回歸民間 讓慈善發光

徐永光

如果因慈善組織透明度不高而發誓“永不捐款”，如果因慈善組織官辦色彩重而把去行政化變成去組織化，如果把慈善組織專業化管理所需成本看成是“雁過拔毛”而倒退為陳光標式的個人布施行為，那中國現代慈善發展就沒有希望了。

2011年是中國慈善界的多事之秋。從年初上海盧灣區紅十字會“萬元餐”開始，到4、5月份陳光標高調慈善誠信危機，直至6月份郭美美粉墨登場，牽出紅十字會商紅會，接著慈善總會、青基會、河南宋基會相繼被媒體質疑。由郭美美引發的“官辦”慈善公信力危機的多米諾骨牌效應似乎已經顯現。

盡管四個機構涉及的背景、原因、性質各不相同，但社會對這些事件的質疑和責問，不論是專業還是外行，理性還是不理性，無不指向“官辦”慈善機構的透明度和公信力，表達了對“官辦”慈善機構的不信任。這個亂局的出現看似偶然實屬必然，歸根到底是官民不分的慈善體制惹的禍。

與公眾愈行愈遠

改革開放前的中國，只有政府，沒有市場，沒有社會；政府集中了政治、經濟、社會的一切權利和資源，也承擔了一切責任。20世紀80年代以后，在政府體制改革的驅動下，出現了一批有政府背景的慈善組織，這些組織開展的公益活動，為公民參與公共事務開放了空間，也創造了諸如“希望工程”、“春蕾計劃”等具有影響力的著名公益品牌。

但30年過去了，現行慈善體制并沒有發生多少變化，政府和市場都在不斷改革創新，唯獨在慈善體制改革上，思想死寂，無動于衷。那些有很強政府背景的慈善組織，憑借權力支持、政策傾斜和資源優勢，在不斷“做強做大”的同時，卻與公眾愈行愈遠。公眾的慈善意識日漸高漲，而慈善熱情日漸低落。慈善體制走進了困境。其原因是多方面的：

一是，慈善組織依然以“官辦”為主體，窒息了民間慈善的活力。根據現行法規，成立慈善組織，需要先找一家政府部門做業務主管單位（俗稱找“婆婆”），然后才有資格到民政部門申請登記注冊。找“婆婆”難，使得一些知名的民間組織，如梁從誡創辦的自然之友、王行娟創辦的紅楓婦女熱線、謝麗華創辦的農家女、田慧萍創辦的星星雨自閉癥兒童教育機構，在社會上活躍了十幾年、二十幾年，一些創始人從黑發熬到白發，乃至悵然西去，都仍然無法獲得社會組織的合法登記。在中國，成千上萬的民間人士和草根組織在沒有合法登記的情況下“非法行善”。如果公民行善的權力得不到保障，做好事都成為非法，這個法就成問題了。

需要說明，根據2004年國務院《基金會管理條例》，私人和企業可以創辦非公募基金會，這是重大的制度突破，在一定意義上講是財富的力量打開了慈善體制的一個缺口，形成了公募和非公募兩大基金會系統。當然，沒有政府背景要想設立公募基金會也是難上加難，有李連杰的壹基金為證。一個完善的慈善體制，不僅需要有錢的機構，還需要更多扎根在社區、為社會提供方方面面差異性服務的草根慈善組織，形成“有錢出錢，有力出力”的組織功能分工格局。大力發展草根慈善組織，激發民間慈善的活力，是慈善體制改革的基本選項。

二是，慈善資源壟斷，慈善生態鏈斷裂。由各級政府和有關部門創辦的一千多家公募基金會、數千家慈善總會和兩千多家半官半民性質的紅十字會，壟斷了全國90%以上的慈善捐贈資源，這些捐贈資源很大一部分受政府控制。特別是發生自然災害時，政府規定社會捐款只能捐給民政部門、紅十字會和慈善總會，捐款由政府統籌安排使用。國際上通行的是政府購買民間組織的服務，比如美國政府購買民間組織服務的款額是民間捐贈總額的1.5倍，但中國正好相反，變成了民間“購買”政府的服務。汶川地震760億元人民幣捐款的項目實施，干活的幾乎清一色為公務員，對民間組織的發展和在服務業中就業率增長的貢獻率近乎于零。壟斷性慈善資源沒有從民間流回民間，而是從民間流向政府，那些沒有政府背景、與“官辦”慈善組織無“血緣關系”的民間慈善組織無法獲得本土資源的支持。一邊是資源壟斷，誠如中華慈善總會秘書長“嘆苦”那樣：我們只有40名工作人員（主要是退休人員），一年要開出去4萬多張捐贈發票，怎么監管得過來？一邊是民間慈善組織吃不到“母乳”只能喝一點點“洋奶”，無法長大。

現行慈善體制中，自上而下發展的部分，依然處于官民不分、行政化控制、資源壟斷的狀態；自下而上生長的部分，依然沒有突破登記注冊難的“合法性瓶頸”和獲取本土捐款難的“資源瓶頸”。更為可怕的是，一些地方政府干脆直接操盤，大刮“慈善風暴”，加劇了慈善生態的惡化。去年，陜西府谷縣政府趁年關給煤老板設“鴻門宴”，拿下捐款13億；今年，陜西神木縣黨政齊出動，大搞“煤慈善”，派捐38億元。從煤老板到機關工作人員、學校師生，無人可逃“被慈善”、“被捐款”。民政部原部長、中華慈善總會創會會長崔乃夫曾對地方政府用行政手段向企業強行攤派捐款的“慈善風暴”十分反感和痛心，說 “這是對慈善事業的破壞！”

慈善體制改革路線圖

政府層面需要做的事：

首先，推動慈善立法。我國現有的慈善法律法規并不在少，其立法指導思想重在控制，由“管控”簡單化為“官辦”。從立法、修法上支持慈善體制改革的關鍵，是需確立慈善的民間屬性，保障公民行善的權利，對公民依法創辦慈善組織予以支持和鼓勵。在操作上則須首先取消慈善組織的“雙重管理”體制，慈善組織的登記注冊直接由民政部門辦理。

第二，“官辦”慈善組織需去行政化。慈善體制改革很難要求“官辦”慈善組織自己主動“摘官帽”，這對他們來講有“鬧獨立”的政治風險。應該像當年推動國企改革那樣下達政府令：所有在民政部門登記注冊的慈善組織均取消國家事業單位編制，取消行政級別。這類慈善組織負責人的任免，均應依據法律和組織章程，由理事會決定，報登記機關備案。中國扶貧基金會早在10年前就進行了去行政化改革，放棄了事業單位編制和行政級別，實踐證明很成功。其經驗可資借鑒。

第三，重建政府對慈善組織的監管權威。政府只有讓慈善組織獲得獨立主體的地位，與慈善組織拉開距離，才能建立起監管權威，有效引導慈善組織規范運行。必須通過慈善組織的去行政化改革，切實克服政府操盤慈善、政社不分、權力越位、監管缺位的弊端。

第四，打破慈善資源壟斷。公募基金會、慈善總會等公共募款機構應承擔為本土民間慈善組織提供資源的社會責任，減少和最終杜絕慈善資源由民間流向政府、以慈善資源彌補公共財政投入不足的局面。政府在非災條件下不得接受企業和個人捐款；要尊重捐款人自愿捐款和選擇受捐機構的權利，不得派捐，不得要求企業和個人向政府指定的慈善組織捐款。

第五，實施普惠的慈善捐贈稅收優惠政策。改變目前只有給基金會、慈善會和紅十字會捐贈才能享受稅法相關稅收優惠政策的行政性規定，給所有慈善組織按統一的免稅資格認定標準，賦予捐款收入免稅和給捐款人開具免稅發票的資格，創造慈善組織平等競爭、優勝劣汰的環境，引導慈善資源向最有效率的機構流動。對慈善組織資產保值增值收入征收企業所得稅的行政性規定應予撤消。

第六，為了加強和創新社會管理，建議設立黨中央、國務院慈善工作委員會，協調落實黨政各部門在加強慈善立法、推動慈善組織管理服務中的職能，提高管理服務水平，以保證慈善體制改革的順利進行和慈善事業的健康發展。

慈善組織層面需要做的事：

第一，信息公開是慈善組織的基本義務。所有慈善組織都應嚴格遵守政府有關信息披露的規定，公開機構組織結構、理事會、財務、項目、捐款、業務活動信息，提高透明度，自覺接受社會監督，對于公眾和媒體的任何質詢、質疑，都應及時、誠懇做出回應。由基金會行業自行創建的“中國基金會中心網”已經成為全行業信息披露公共服務平臺，給公眾監督和選擇提供了方便，慈善總會系統和紅十字會系統也應建立覆蓋全行業的信息披露平臺。

第二，加強慈善組織的內部治理。慈善組織治理的核心是建立以理事會為最高的權力機構的公共治理結構。理事會是社會利益的代表，應對組織、政府和社會承擔法律和道德上的責任。理事會應決定組織的使命，決定組織負責人的任免，保證組織履行其法律和道德的責任，對自身的一切行為負責并保持透明度。

第三，建立和完善慈善行業自律機制。行業自律是引領慈善行業健康發展的引擎，應根據慈善組織的不同類別，通過業內協商，本著自愿的原則，分別建立形式多樣的行業自律聯盟。自律聯盟可以是全國性的，也可以是地方性的，還可以是專業性的。各類自律聯盟均需訂立自律準則，經過獨立第三方評估符合標準的機構方可成為自律聯盟成員。對于慈善行業自律聯盟的建立，政府應給于支持和鼓勵。

社會層面需要做的事：

正確行使捐款人的權利與義務。公眾參與慈善的方式包括慈善捐款、志愿服務和其他有益于慈善的行為，其中慈善捐款尤為重要。捐款人的權利與義務包括：捐款出于自愿的權利；自主選擇受捐組織的權利；自主選擇捐贈項目的權利；監督捐款使用結果的權利；要求受捐機構開具捐贈發票的權利；享受捐款免稅待遇的權利。捐款人認真行使這些權利的同時，也在履行公民的責任。在慈善產業鏈中，理性捐錢、透明管錢和高效花錢是相輔相成的。一些慈善組織不透明或資金使用效率不高，也是捐款人不尊重自己權利的表現。只有捐款人真正了解自己的權利并能正確行使這些權利，用“腳”投票，就能形成推動慈善體制改革的強大動力。換言之，開啟慈善體制改革大門的鑰匙就掌握在公眾手里。

最后，需要政府、慈善組織、學界、公眾、媒體共同做的事：重塑現代慈善文化。慈善體制改革需要現代慈善理念的指引，也需要良好的社會慈善文化環境的支持。全社會都有責任為慈善體制改革創造積極的社會氛圍，恪守慈善的法律、道德底線，保持專業和理性，呵護公民的慈善熱情，只有這樣，才能讓慈善體制改革沿著正確的方向前進。