我國城鎮化進程與農民工城市融入研究：以陜西省榆林市為例

王建康，魏 雯，汪祥松

(1.陜西省社會科學院，陜西 西安 710065;2.吉林大學，吉林 長春 130026)

農民工是城鎮化進程的重要推動者和參與者，也是城市新移民的主要來源。推動農民工順利融入城市，已經成為影響我國城鎮化建設和經濟產業發展的重要課題。長期以來，我國普遍存在著封閉式推進城鎮化的傾向，導致城鎮內部形成新的二元結構，大量農民工及其子女雖然生活在城鎮，但在義務教育、醫療衛生、社會保障等方面無法享受城鎮居民待遇;也使得人口城鎮化進程遠遠滯后于工業化和土地城鎮化進程。既制約了城鎮自身發展，也造成了嚴重的社會問題。目前學界普遍認為戶籍身份的轉換是制約農民工順利融入城市的關鍵因素。針對農民工城市融入狀態的研究，有學者認為農民工在城市融入中遭遇到了工資收入低、工資拖欠、工作時間長、勞動環境惡化、社會福利與社會保障缺失、就業存在歧視以及政治參與度低等種種問題(王洪春、阮宜勝，2006;王桂新、羅恩立，2007;梁波等，2008)。目前，學界主要提出了三種農民工城市融入的選擇路徑，首先是要完善、改革相關制度，例如打破城鄉二元戶籍制度、建立針對農民工的社會保障制度、完善農民工就業服務體系等(陳豐，2007;許慧英、鞏志娟，2007);其次是建立健全組織化機制，例如充分發揮工會作用、發揮社區組織作用等(鐘水映、李魁，2007;黃達安，2008);第三種路徑以提升農民工適應社會能力為主要目的，包括加強農民工的職業技能培訓(張國勝，2007)等等。

榆林是典型的能源化工城市，作為近年來經濟高速增長、城市快速擴張的能源新都，正在加快建設陜甘寧蒙晉毗鄰區域中心城市，吸納了大批的農民工進城務工。伴隨著能源重化工產業的高速發展，地方財政收入快速增長，社會財富迅速積累，但產業結構單一，就業吸納能力不足，嚴重制約了當地人口城鎮化進程，也制約了能源化工基地非能化產業特別是第三產業的快速發展，可持續發展能力不足的問題相當突出。因此，積極推動農民工融入城市，直接關系到城市規模的擴張、第三產業的發展和主導產業用工需求的有效滿足，更直接關系到農民工群體的生存和發展權益。我們采取隨機抽樣的方式和座談的方式在榆林開展了相關調查。向不同行業的農民工發放問卷1000份，有效回收問卷920份。

一、榆林市城鎮化與農民工進城意愿

榆林市全市總人口337萬，城鎮人口50.5萬人，僅占15%，農業人口286.5萬，占85%，與陜西省大約40%的城市化率相比，榆林的城市化水平很低。在榆林工作的農民工大約有61萬人，大多是周邊地區的農民，30%左右是陜南、四川等省市的農民。由于城市明顯的比較優勢，農民工的絕大多數愿意留在城市而不愿返鄉，部分勞動力呈現不可逆的流向。

(一)榆林城鎮化需要吸納大量農民工

作為陜西省最具活力的發展板塊，近年來榆林經濟總量高速增長，城市規模不斷擴張，形成了龐大并迅速增長的勞動力需求。農民工已經成為榆林經濟建設和城市居民生活的重要支撐力量。

首先，調查顯示，榆林市農民工初高中文化以上的占到90%以上(見表1)，這樣一批具有相對較高文化水平的勞動者有利于榆林市城鎮化建設。

表1 榆林市農民工文化程度 單位:(%)

其次，農民工中新生代群體占主流。榆林調查顯示，20歲以下的農民工所占比例為15%，20到30歲的農民工所占比例為56%，30歲以上農民工所占比例為29%。

可以看出，榆林市的農民工以新生代為主，他們絕大多數正處在身強力壯、精力旺盛的最佳勞動年齡段，是勞動密集型產業最需要的勞動力。而榆林市是資源大市，產業結構屬勞動密集型，因此這樣的年齡構成有助于推動榆林市的經濟加速發展。

(二)農民工愿意進城為榆林發展做貢獻

問卷調查顯示，只有8.7%的農民工表示他們“掙錢和學到技術后回家鄉發展”。而選擇“希望找一份穩定的工作，以后留在榆林”或“向往城市生活，出來開開眼界”的人數共有704人，占總人數的76.5%。

此外，根據我們對農民工未來希望的居住地調查，有64.2%的農民工期望生活在榆林，另有12.4%和15.1%的農民工期望生活在家鄉縣城或鄉鎮，只有7.7%的農民工選擇回農村老家(見表2)。

表2 未來希望的居住地 單位:(%)

調查顯示，大部分農民工已逐步適應了城市生活。33%的農民工全年都在城市工作生活不回農村老家，50.4%的人大部分時間在城市工作生活，節假日時偶爾回農村老家。由此可見，83.4%的農民工的工作和生活重心已經轉入城市。而且有57.2%的農民工表示他們已經不習慣農村生活，58%的農民工表示他們已經適應了城市生活。

在對農民工未來追求和愿望的調查中，有27.8%的農民工選擇了“盡快成為城市人”，而選擇“有了積累回老家發展”的比例僅為7%。

榆林城市化進程需要農民工群體，農民工也愿意融入城市生活，成為城里人。然而，農民工在城市遇到種種困難和問題，真正融入城市有多方面的壁壘，需要認真研究解決。

二、農民工融入城市影響因素

在身份認同的問卷中，多數農民工認為自己是農村人而不是城市人。920份問卷中僅有13%的農民工認同自己已經是城市人，高達87%的農民工不認為自己是城市人，根本原因是他們與城市人有很大區別，在工作和生活上遇到了城市人不曾遇到的困難。

(一)就業不穩定，工作沒保證

座談發現，農民工最煩心的事就是工作不穩定。問卷調查數據顯示，42.6%的農民工換工作2－5次，12.2%的農民工換過5－10次工作，一半以上的農民工換工作次數超過2次，而只有7.8%的農民工表示沒有換過工作。根本原因是企業不與農民工簽訂勞動合同，沒有與農民工建立規范的勞動關系。數據顯示半數以上用人單位沒有與農民工簽訂勞動合同。

對于不簽訂勞動合同的農民工，單位當臨時人員看，農民工本人也沒有長遠打算，因此在技能培訓方面，單位不愿意給他們更多的投入，本人也沒有積極性。數據顯示，73%的農民工沒有參加過技能培訓，而在受過技能培訓的農民工中，政府組織的免費培訓僅占培訓總數的19.1%，單位組織的培訓占12.9%，自己出錢培訓的占到參加過培訓總數的67.8%，另有56.6%的農民工有參加技能培訓的意愿，但是由于費用太高無力承擔而放棄。農民工缺乏從事職業的相關專業知識、技能和經驗，因此在城市就業中處于劣勢。33%的農民工認為自己在這方面“條件不足”，成為他們融入城市的主要困難。

(二)工資收入低，生活費用高

在神木縣四個企業的調查，農民工都說工作累。問卷顯示，有超過一半的人每周工作7天，工作6天的比例也達到33.9%，而每周工作五天的僅有13.9%。另外，有高達53%的農民工回答他們每天工作的時間超過10小時。農民工的工作時間長、工作量大，而他們的收入遠遠低于當地職工的平均收入水平。《2009年榆林市國民經濟和社會發展統計公報》公布榆林市2009年在崗職工的年平均工資為36494元，也就是說月平均工資3041元。而調查顯示，農民工的每月收入達到1500以上的比例僅為19.1%，而絕大多數的農民工收入低于1500元，7.8%的農民工每月收入達不到1000元(見表3)。此外，還有拖欠工資的現象。

表3 工資收入狀況 單位:%

“工資低、花費大，”這是農民工反映最多的一個問題。在對農民工融入城市的主要困難的調查中，920份問卷中有54%的農民工填寫“居無定所，住房問題難解決”，43.8%的農民工選擇了“生活成本太高”。這是在所給出的選項中比例最高的兩個選項。有65%的人表示，他們每月的收入除吃穿用基本生活和房租外所剩無幾，不能給家寄錢和存錢。在回收的920份問卷中，僅有17.4%的人回答可以給家寄錢，12.2%的人有存款。

農民工最大的消費支出就是吃穿住，如果食宿問題能夠順利解決，對于穩定農民工、增強歸屬感、提高工作積極性和主動性都是很重要的。

(三)社會保險不落實，公共服務難享受

調查顯示，920份問卷中，農民工辦理一項社會保險以上的人數比例為32.2%，大部分未辦理社會保險。在養老、醫療、工傷、失業、計劃生育五大社會保險中，辦理失業保險只有16人，參加率不足2%，其中，計劃生育險參保率為零。農民工更多地感到城市生活有危機感。

我們通過對個別企業負責人的訪問尋找企業不為農民工辦理基本社會保險的主要原因，一是企業方認為為農民工辦理基本社會保險會大大增加成本，減少企業的利潤;二是農民工自己不愿辦，這主要是農民工怕麻煩，怕交了錢以后在異地無法轉接，個人繳納的錢打了水漂。

在農民工享受公共服務方面，反映最多的是子女入學難，高額的贊助費和借讀費，使農民工難以承受。在子女入托或入學的農民工中，有48.9%的農民工子女無法進入公立學校就讀，而只能選擇民辦學校，民辦學校收費比較高。調查顯示:41.1%的農民工子女仍然留在老家由父母或其他親屬照顧，選擇農村老家或縣城上學，只有19.2%的農民工子女跟隨自己在城市生活和上學。此外，座談反映農民工普遍沒有住房公積金，不能享受城市最低生活保障等。

(四)維權制度不完善，合法權益沒保障

調查顯示，榆林市農民工參加工會的比例較高，參加率達到68.4%。且參加工會的意愿也較強烈，46.1%的農民工表示很希望加入工會組織。但當權益受侵害和遇到困難時，只有極少數農民工向單位、政府或工會組織尋求幫助，這三項加起來只占20.6%，而半數以上農民工選擇自己解決，24.2%的農民工會求助于打工的朋友或同鄉(見表4)。這一方面反映了農民工鄉土觀念重，通過組織依法維權的意識淡薄，另一方面也反映了政府和社會組織給予農民工的支持不夠。

表4 權益受侵害和遇到困難的求助途徑 單位:(%)

在與十多個非公有制企業座談時發現，各級工會為農民工做了大量工作，但當自身權益受侵害需要工會維權時，他們說企業工會的作用不大。分析原因，主要是多數非公有制企業的工會組織依附于企業。工會主席作為企業管理人員的雙重身份，決定了他們主要向經營者負責而不是向職工負責，甚至一些工會主席當農民工權益受侵害時不為工人說話而替老板說話。而鄉鎮(街道)等基層以上的工會組織由于缺少編制，缺乏人員，特別缺少熟悉法律和有關知識的專業工作人員，不能很好地維護廣大農民工在內的職工切身利益。

調查反映，一些企業長期不執行勞動法、勞動合同法的有關規定，企業侵犯了勞動者的合法權益得不到追究的問題。農民工大多數不知如何運用法律武器，當遇到權益受侵犯時，只有25.2%的農民工表示要通過法律途徑解決，而半數以上的農民工則表示能忍就忍。

(五)社會交往少，存在社會歧視

農民工平時交往的人大多數為一起出來打工的同鄉或在城市結交的打工朋友，調查顯示，只有10%的農民工與城市本地人有交往。調查顯示，認為自己在城市很受歧視的農民工比例占33.3%，28.6%的農民工對自己是否在城市很受歧視“說不清”。歧視的存在是農民工融入城市的心理障礙，妨礙了農民工與城市人的交往和接觸，妨礙了他們在文化層面上與城市文明的融合。

綜上，農民工遇到的就業問題、收入問題、社會保險和公共服務問題、權益保障問題以及社會歧視問題是影響農民工順利融入城市的五大障礙。在諸多因素中，最重要的影響因素是工作問題，第二位是必需的社會保障，第三位是農民工權益維護和人文關懷。工作和社會保障問題直接影響農民工的生存，而權益維護和人文關懷是關乎這一群體如何能活得更有尊嚴、更有幸福感。為了更好地推動榆林市城鎮化發展，我們要積極采取措施，促進農民工更好、更快地融入城市。

三、農民工順利融入城市的思路和對策

為更好地發揮農民工對經濟發展和城鎮化進程的積極作用，要切實解決農民工在城市遇到的實際問題，消除農民工在城市生活的后顧之憂。

(一)試行城市戶口登記積分準入制度

借鑒外地的經驗，結合榆林實際，可以試行建立戶口遷移準入制，批準符合條件、達到一定積分的農民工成為城市居民。

具體做法是，在榆林市務工的農村勞動力，凡已辦理榆林市《居住證》、納入就業登記、繳納社會保險費的，均可申請積分登記。積分實行百分制，按個人文化技術素質、參保情況、社會貢獻及減分設分值。各縣可自定指標，包括就業、居住、投資納稅等情況，具體指標和分值根據產業發展和勞動力需求等來設定。

符合入戶條件的農民工，可選擇在就業地鎮(街)或產權房屋所在地鎮(街)申請入戶，其配偶和未成年子女可以隨遷。榆林的突出優勢在于擁有極為豐富的煤、天然氣等自然礦產，具有發展能源化工重工業的先天優勢，從人力資源的需求和配置角度來看，農民工入戶城鎮積分指標應當側重于能源化工等人力資源的引進，對于具有相關知識水平和技能的農民工可以適當提高分值和權重，確保榆林跨越式發展戰略的實施。同時為了扶持南部縣域發展，對于在特色農業、鹽氣煤化工業以及農副產品加工、旅游商貿等行業具有突出貢獻的個人適當放松入戶城鎮的條件，鼓勵他們繼續為南部縣域的發展做出貢獻。登記積分實行公開，按城市吸納勞動力的能力，由高到低核準。

(二)建立適合不同類型農民工的社會保障制度

首先應考慮，將穩定就業的農民工(和用人單位建立三年以上事實勞動關系的農民工)納入城鎮社會保障制度，采取措施落實企業應承擔的養老、醫療、失業、工傷等社會保險以及城市最低生活保障，使穩定就業的農民工能夠享受和城市居民平等的待遇。對不穩定就業的農民工(指只簽訂短期勞動合同或勞務合同流動較為頻繁或從事各種靈活就業的農民工)考慮實行過渡性社會保障，除工傷、失業保險按現行規定執行外，養老保險先建個人賬戶，不建社會統籌，實行過渡性的個人賬戶制度，將本人的社會保障權益直接記入個人賬戶。

根據榆林經濟社會發展狀況，我們建議試行土地股份制，即以股份的形式把土地權益界定給農戶，在此基礎上，由農戶自主、自愿地選擇他們是否以土地股份交換城市社會保障。這些土地股份將轉讓給土地股份公司，或城市政府，或政府所指定的專門機構，進行市場化運作。后者把土地股份得來的收益作為這些進城農戶的基本社會保障基金，在他們失業或處于貧困狀態時給予救濟。

(三)構建可租可售的農民工住房保障體系

這種保障性住房產權歸地方政府，但居者可在一次性繳納租金后擁有長期使用權，即整交租金的公房。這種住房以65平方米左右為宜，30萬元上下，租期30年左右、可轉租為售，主要面向中低收入者包括農民工。建設主體為地方政府，由政府組織招投標，選擇和委托資質好的開發商，按要求進行建設和物業管理。所需資金可以通過發行具有資產支持證券性質的地方債券，依靠所收取的整交租金，政府能實現平衡運作。同時允許在居者經濟條件具備時轉租為售，進而獲得差價收入，租、售所得均進入財政預算管理。

同時配套建立農民工住房公積金制度。規定農民工只要繳納住房公積金滿若干年，就允許申請住房公積金貸款在城里購買上述的保障性住房。這種住房首期付款相對較低，分期還款的數量相對較少，適合農民工。農民工公積金的轉移，接轉關系時，其個人公積金賬戶全部隨同轉移;回鄉務農的，可保留公積金賬戶，作為接續公積金關系的依據，待其重新就業后，再憑證辦理接續或轉移手續，或者也可根據其自身要求，一次性取出。

此外，應鼓勵社會資本利用閑置房屋建設農民工公寓低價出租給農民工，并在城市規劃中予以優先考慮。

(四)支持工會切實發揮作用

政府要把支持工會為職工說話辦事、履行維權職責，作為關注民生、構建和諧社會的內容和要求。確定一名副縣(區)長建立與工會經常的聯系，幫助工會解決困難。按照省政府的要求，所有縣(區)都要建立政府與工會每年舉行一次的聯席會議制度，研究解決職工普遍關心急需解決的問題。鑒于榆林非公企業數量多，大多規模較小、職工流動性大的特點，要在建立企業工會和開展工資集體協商的同時，應大力推進區域性、行業性基層工會聯合會，建立區域性、行業性工資集體協商制度和區域性、行業性職工代表大會制度。為解決工會在這個層面人員特別是具有一定的專業知識的人員不足的問題，建議政府從公益性崗位指標中給工會劃撥名額，通過公開招聘擇優錄取，使全市各鄉鎮、街道都有一名專職工會工作者。

各級工會要切實加強自身建設，提高工會干部素質，轉變工作作風，把工會建成職工信賴的“職工之家”，不辜負黨和政府及廣大職工群眾的信賴。為此要求工會在加強工會干部的培訓教育、密切聯系職工群眾的同時，要按照工會法的要求完善工會干部的選任制度。企事業工會主要負責人逐步實行由會員群眾無記名投票直接選舉。區域性行業性的工會負責人試行社會化選任，工作一段時間后由職工代表投信任票。

(五)加大勞動執法力度

首先，設立勞動關系問題投訴專線，實行勞動部門、工會聯合辦公接待日制度，方便農民工反映問題，必要時給予農民工以法律幫助。其次，開展專項檢查。勞動執法部門每年組織一次《勞動法》、《勞動合同法》以及《工會法》的執法檢查。年初重點檢查簽訂勞動合同、工資集體協商情況，年終重點檢查工資等農民工權益落實情況，特別是有沒有拖欠農民工工資的現象。第三，將企業與農民工簽訂勞動合同和工資支付等情況作為企業執行勞動法規的主要考核指標納入企業誠信等級評定范圍。對列入信用不良檔案的企業通過媒體曝光，并及時向相關部門通報，對其市場準入進行限制。

總之，加快農民工融入城市既是加快榆林經濟社會發展，擴大城市規模，建設區域中心城市的需要，也是廣大農民工的殷切期盼。作為一項繁重的社會工程，全社會都要高度關注，多方協作，多措并舉，以求循序漸進，取得實效。

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