀切”的優惠方式，不具有特殊性，優惠作用不明顯，如果給西部地區政府適當的調控權，可以根據本地的實際情況制定符合實際的稅收優惠政策，這樣不僅使政策貫徹執行方便，而且效果更佳。

3.減少審批程序，加強減免稅的后續管理，消除重審批輕管理的意識。納稅人申請減免稅的資料準備齊全直接到稅務機關辦理審批，簡化審批程序提高工作效率，同時稅務機關工作人員要改變思想意識，減免稅后續管理是事關稅收優惠是否真實有效落實的關鍵所在，要實行減免稅后的反饋制度，對享受稅收優惠的納稅人實行跟蹤管理，監督其資金的使用方向和使用效果，確保稅收優惠政策的落實。

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