以城市設計成果法定化為重點，探索上海控制性詳細規劃附加圖則管理的思路和方法

陶 亮

1 附加圖則成果規范制定背景

隨著我國城市經濟快速、持續的發展，城市建設已逐漸由大規模、高速度的粗放型發展階段進入關注城市環境品質、空間特色和追求綜合效益的集約型發展階段，時代新的需求和城市發展新的目標對傳統控制性詳細規劃（簡稱“控規”）“重指標、輕空間”的管理方式提出了新的挑戰。傳統控規成果形式偏重于平面化的用地布局規劃，控規指標制定來源于通則式的規定，無法體現城市空間環境的品質和特色要求，即使進行了深入的城市設計，也無法將成果轉化為控規圖則，亟需探索更適應現代城市規劃管理工作要求的精細化空間管理方式。

城市設計作為都市空間形態的綜合設計方法，近年來在理論和實踐上都得到了較大發展。但由于城市設計長期以來未納入我國法定規劃體系，缺乏實施保障機制，城市設計的良好意圖在各個城市規劃管理與建設實踐中無法落實。如何將城市形態設計轉化為規劃管理政策，使之成為協調城市空間利益的依據？國內如深圳、天津、南京等城市已經開展了城市設計與控規結合的研究和實踐工作，但基本以“城市設計導則”的形式將城市設計成果作為傳統控規的補充，缺乏作為法定管控依據的有效性，在管理實施層面的落實上仍存在較大難度。

上海市在對世博地區、虹橋交通樞紐地區及黃浦江濱江地區等多個重點地區大量的空間形態設計實踐基礎上，積極探索控規階段城市設計法定化的方法和內容，目前已取得較大進展。在2011年6月頒布的《上海市控制性詳細規劃技術準則》（簡稱“《技術準則》”）中，首次創新性地提出“附加圖則”的概念，規定重點地區的控規需編制附加圖則，作為控規“普適圖則”的附加內容，確立了附加圖則的法定地位和強制性控制內容要求。在對上海市實踐項目和國內外相關案例分析研究和總結的基礎上，已基本形成附加圖則成果規范體系，將其納入《上海市控制性詳細規劃成果規范》（簡稱“《成果規范》”），并已在重點地區控規編制中全面展開應用實踐。城市設計法定地位的確立以及附加圖則成果規范的制定，對控規體系的創新和完善具有重要意義。

2 附加圖則概念解析

2.1 對城市設計的理解

城市設計（Urban Design）的概念和定義內涵豐富，不同觀點的學者和設計者對其有著不同的理解。目前，“城市設計”主要是“涉及城市形態環境的設計”的觀點已取得普遍共識，并基本認為它“貫穿城市建設的始終”，在規劃和建設的不同階段以不同尺度的空間為對象進行三維形態設計。

對城市設計的深度和階段程度的把握，是保證城市設計具有實效性的基本要求。總的來看，為應對城市規劃與建設過程不同階段的需求，城市設計在設計深度和側重點上相應有所不同。在宏觀的總體規劃階段，（總體）城市設計以整個城市或城市分區為研究對象，以城市整體發展格局、整體城市意象和特色為控制目標；在中觀的控規階段，城市設計以局部地區和地段（如中心區、商業區或重要風貌特色地段等）為研究對象，注重對局部地區的城市形態環境和公共空間品質的指導和控制；在微觀的修建性詳細規劃或具體工程項目中，城市設計以少數或單個地塊為研究對象，側重具體的建筑形態及其建筑之間的空間環境設計。

城市設計在城市規劃不同階段異彩紛呈，通過對城市形態環境的綜合設計，在規劃和具體工程設計之間起到承上啟下的“橋梁”作用。然而由于它缺乏納入法定規劃體系的方法和工具，常常僅作為對城市發展空間形態的一種藍圖式的展望。由于控規是我國直接指導城市建設的法定化規劃，因此，如何在控規階段實現城市設計法定化，確保城市設計核心內容可實施，是我國當前不容忽視的重要課題。

2.2 附加圖則概念解析

《技術準則》中規定：“重點地區除提出普適性的規劃控制要求，形成普適圖則外，需要通過城市設計或專項研究提出附加的規劃控制要求，形成‘附加圖則’”。《成果規范》中提出：“附加圖則應依據所在單元的控制性詳細規劃確定的城市空間景觀構架，開展城市設計，并以城市設計確定的城市空間形態為基礎，對控規普適圖則中無法控制的城市空間景觀要素提出控制要求”，并闡明：“附加圖則及文本與普適圖則及文本具有同等法律效力，是修建性詳細規劃和建設項目規劃管理重要依據。”

總的來說，附加圖則是控規法定圖則的組成部分，是將城市設計成果的核心內容轉化為城市空間規劃管理政策的一種統一的法定工具。附加圖則的實質在于將城市設計成果由“技術語言”轉譯為規劃管理部門可具體管控的“管理語言”，將城市設計由表達形式各異、難以落實的“烏托邦藍圖”轉化為表達形式統一、可操作性強的“法定圖則”，使城市設計者的核心意圖能準確地為規劃管理者、城市居民接受和使用，為城市規劃管理提供法定依據、技術支撐以及監督基礎。

3 附加圖則成果規范的研究思路與工作方法

附加圖則成果規范按照“易編、易管、易懂”的原則進行編制，旨在為規劃設計者、規劃管理者以及規劃使用和監督者（建設主體和城市居民等）等不同主體提供一個控規階段城市設計必須共同遵循的法則，構建一個三者能夠順暢對話和銜接的平臺。

附加圖則成果規范編制的工作思路以目標導向型的邏輯展開。從空間形態的規劃理想和規劃實踐的管理需求兩方面分析研究著手，確定控規階段的城市設計需要管控的核心要素，并對核心控制要素的應用與操作進行示例和說明，希望提供一個相對較為完善、規范、實用的工具箱，設計者和管理者可依據設計意圖和空間管理需求選取相應的工具進行組合設計（圖1）。

在工作方法上，在附加圖則成果規范編制的各個環節中都注重充分吸取已有成果經驗、組織多方參與溝通，并建立了滾動研究和實時更新機制，保證成果規范體系的系統性、科學性和合理性。規范制定中充分體現“系統性、規范性、靈活性、直觀性、開放性”，既要求構建完整系統的規范體系，又要求它具有相對的靈活性和開放性，規范本身也應易于理解和使用。

4 附加圖則成果規范特點分析

4.1 附加圖則成果構成體現法定性

與普適圖則成果體系相銜接，附加圖則成果內容也包含法定文件和技術文件兩部分，要求附加圖則在表達形式上與普適圖則基本保持一致，從而形成相對規范、系統的控規整套成果體系。其中，法定文件為標準化文件，包括控制圖則和文本兩個部分，其中控制圖則以重點地區范圍為出圖單位，包含圖、表格、圖紙信息和編制信息等內容，體現城市設計附加要素的控制要求，同時，控制圖則可根據需要進一步增加地上和地下的分層控制圖則，以更好地體現空間從粗放化管理向精細化管理的分層管理思路；文本相對傳統文本進一步精簡，以法定條文的方式對控制圖則進行解釋和應用說明。技術文件包括附加圖則規劃說明、規劃系統圖和成果附件，以充分闡述說明附加圖則編制的背景、主要過程以及城市設計思路及主要內容等，說明書可根據設計思路的需要確定具體內容。

4.2 附加圖則核心控制要素體現整體性、公共性和特色性

以《技術準則》倡導的城市發展理念為依據，以城市設計中空間形態和規劃管理兩個層面的研究為核心，附加圖則成果規范旨在對城市設計中核心內容的把控，并不是對城市設計具體細節的全盤照搬。城市空間設計的核心內容主要體現在以下三個方面：一是強調城市空間的整體性，重點關注空間形態中影響城市空間整體的要素，如整個地區建筑基準高度、標志性建筑位置等控制要素；二是強調公共空間和公眾利益，尤其關注涉及公共空間環境品質的控制要素，如公共通道、綠化與廣場等控制要素；三是強調空間環境的特色性，尤其關注城市設計中體現功能、文化或形態特色的控制要素。附加圖則在確定空間核心控制內容的基礎上，為后續設計留有較大發揮余地，為具體建設提供各種可能性。通過附加圖則的制定，促進傳統控規由指標管理向空間管理的轉變，由通則式管理向特色式管理的轉變。

圖1 附加圖則成果規范研究思路

4.3 附加圖則法定“工具箱”體現系統性、規范性和靈活性

城市設計要素紛繁復雜、圖紙表達多種多樣，缺乏統一的概念和規定，附加圖則成果規范選取核心控制要素，對其名稱、圖例、定義、執行和其它使用規則等進行統一規定，希望為設計者、管理者和使用者（建設方及居民等）提供一個規范統一、全面系統的附加控制要素“工具箱”。設計者可根據設計和控制的需要，在工具箱里選取適當的工具進行組合設計，使不同地區、不同設計單位的城市設計意圖以統一的方式和規則進行表達，通過附加圖則的法定內容充分體現空間形態設計意圖，從而實現城市設計成果轉譯為規劃控制管理附加圖則的過程。

4.3.1 系統全面地選取附加圖則控制要素

附加圖則控制要素的選取即構建“工具箱”構成元件的過程，充分考慮“工具箱”的全面性和系統性，并與技術準則緊密結合，以其對城市設計方法和導向的研究為依據，規定附加圖則控制要素。

《技術準則》在城市空間景觀構架研究的基礎上，根據上位規劃和地區特征等確定了重點地區的分類和范圍，形成“五類三級”的分類體系，并提出在公共活動中心、歷史風貌地區、重要濱水區與風景區、交通樞紐地區及其它重點地區需進行城市設計深化研究和附加圖則編制。

針對五類三級重點地區，《技術準則》在普適圖則控制要素的基礎上，提出了不同于傳統控規控制要素的附加圖則常規控制要素，重點選取關注整體空間體系、公共利益、城市特色及美化環境等方面的控制內容，既考慮城市設計常規要素的選取，也兼顧城市設計非常規要素的多種可能性，主要包括建筑形式、公共空間、道路交通、地下空間、生態環境以及風貌保護等方面。附加圖則成果規范對《技術準則》中提出的控制要素進行系統梳理，對其中能以圖例表達的要素，如建筑控制線、公共通道、貼線率等，要求以圖示形式進行規定；對其中難以以圖例表達的要素，如建筑色彩、材質、屋頂形式等，要求以通則的形式進行規定。

4.3.2 清晰規范的定義附加圖則控制要素概念及表達方式

在確定附加圖則控制要素的基礎上，需對各項控制要素的概念和表達方式進行相應規定，即規定“工具箱”中各“元件”的基本使用規則，以充分體現附加圖則法定性和統一性。另一方面，為便于城市設計成果“翻譯”為附加圖則，加強規劃管理過程中的溝通與協調，統一管理實施和應用過程中的認識，附加圖則也需易讀易懂。

在控制要素的概念界定上，《成果規范》以嚴謹的、規定性的文字對各類控制要素概念進行闡述。在控制要素的表達方式上，《成果規范》首先研究形成一套直觀簡潔、清晰的圖例系統，用以表示不同的控制要素；繼而從各種圖例組合的適宜性和美觀性出發，規定圖紙版面的構成內容和形式，使附加圖則的表達形式更好地體現城市設計成果。

在控制要素的表達方式上，《成果規范》從圖例系統設計和圖紙版面設計兩個方面制定了嚴謹的表達邏輯系統。圖例系統設計上，以紅藍線、虛實線的表達規則體現控制要素的法定性和可變性；以點線面相結合的方式體現控制位置、控制線位以及控制面域的不同控制要求等；圖例色彩及圖案設計整體考慮常規控制要素的組合可能性，使圖紙表達整體形式較為美觀、簡潔。圖紙版面設計上，要求一方面與普適圖則保持整體性與一致性，在圖面構成、指標設置上較好體現二者的銜接性；另一方面體現城市設計的制圖特點，增加平面圖和效果圖示意等版面內容。

同時，《成果規范》中以附加圖則樣稿的形式對各項控制要素的關聯與組合關系進行示例表達，圖則樣稿盡可能表達了所有控制要素，便于設計者、管理者和使用者更為直觀的理解。

4.3.3 充分考慮附加圖則的開放性和靈活性

附加圖則編制的核心在于控制城市設計中體現空間環境整體性、公共性和特色性的內容，在與前期城市設計和后續具體項目的銜接上需體現開放性和靈活性。通過兩方面來體現：一是確定附加圖則控制要素可由設計單位進行增加，即設計單位以城市設計成果為依據。當“工具箱”常規工具無法體現城市設計結論或空間控制意圖時，可根據各地區的具體情況增加附加圖則控制要素并進行概念和管理規定，從而形成一個相對開放的控制要素選取體系。二是區分控制要素圖例的法定性與可變性，如需要控制某項要素及其具體形式時，圖紙上以紅線或實線圖例表達，體現法定性；如僅表達設計中需包含某項要素，但具體形式可由后續設計決定時，則圖紙上以藍線或虛線圖例表達，體現靈活性。

4.3.4 細化規定附加圖則控制要素與實施管理的銜接

附加圖則控制要素與實施管理銜接內容的規定即對“工具箱”的應用與管理提供具體的操作指導。在與實施管理的銜接上，附加圖則控制要素指標設定應體現剛柔相濟的原則，一方面應當向下階段建設項目實施提出明確的控制要求，從而實現城市空間形態規劃的設計意圖；另一方面應注重城市塑造的過程和連續性，通過靈活設定控制要求，給后續設計留有較大空間。

《成果規范》中以補充說明的形式對各控制要素在實施中的具體操作進行說明，如對建筑控制線、貼線率、公共通道的繪制方式及管理說明中進行定性與定量（幅度控制或上下限控制）的規定等，并考慮下一步另行編制《附加圖則操作手冊》，對各類控制要素的名稱、定義、圖例、釋義以及應用等方面進行全面細致的指南，尤其是對實施管理銜接內容進行規定，如對具體實施中可調整幅度的規定以及與建管程序銜接適用的規定等。

5 結語

附加圖則概念的提出和成果規范的制定，確立了附加圖則的法定地位，明確了附加圖則系統規范的成果體系和表達形式，適時地應對了新時代背景下對傳統控規進行改革與創新的強烈需求，使城市規劃管理方式實現由指標化管理向空間精細管理模式的邁進，具有一定的創新性和前沿性，對上海市乃至全國的城市設計法定化途徑和方式的研究具有重要意義。

附加圖則不是對城市設計成果的簡單照搬，更不是按照傳統城市設計“總平面”和“效果圖”式的方法對城市空間和建筑形態進行具體控制，而是通過歸納和總結該地區城市設計的核心設計意圖，對體現城市整體空間形態、公共空間環境品質、公眾利益、空間特色等方面控制要求的內容進行提煉和轉譯，以“易編、易管、易懂”為原則，提供一種規范性的語言溝通設計者、管理者和使用者，確保對控規階段城市設計法定性核心控制要素的嚴格管控，同時又為后續的修建性詳細規劃和具體項目提供較大的發揮空間。

城市設計涵蓋城市空間環境規劃設計的方方面面，隨著社會經濟的發展進步，附加圖則成果規范的控制要素應根據需求逐步完整化和精細化，附加圖則成果規范作為一個新生事物也有待實踐經驗的積累和檢驗，在未來的工作中，將形成定期評估更新機制，根據評估結論相應進行附加圖則成果規范更新，逐步建立更加系統、完善的附加圖則成果規范體系。

[1] 上海市規劃和國土資源管理局. 上海市控制性詳細規劃技術準則[R]. 2011.6.

[2] 上海市規劃和國土資源管理局. 上海市控制性詳細規劃成果規范[R]. 2011.8.

[3] 莊宇. 城市設計的運作[M]. 上海：同濟大學出版社，2004.

[4] 王蕾，馬健峰. 對發揮規劃調控和引導作用的再認識——以上海市黃浦區城市規劃編制和管理工作實踐為例[J]. 上海城市規劃，2008（3）：7-11.

[5] 王偉強，王孟永. 雙重全球化背景下城市發展的作用力機制探討[J]. 上海城市規劃，2010（1）：3-8.