新形勢下，提高控制性詳細規劃成果質量的方法思考

夏麗萍

0 引言

2011年上海出臺了若干個與控制性詳細規劃（簡稱”控規“）密切相關的文件，《上海市控制性詳細規劃管理操作規程》（簡稱“《操作規程》”）明確了控規編制的三個階段九個環節，各個環節中編制、審批等部門需完成的事項及時限，在程序上規定了一個控規誕生應該經歷的客觀周期。《上海市控制性詳細規劃技術準則》（簡稱“《技術準則》”）明確了控規編制和審查應該遵循的規劃導向和控制指標，在標準上規定了一個控規應該達到的基本要求。《上海市控制性詳細規劃成果規范》（簡稱“《成果規范》”）明確了控規成果由法定文件和技術文件組成，在形式上規定了一個控規成果應該具有的內容。這三個文件的出臺，旨在通過控規編制程序、標準、成果的規范化，提高控規的科學性。在此形勢下，規劃設計者應更加清醒地意識到，控規不僅是技術方案編制，更是統籌協調各方訴求、融合管理需要的過程，規劃設計者在參與規劃前期研究、規劃編制、審批的全過程中，肩負著與民眾、專家、專項規劃設計單位、管理部門等溝通、協作的職責。控規的核心內容是確定控制指標，但絕不是簡單地劃地塊、寫指標的規范操作，要形成高質量的控規方案，必須加強研究、科學思考、精心設計，正確處理現實與未來、個性與共性、引導與控制等關系，優化編制方法。規劃設計人員在控規方案形成過程中、在規劃編制方法上、在控規成果表達上較之以往應該加強哪些方面，才能使控規既具科學性又有操作性？

1 注重規劃前期的研究，合理制定規劃目標

《操作規程》明確規定在控規編制前期準備階段，必須開展規劃研究/評估工作，并將研究/評估結論納入編制任務書，為規劃編制和審查提供依據。眾所周知，單元規劃或城鎮總體規劃是上海控規編制的依據，但在具體實踐中或因上位規劃編制時間久遠而顯現出自身的不合理，或因上位規劃內容深度不到位而難有針對性，或因地區發展大背景的變化而產生了新需求，種種原因使得上位規劃作為控規的依據變得空洞而缺乏應有的指導作用。同理，在已有控規覆蓋的區域，控規的調整或修編，也存在依據不足、目標不明、就事論事等弊病。《操作規程》將前期研究作為規劃編制的必備環節，在程序上為提高控規的科學性提供了保障。

規劃研究重點要處理好幾個方面的關系。一是與上位規劃的銜接：正確解讀上位規劃，了解規劃區在上位規劃中的地位、建設目標和標準、所承擔的主體功能，各個系統尤其是基礎設施網絡系統在規劃區需落實的設施；明確上位規劃中哪些要求是必須嚴格遵守落實的、哪些是可以結合實際進一步完善的，而不要停留在若干指標的機械承接上。二是對地區現狀的分析：現狀發展狀況是實現規劃目標的基礎，通過現狀發展水平、資源條件和規劃目標的比對，發現存在的主要問題、現實與目標的距離，反思上位規劃要求、建設標準的合理性和可行性，從而科學制定規劃目標和指標。三是對規劃需求的預判：充分了解規劃區內各類設施的擁有者、使用者、管理者多方的訴求，根據城市社會經濟環境宏觀發展目標，尋找地區發展的動因和動力，明確規劃需要重點研究和解決的問題。

總之，規劃研究宜圍繞規劃目標有重點地展開，規劃前期的研究/評估，旨在明晰控規編制的前提、明確方向，解決控規編制前提性、方向性問題，并非一定是要獲得精確的控制數據。研究的結論重在對整體的、宏觀（中觀）目標的把握，明確控規編制的方向和工作重點，促使規劃方案朝著成為需求滿足度最高、內生動力和市場推力以及政府助力發揮最佳的方向發展。

2 注重規劃方案的合理，科學確定控制要素

控規的法定性和操作性，要求控規成果精煉易執行。《成果規范》確定的規范的成果表達形式，在某種程度上可能使人誤以為控規只是將規范標準轉譯為地塊上的控制指標，而忽略了確定控制指標應有的科學性，忽視了成果提煉過程中系統的思考和方案的支撐。可以說，要形成一個高質量成果，規劃設計者的精力既在控規文本和圖則的控制要素表達中，更在控制指標的數據外。在控規編制中，從提高成果科學性和操作性的角度，需要強化現狀調研、科學指標制定、統籌相關規劃。

2.1 重視規劃基礎調研，過去未來相傳承

現狀調研是控規編制最基礎的工作。現狀調查是否深入、問題分析是否透徹，直接影響規劃方案的制定，尤其是城市更新地區。由于編制時間緊、資料獲取途徑的缺乏、設計者重視程度的差異等多種原因，在現實中不同程度地存在對現狀缺乏應有的重視，設計者對現狀的表述多，分析少；對單要素的分析多，要素綜合分析少；對共性的分析多，個性的分析少；關注物質空間要素的多，經濟社會內在因素的少。現狀分析往往流于形式，未能真正將現狀作為基礎條件融入方案的制定中。通過調查，弄清規劃區內各類性質用地、各類建筑、各項設施的分布及其數量，回答清楚是什么，這是現狀調研最基本的要求；在此基礎上，分析各自的適用狀況以及相互間的關系，提出有待規劃解決的問題，弄清怎么樣，這是制定方案的基礎；更進一步對現狀特性進行分析，在空間特征、歷史文脈、生態環境等方面演變的歷程，該有怎樣的傳承、改良或變革，明確如何做，這才最大限度地發揮了現狀調研的作用。現狀調研尤其要重視地籍線的使用、現狀建筑的再利用和在待建項目的分析。

（1）加強地籍線的使用。由上海市規劃編審中心提供的控規編制基礎要素底版中包含了地籍線的信息，在規劃編制時要正確使用。地籍線是劃分控規地塊的重要依據，理想狀態下地塊線和地籍線兩者應合二為一。上海由于土地和規劃管理部門曾經長期分離，目前地籍線信息與地形圖上的信息尚無法做到一一對應的直接判讀（例如地形圖上單位的圍墻線并不一定與地籍線吻合），但地籍線至少應該成為劃分開發地塊的重要參考，在道路開辟、設施布局時盡可能兼顧土地權屬的因素，盡量避免規劃實施時因地籍與地塊結合不佳而引發設施難以實施、土地難以出讓、控規調整等情況的發生。

（2）加強對現有建筑再利用的重視。對現狀建筑的處理不應簡單地歸結為“拆”或“留”，而是要結合規劃目標加以很好的“用”。建筑質量固然是重要的因素，但也不能忽視了建筑的人文、歷史、工藝、文化等價值。從地區特征創建和歷史認知的角度，處理好保護與利用、建筑與功能、局部與整體的關系，在方案中體現物質的保留、印象的留存、文脈的延續。

（3）加強建設動態的分析。在待建項目是認識過去、分析趨勢的重要參照，在現狀調研中，要加強對在待建項目的信息收集和整理。在待建項目的認定應有據可循，公益性項目應該進入項目管理階段，即至少獲得一書一證，市場性項目至少應該獲得土地出讓，除此以外僅有意向、處于洽談中的項目均不能算作在待建項目。在待建項目地塊的技術參數應以法定文件為準。若規劃區內在待建項目占有一定的量，宜將其數據單獨進行分析，以免導致現狀分析數據的失真。

2.2 合理劃分三類地區，控制引導有差異

快速城市化時期，城市建設活動頻繁，市場力量壯大，種種因素促使建設活動并非成片整體有序推進，集建區控規全覆蓋成為大部分城市滿足建設需要的規劃管理應對之策。為更好發揮規劃的統籌協調作用，創建良好的整體環境，上海強調整單元編制控規。一個單元一般用地規模2-5平方公里，規劃編制時并不一定對單元內的所有用地均有比較確定的發展意圖（尤其是因某些項目引發的規劃編制），同時有些重要的區域，常規的控規要素又難以滿足城市精細化管理的要求。為解決控規全覆蓋和發展需求不匹配的矛盾，《技術準則》中提出將規劃區域分為一般地區、重點地區和發展預留區，改變簡單地采取一視同仁的態度對待城市不同發展區域的做法，而采取不同深度的做法，規定了各自的控制指標體系。

規劃設計者應根據規劃區的實際情況，合理劃定規劃區的類型。一個規劃區內可以是一種類型、也可以是三種類型的地區兼而有之。重點地區一般主要是指城市各級公共活動中心、歷史風貌地區、重要濱水區和風景區、交通樞紐地區以及其它對城市空間影響較大的區域。一般由上位規劃確定，在控規編制時可以對重點地區的具體范圍進行優化，也可以將欲打造特色空間的區域增定為重點地區。發展預留地區主要是指在規劃編制時開發意圖不明確、具有較大不確定性、且有一定規模的區域，一般較多地存在于新開發區域或成片的改造區域。上述兩類之外的地區，即為一般地區。

各類地區的控制要素的多少、控制力度的強弱與地區的特性相匹配。一般地區的普適圖則規定了項目建設最基本的控制要素，要素少、控制剛性，強調城市公共空間要素、公益性和基礎性設施的控制，弱化地塊內部的控制，較之以往的控制要素，普適圖則加強了對城市街道空間的控制，將建筑退界線強化為含有界面控制要求的沿街建筑控制線，并要求在總體城市設計指導下，明確重要道路沿線建筑貼線率的控制要求；取消了地塊建筑密度、綠地率、停車位等主要涉及開發地塊內部居住環境的指標，一則因為這些指標可以利用市場作用進行調控，二則因為這些指標更適合于在修建性詳細規劃中進行控制，或在具體項目審批中由相關專業管理部門進行控制。重點地區的附加圖則在普適圖則的基礎上，根據公共活動中心、歷史風貌區、濱水區、交通樞紐等不同地區的特點，在建筑形式、公共空間、道路交通、地下空間、生態環境等方面增加控制要素，并將體現區域特征的控制要素分為必要的控制指標和可選的控制指標，使附加圖則更具開放性和針對性。發展預留區的圖則以街坊為單位，僅表達整體的宏觀要求，對地區的主導功能、強度分區、設施配置等提出總體要求，以控制用地性質為主。

附加圖則是重點地區建設管理的依據，這也就意味著重點地區沒有經過城市設計，是不能進行建設項目審批的。盡管經城市設計的附加圖則可對普適圖則中的某些控制要素進行一定程度的優化，但必須有具體設計方案的支撐，并經過必要的程序，應在總體城市設計的引導下，科學合理地確定重點地區的范圍，不要隨意地增加或放大。

2.3 科學確定控制指標，剛性彈性相結合

明確具體控制指標是控規編制的核心工作。建設地塊的控制指標是對建設行為的一種約束，確定指標既是明確地區的發展前景，也是對土地利益的一次分配，應該體現公平、效率的原則，體現規劃的導向性。控制指標確定是否合理，直接影響控規的科學與否。

（1）正確使用標準。目前，指標確定的方法有多種，有根據經驗數據確定的，也有根據形體布局模擬的，還有根據投入產出需求推測的，更多的可能是套用各類規范標準的。正確應用標準，直接關系到控規的成果質量。2011年年初頒布《技術準則》，基本涵蓋了控規編制應遵守的標準，雖然在《技術準則》中強調了分區分級分類的標準體系，但準則依然是一把相對宏觀的尺，一般適用于整體合理性、科學性的度量，要把握好《技術準則》的原則要求和地塊的靈活運用。在規劃編制中，要避免以《技術準則》的原則性扼殺城市空間的多樣性，避免將控規方案做成簡單的標準翻版，應制定出符合規劃導向、具有設計思想、正確使用標準的控制指標。在規劃的導向上，強調人性化的尺度和城市空間的創造，提倡街道界面的整齊和連續；強調街區的活力和安全，主張用地功能的復合；強調對基準高度的控制，更好凸顯城市的輪廓和標志；強調TOD發展模式，提高土地效益和生活便利。

（2）強化城市設計意識。控規圖則的表現形式是平面的、地塊的，但控規方案的思考應該是四維的、整體的。通過具體的城市設計方案確定控制指標是值得推廣的方法，一方面借助于城市設計的手段，立體形象地表達對城市空間的謀劃，另一方面借助于附加圖則，實現了城市設計的法定作用。設計人員應具有強烈的城市設計意識，將城市設計的思想、原則、技巧貫徹到控規編制的全過程。通過規劃區空間景觀構架的研究，明確規劃區的強度分區、高度分區、公共空間布局、重點地區等空間管制的總體要求，并在此基礎上進行地塊具體高度、容積率等控制指標的確定，避免就地塊論地塊的做法對城市空間景觀造成割裂。通過重點地區城市設計方案的提煉，確定附加圖則的控制要求。重點地區的附加圖則宜與普適圖則同步編制，也可以在完成普適圖則審批后，根據需要適時單獨編制。后續編制的附加圖則，在保持地區的開發總量、主體功能、設施配置要求、基準高度的前提下，允許對建筑貼線率、標志性建筑的高度、地塊的容積率、設施的位置等進行優化。

2.4 同步推進專項規劃，統籌協調共發展

在上海，與城市建設有關的規劃設計工作已經形成了一個較為完整的體系，專業化分工較為細致，給水、排污、排雨防澇、電力、燃氣、供熱、通信等各市政公用設施系統從總體專項規劃到施工設計大都由專業部門組織編制完成。在以往控規編制中，往往是先由規劃管理部門編制控規，在進入成果報批程序后征求專業部門意見，在控規批準之后才開始啟動專項規劃編制，導致了專項規劃的成果內容有可能與控規的控制要求不同，產生頻繁的控規調整。

經實踐證明控規與專項規劃同步編制是避免或減少因專項規劃而產生的控規調整的較好選擇，在規劃編制過程中兩者互為依據，同步完善，統籌協調。控規和專項規劃同步推進，有利于協同市政基礎設施系統與地區功能結構、用地布局，謀求市政基礎設施投入和地區開發建設需求的匹配最佳；有益于協調各市政系統之間的關系，打破各自為政、各成一體的局面，謀求城市空間利用的效益最優；有助于在建設中實現市政基礎設施先行，謀求建設時序的有機銜接。

控規與專項規劃的統籌，重點做好“三統一”（統一建設目標、規劃標準、規劃方案）、“二平衡”（平衡各系統設施、管線）、“一落實”（將設施用地及其控制要求落實在控規圖則中）。處理好系統（面）和規劃區（點）的關系，優先系統設施的落實；處理好近期建設項目和遠期規劃目標的關系，確保近期的留有規劃余量和實施的銜接；處理好設施安全距離與土地效益的關系，提倡技術改良后設施用地的經濟合理以及與其他設施的綜合設置；處理好設施功能發揮與城市景觀的協調，提倡市政設施的地下化、綜合化。

3 注重控規成果的表達，完整體現規劃思想

《成果規范》明確控規成果由法定文件和技術文件組成，法定文件包括圖則和文本，技術文件包括基礎資料匯編、規劃說明、程序性文件等。圖則和文本作為法定文件強調用詞的精煉、準確和規范，強調規劃結果和條文式的表述。受文本條文表述的嚴格限制，規劃設計者一定要注重技術文件的表達，規劃理念的闡述、設計的思考、問題的分析、專題的論證等形成規劃方案的全過程，必須在規劃說明中進行完整清晰的表達，要體現規劃統籌協調、綜合平衡的特性，對方案科學性、合理性、操作性即方案優劣的評判主要是借助于技術文件來完成的。需要注意的是，文本要根據規劃區的特性來寫，不必有不涉及內容的條文，規劃說明要凸現規劃理念及實現理念的具體設想，基礎資料匯集要注重真實準確，程序文件要具有法定性。

4 結語

規范化編制、程序化審批、信息化管理是上海控規改進的主導方向，也是提高控規科學性、操作性的重要之舉。在市場經濟日益發達、城市建設主體日益多元、城市規劃公共政策屬性日益強化、管理機制日益健全的趨勢下，作為社會、經濟、環境建設空間重要載體的控規，需要在實踐中不斷加強新形勢下對新問題的研究，探索和尋求解決問題的新方法，以此增強控規編制的科學性，更好地適應市場經濟的靈活性，滿足城市建設管理的操作性。

[1] 上海市規劃和國土資源管理局. 上海市控制性詳細規劃管理操作規程[R].2011.4.

[2] 上海市規劃和國土資源管理局. 上海市控制性詳細規劃技術準則[R]. 2011.4.

[3] 上海市規劃和國土資源管理局. 上海市控制性詳細規劃成果規范[R]. 2011.4.

[4] 唐淑慧，蔣丙南，陸元晶. 新形勢下控規編制方法與思路探析——以張家港市城西2號地塊為例[J]. 江蘇城市規劃，2008（9）：34-36.

[5] 張志斌，戴德勝. 提高控制性詳細規劃實效性的規劃編制方法探索[J]. 現代城市研究，2007（10）：32-38.

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