上海控制性詳細規劃管理的信息化建設與應用

伍攀峰

控制性詳細規劃（簡稱“控規”）管理的信息化建設與應用在狹義層面是指實現控規成果數據由紙質向電子數據的轉化，進而建設統一的控規數據庫；廣義層面則是指在構建統一的控規數據庫的基礎上，綜合研究控規成果編制審批以及控規指導土地出讓和建設項目管理（即對城市建設的管控）過程中的計算機技術應用的系統工程。上海在應對控規管理新機制構建的變革中，在規劃和土地機構整合、管理合一的大背景下，針對控規管理的信息化建設與應用這一系統工程，深入開展了控規統一平臺及支撐體系的研究和建設。

1 控規管理信息化建設與應用系統工程構建的積極意義

結合中心城控規的編制與覆蓋，上海在控規信息化建設工作中，通過電子數據的收集和整理，初步構建了控規的電子數據平臺，實現了已批控規的數據查詢功能。應對控規管理體制的變革，以及規劃和土地管理體系合一的要求，作為規劃和土地管理合一總體制度設計的必要支撐，控規管理信息化建設與應用作為系統工程構建具有積極意義。

1.1 信息化建設和應用為控規編制成果統一標準的實施提供技術支撐

2008年《城鄉規劃法》實施以來，控規作為建設項目規劃管理和土地出讓的法定依據，是規土系統管理工作中承上啟下的重要一環，控規編制成果標準的統一勢在必行：一方面控規作為法定規劃，其成果規范化的要求是其法定性和權威性的體現；另一方面，這也是其規范建設行為的必然要求，圖紙標準統一、強制性和指導性條文明晰的控規成果才有利于實施執行。通過信息化建設和應用，在提供統一標準的控規編制軟件的基礎上，逐步構筑標準統一的控規數據庫，可以真正實現銜接上位規劃和指導建設項目的功能需求。信息化建設和應用為控規編制成果統一標準的實施，提供了有力的技術支撐。

1.2 信息化建設和應用為控規編制審批統一管理的實現提供規范手段

作為法定規劃，控規應具有科學性和權威性，這就需要通過統一的控規管理操作規程的制定實施予以確保。根據統一的控規管理操作規程，在控規編制審批過程中的各個環節中，有相應的責任單位（市、區縣規劃管理部門，技術審查部門，規委專題會議組織部門等），有相應的工作要求（組織編制方案、組織聽取意見等工作），應當提供相應的成果（前期評估報告、控規初步方案、控規草案、專家部門意見匯總等）。通過信息化建設和應用，形成統一的控規編制審批管理平臺，可以有效協助各責任部門完成編制審批中各環節的規定動作，使控規的編制審批過程公開、透明，并有利于開展統一的管理和監控。信息化建設和應用為控規編制審批統一管理的實現，提供了規范化運作的手段。

1.3 信息化建設和應用是上海控規管理體制變革的重要保障

2008年底，上海市規劃和國土資源管理局組建，基于未來發展要求和上海的實際情況，依據“以人為本、統籌規劃，廣泛參與、科學決策，依法行政、公開透明”的原則，上海城鄉規劃管理部門在控規管理方面，加快推進規劃管理的“三個轉變”：在規劃管理體制方面，從重結果、輕過程向全過程管理轉變，從市、區機械分工向注重市區聯動轉變，強化規劃的前期研究工作，著力提高規劃的開放性和可操作性，建立了全過程管控的《上海市控制性詳細規劃管理操作規程》；在規劃編制模式方面，從注重項目管理向注重規劃管理轉變，充分發揮規劃的統籌協調和綜合平衡作用，強調控規編制的技術標準統一，制定了《上海市控制性詳細規劃技術準則》；在規劃管理控制方面，從注重平面指標管理向注重立體空間管制轉變，優化城市空間形態，優化指標體系，制定了《上海市控制性詳細規劃成果規范》。以上三個轉變的核心體現是“統一”的要求，在上文提出的控規成果和編制審批管理統一的基礎上，系統化地提出了統一編制審批程序、統一編制技術標準、統一數據標準的要求，這對于控規傳統編制管理現狀來說，是大的變革。其推進實施面臨著應用方面標準不一、各行其是的挑戰；信息化的建設和應用，本身體現的就是標準化基礎上高效率的運用，上海深入開展控規統一平臺及支撐體系的研究和建設，統一控規編制和管理模式，是控規管理變革的重要保障。同時，上海有著規劃、土地管理整合的形勢要求，在統一的規劃土地管理平臺中，控規數據承上啟下，是核心內容之一；實行管理、辦理、監測三分離，必然要求控規數據按統一標準落地，指導后續建設管理，通過信息平臺的建設管控是必經之途；建立完善市局、區縣局、鄉鎮管理機構的三級管理體系，是應對上海的地方實際、形成各方合力的重要保障，上海控規管理操作規程的制訂體現了這一要求，更需要信息化體系的構建來輔助實施。

在統一構建控規數據平臺的基礎上，實現系統化的運作（包括控規制定和后續管理），并按規范要求保持自我更新，有效指導城鄉規劃建設，這是控規信息化建設與應用的目標，也正是其積極意義所在。

2 上海控規信息化建設與應用的工作目標和總體思路

2.1 工作目標的確立

在控規管理新體制的完善過程中，上海的城鄉規劃部門根據規土管理工作的統一要求，同步確立了控規信息化建設與應用的工作目標，并深入開展了相關研究工作：明確上海控規的信息化建設與應用工作以“一個統一平臺”為核心目標，體現控規編制、審批、后續管理“全覆蓋、全要素、全過程、全關聯”四個特點，并努力做到管理規程及控規成果透明、公開，實現以信息化促進創新制度化、審批高效化、管理精細化。

控規“統一平臺”的建設應當以全面收集、統一標準、建設提升控規數據，構建標準化的控規數據庫，并應用于指導城市規劃建設和土地管理。

“全覆蓋”構建數據庫：即存在法定效力的控規經按統一標準梳理后，構建完整的數據平臺；“全要素”展示和監測控規控制要求，即統一的數據標準涵蓋了一般地區關于用地性質、容積率、高度、界面控制等的控制要求（普適圖則內容），特定地區關于三維管控（公共空間、視覺通廊、慢行步道）等的控制要求（附加圖則內容）；“全過程”管控控規編制、審批的流程與環節，明確市、區，以及規劃審批、組織編制、編制各部門的責任要求；“全關聯”規劃建設和土地管理的各項業務流程，包括在控規編制管理過程中，控規數據與基礎數據（地形、地籍等）的銜接，對接上位規劃（土地利用規劃、規劃控制線等）的管控要求，具體指導規劃建設和土地管理的控制要求。

2.2 總體思路

根據建設“統一平臺”的總體目標，上海控規信息化系統工程的建設和應用，對于控規管理，不僅應起到基礎性的支撐作用，同時對于控規管理體制的轉變，應起到促進和保障的作用。

一是全面支撐控規承上啟下的主導性功能。通過信息化建設，使控規編制與管理能夠銜接上位規劃的控制要求，同時適應具體指導、管控土地出讓和建設項目規劃管理的要求。

二是進一步強化了控規統一管理的要求。信息化建設既銜接控規管理操作規程的統一要求，又保障控規管理統一規程的實施，真正實現控規全過程管控的要求。

三是進一步強化控規的科學性和權威性。從規范數據類型統一要求、強調數據統一標準來看，信息化建設可以實現各類型的控規數據在編制階段、審批階段、批后階段的循環式銜接，實現指導土地和規劃管理的作用，并為控規的編制及修改提供統一的基礎底版，統一指導控規的編制工作。

四是進一步提高控規編制和審批管理的效率。通過控規審批管理平臺、控規編制軟件等工具的開發，在強化控規管理人員和編制人員對于統一管理、統一標準的認識基礎上，輔助各相關部門、編制單位熟悉、掌握管理要求和技術標準，支撐并提高控規編制和審批管理的效率。

3 上海控規信息化建設與應用的工作研究內容

在總體思路的指導下，圍繞建設“一個統一平臺”的目標要求，上海控規信息化建設及應用、展示、監測、輔助決策“四位一體”的功能。其中“應用”指在各類地區、各類型、各層次控規的編制審批過程中，通過平臺建設和軟件研發，明確統一數據標準，規范統一編制流程、建構統一數據平臺；“展示”指在控規數據入庫基礎上，實現控規立體演示的目標，即在自身內容上分類型——包括控規、修建性詳細規劃、城市設計，分層次——重點地區生成精細控制盒、一般地區生成基礎控制盒；在相互關聯上實現與總體規劃、建設項目體系的銜接；“監測”指在程序上根據控規新的規程要求，開展對于各類型控規編制環節、時限的監測。在內容上，逐步實現控規編制對于上位規劃指導要求落實、建設項目規劃和土地管理對于控規管控要求落實的監測；“輔助決策”指在平臺建設完善的基礎上，結合全市范圍三維立體建模成果，通過控規管控指標生成供比選的建設方法，為規劃決策提供建議。

為了實現以上“四位一體”的功能，上海控規信息化建設與應用工作從“基礎構建、技術支撐、實施應用”三個方面展開。

3.1 基礎構建——數據平臺數據的整合完善

通過收集認定全市已批控規，包括市批和區批控規數據，研究整合統一標準，逐步推進控規統一數據平臺的建設，這是“統一平臺”建設完善的基礎，具體工作分兩個階段開展：

一是自2009年起，由市規劃管理部門牽頭，研究制定了全市控規審批情況梳理工作方案，按審批權限，分市批和區縣審批控規兩個方面，對全市經批準的千余項控規開展了梳理入庫工作；在這一過程中，重點審核了規劃范圍、與上位規劃的銜接、與地區基礎設施規劃的銜接等內容的審核，轉換生成了可以納入統一數據庫的電子文件，確保有關控規數據滿足入庫的基本要求。

二是為了實現將以上數據納入統一平臺、進行統一管控的要求，通過組織相關技術力量，按照控規編制成果新規范、新標準、新編制軟件要求，以“統一標準、無縫銜接、確保應用”為工作原則，對經認定有效的控規內容，進一步按照統一數據格式（GIS）標準化后，納入規土統一信息平臺，實現與整體數據結構的無縫銜接。

按照“統一標準、分區管制、分類處理、分層控制、統一平臺”的原則，初步構建了全面覆蓋控規不同類型、不同區域的審批數據庫，包括控規、城市設計等類型，在區域上區分重點地區、一般地區等區域；在數據處理上按照控規的分類處理的情況，建立控規編制、局部調整、規劃執行的分層數據；初步處理了規劃局部調整與整單元規劃數據的關系，體現歷史、原始的歷程；并在統一平臺整體體系中初步實現規土、上下（與總體規劃和建設項目規劃管理）之間的關聯。

3.2 技術支撐——統一平臺支撐技術體系的完善

在統一數據平臺逐步建設完善的同時，根據控規管理體制機制的完善，在技術支撐方面主要開展三方面工作，分別為完善控規數據更新機制（動態維護統一）、控規編制報審軟件開發（數據標準統一）、控規編制審批管理系統建設（控規業務統一管理），這是“統一平臺”建設完善的技術保障與支撐。

（1）標準固化——統一標準和更新機制的完善

在統一平臺基礎構建工作初步完成的基礎上，控規數據統一標準的進一步明確和更新機制的完善，對于控規數據的完善、穩定和動態維護具有重要的意義。我們還將推進完成的工作包括有：

一是在控規成果規范逐步完善的基礎上，進一步明確控規入庫數據標準，逐步構建統一標準的控規數據庫。建立數據與數據、數據與圖形、二維與三維之間的關聯，實現數據之間的相互轉換和統計查詢；建立與總體規劃、建設項目平臺的關聯，銜接總體規劃平臺控制要素，作為控規編制的基礎要素底版；銜接建管數據平臺，細化管控要求，指導項目審批。其工作重點包括研究總體規劃與控規的關系，建立總規數據與控規數據間的相互勾聯關系；研究控規內部的體系結構（新編控規、修編控規、局部調整等），建立分層次、分時序的控規數據體系；深入分析與研究GIS空間數據庫與項目審批之間的關系，建立數據與項目管控之間的相互勾聯關系。

二是根據控規管理新規程的要求，進一步完善控規數據更新機制。按規程、標準繼續推進控規入庫工作，形成規劃數據在規劃編制——規劃審批——數據入庫全過程中的常規管理流程，確保“批準一個、入庫一個”，實現平臺數據的及時沉淀、及時更新，并維護數據庫的有效性。

（2）軟件支撐——編制報審軟件的開發應用

根據控規成果規范的新要求和統一的數據標準，為進一步規范規劃電子數據標準和格式，市規劃管理部門牽頭組織開展了控規編審軟件的開發研究。

該軟件開發的目標包括：一是將控規成果規范嵌入軟件，在規劃編制中統一圖層、圖例、字段等標準，保證使用軟件后形成規范化的標準電子成果；二是統一標準生成成果后，可以實現在數據庫中自動入庫、更新，使控規電子成果可以零損失地導入統一數據平臺，與統一數據平臺便捷高效地連接（最直接的成果使CAD文件直接轉化為ArcGIS文件），在此基礎上自動生成基礎和精細控制盒；三是具備控規電子成果技術審查功能，如規劃比對、基礎比對、規范比對等的基本要求。

（3）程序管控——編制審批管理系統的建設

統一數據標準的實施需要通過技術工具的支撐，更需要監督和管控，為此，市規劃管理部門推進完成控規編制審批管理系統的開發工作，以銜接上海控規管理操作規程的要求。總體目標為：一是結合全市控規管理審批分工規定的研究，落實控規統一管理的要求；二是市、區聯動，建立并逐步完善統一平臺，有序推進網絡化和無紙化辦公；三是結合控規編制成果規范研究，統一標準，更新控規管理的各項流程數據和規劃成果數據。

系統的建設主要包括三個方面內容：計劃管理、業務審批、查詢統計。其中計劃管理是針對控規的計劃管理要求開發，設定年度計劃批量處理（區局報審、市局批準）和年中新增控規項目計劃的列入。業務審批是針對控規行政審批要求開發，根據控規管理要求，分區域、分類型、分階段設定控規各環節報審、審批的相關要求。查詢統計是在平臺編制審批管理相關功能開發的基礎上，針對控規成果文件和過程文件查詢以及相應的統計要求開發。

3.3 實施應用——統一平臺管控要求的研究完善和輔助決策功能的開發

在控規管控數據三維控制盒研究工作基礎上，根據控規管理“分區域、分層次”控制的要求，逐步研究完善控規管控要求在信息平臺上的落實，這是“統一平臺”直接指導規劃和土地業務管理作用的體現。具體工作為在控規數據入庫的基礎上，結合規劃建設項目審批和土地管理上的應用，開展控規控制盒的展示功能研究開發，即整合控規普適圖則、附加圖則以及應用管理中的各類管控要求，通過直觀的圖形、屬性等數據，形成三維化、可視化的控規電子信息應用和展示平臺：在一般地區根據入庫的普適圖則（用地性質、容積率、建筑高度等）自動生成基礎控制盒，在重點地區通過對退界、公共通道等數據進行人工處理后生成精細控制盒。

結合具體應用的需求，將重點通過進一步完善控規數據，根據控規實施的具體管控要求，就規劃建設控制線、用地劃分和用地面積、規劃用地性質、建筑容量、建筑高度等建筑控制指標，以及規劃執行的有關要求，逐步實現與規劃實施管理工作的銜接；同時在三維數據庫建設基礎上，針對重點地區（城市設計），提煉控規中平面型、立體型、圖例型控制要求，探索實現三維管控的要求。在以上技術工作更新完善的基礎上，結合全市范圍三維立體建模成果，通過控規管控指標生成供比選的建設方案，為規劃決策提供有效建議。

4 結語

控規的信息化建設與應用，不僅是對控規編制管理新體制要求的落實，其構建和不斷完善，也能夠對控規的管理變革提供保障，同時作為規劃和土地管理中的關鍵一環，必將對規劃編制和落地實施管理水平的提升形成促進作用。

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