法治是食品安全長治久安的應(yīng)有之道
——基于政府對“塑化劑門”安全監(jiān)管政策的思考

劉道遠(yuǎn)

(北京工商大學(xué)法學(xué)院，北京 100048)

法治是食品安全長治久安的應(yīng)有之道
——基于政府對“塑化劑門”安全監(jiān)管政策的思考

劉道遠(yuǎn)

(北京工商大學(xué)法學(xué)院，北京 100048)

我國臺灣地區(qū)食品行業(yè)使用有毒塑化劑事件引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，這無疑也是對現(xiàn)代法治社會人類文明的戲謔和調(diào)侃．本質(zhì)上，它像大陸地區(qū)“有毒奶粉”、“問題血燕”一樣，是商家為了追逐市場利潤，置消費者利益于不顧，甚至肆意進行違法犯罪活動，公然挑戰(zhàn)公共利益．這些惡性事件的涌現(xiàn)表明，僅僅依靠道德說教和道德自律，無法支撐市場經(jīng)濟的良性運行和健康發(fā)展．約束市場主體唯利是圖的行為、懲治其損害消費者利益、危害公共食品安全的違法活動，必須完善法律制度體系，協(xié)調(diào)監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)．

1 完善政府信用法制是發(fā)揮食品安全監(jiān)管功能的基礎(chǔ)

政府信用在現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展中具有十分重要的作用．它是私法領(lǐng)域的誠實信用原則在公法領(lǐng)域的延伸，是政府至高無上的行為準(zhǔn)則．政府信用要實現(xiàn)法治化，這樣才能有利于遏制市場主體的損人利己、唯利是圖的違法、犯罪行為．政府信用法治化的內(nèi)容包括:1)政府應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)、完善的征信和信用評價體系，保證整個社會信用始終處于良好的互動狀態(tài)，為市場主體開展公平的市場競爭提供環(huán)境．2)政府要潔身自好，以維護和保障社會公共利益為己任，不能與民爭利．從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，對公共利益的清晰界定是保護公共利益的基本前提．在現(xiàn)代社會，公共利益的實現(xiàn)往往需要借助民主的方式，并盡可能地保障其程序的完善性和信息的公開性．從反面來看，一旦政府不能真正擔(dān)當(dāng)起公共利益代表者的重任，政府就可能倒退成為市場違法者的幫兇，甚至助紂為虐．3)政府機關(guān)的設(shè)立和政府官員的任免都必須有法可依，不可隨意而為;行政主體必須依法行政，不可濫用國家權(quán)力．4)建立和完善監(jiān)管部門的問責(zé)制度，嚴(yán)格追究不法行為主體的法律責(zé)任．行政監(jiān)管問責(zé)制在公共領(lǐng)域不斷發(fā)展，這符合現(xiàn)代法治的要求，也能順應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展要求．只有在監(jiān)管角色定位清晰、權(quán)責(zé)明確的基礎(chǔ)上，通過不同監(jiān)管者相互之間及其與其他規(guī)制部門間的博弈和協(xié)調(diào)，才能無限接近監(jiān)管目標(biāo)，達(dá)到預(yù)期結(jié)果．問責(zé)制要求在監(jiān)管者履行職責(zé)的過程中，對其嚴(yán)格全面地問責(zé);凡監(jiān)管者利益沖突、角色錯位、懈怠疏忽，或決策失誤、行為不當(dāng)經(jīng)不起問責(zé)，則應(yīng)依法承擔(dān)不利后果．

在食品安全監(jiān)管方面，良好的政府信用能夠保障食品安全監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)．目前我國廣大民眾的食品安全問題已經(jīng)十分突出，而這些矛盾和糾紛因為行政權(quán)力本位主義全都轉(zhuǎn)移到政府身上．如果政府不能樹立自己的威信，建立良好的信用法制，取信于民，必將引發(fā)社會的不滿情緒，甚至引發(fā)不穩(wěn)定因素．

不可否認(rèn)的是，在市場經(jīng)濟條件下，政府監(jiān)管是一把“雙刃劍”，在需要的范圍內(nèi)必須充分涵攝，不能留有漏洞;而過分、失當(dāng)、缺漏、重疊以及矛盾的監(jiān)管，則會損害市場本身的自由、秩序和安全［1］．由此，監(jiān)管的邊界何在?就市場與監(jiān)管的一般關(guān)系來說，凡市場可以調(diào)節(jié)、社會能夠自治的，則無需政府監(jiān)管，反之則要求監(jiān)管并且要規(guī)制得好．食品行業(yè)屬于高監(jiān)管覆蓋的行業(yè)，所以就食品行業(yè)市場和政府的關(guān)系而言，主要不在于是否要監(jiān)管，而在于對食品行業(yè)的監(jiān)管應(yīng)盡可能立足于市場機制，在監(jiān)管的緩和與優(yōu)化之間謀求動態(tài)平衡，兼顧防弊與興利．

2 實現(xiàn)市場經(jīng)濟法治是保障食品安全的根本手段

事實上，無論是食品安全的政府行政監(jiān)管，還是食品行業(yè)的自律管理，其本質(zhì)都需要以法治為本．法治不僅僅是立法，而且包括在復(fù)雜的市場中，企業(yè)在自治和合規(guī)活動的基礎(chǔ)上，將其行為與法律和道德的外部要求相銜接;監(jiān)管者則在利益不沖突的前提下，基于分權(quán)、適當(dāng)?shù)慕巧ㄎ唬诟爬ㄊ跈?quán)范圍內(nèi)自由而可預(yù)期地監(jiān)管，同時予以事中嚴(yán)密問責(zé)和事后嚴(yán)格追責(zé)，從而按公共利益標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)有效監(jiān)管．而所有這些功能的實現(xiàn)，都需要以完善的法律體系和良好的法律實施為基礎(chǔ)．

中國目前仍然處于社會轉(zhuǎn)型時期，尤其是在市場經(jīng)濟發(fā)育的初期，市場法治還十分不完善，體制因素對中國經(jīng)濟社會的發(fā)展還存在巨大的負(fù)面影響．在這種情況下，對食品安全的治理還存在著政治掛帥、行政權(quán)力主導(dǎo)、行政處罰一罰了之、打擊治理運動化等特點．

針對中國經(jīng)濟社會發(fā)展的這一特點，我們既不能對食品安全法治實現(xiàn)喪失信心，又不能盲目樂觀．本質(zhì)上看，經(jīng)濟社會法治化程度與社會經(jīng)濟發(fā)展水平是相互促進、相互制約的，這就要求制度的設(shè)計必須與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)．同時，我們也必須注意到法律所保護的社會利益具有性質(zhì)的差異性和利益的層次性，即社會利益并不是一致的，而是有公共利益、集體利益、個人利益之分．在此情況下，法治的實現(xiàn)還要考慮到整個社會對法律所保護的利益的取舍和平衡．

3 協(xié)調(diào)各部門法之關(guān)系，提高違法成本是打擊食品違法行為的有力武器

目前，食品安全監(jiān)管方面制出多頭，有利益的則蜂擁而上，搶著管;沒有利益的則躲之唯恐不及，相互推諉．食品安全法律體系包括食品生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)法律體系．綜觀我國食品安全的法律現(xiàn)狀，是以《食品安全法》為主導(dǎo)，《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》、《食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入審查通則》、《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《消費者權(quán)益保護法》、《傳染病防治法》、《侵權(quán)責(zé)任法》和《中華人民共和國刑法》等法律為調(diào)整食品安全的法律體系框架．目前我國對食品安全的監(jiān)管采取的是分散監(jiān)管模式，食品安全的監(jiān)管職權(quán)分散于各個不同的行政部門，包括食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理、工商行政管理，農(nóng)業(yè)、商業(yè)、糧食、林業(yè)、環(huán)境保護、出入境檢驗檢疫以及公安等部門，實踐中各部門之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)極不完善．上述情況就給食品生產(chǎn)企業(yè)尋租，進行違法犯罪活動留下了空間，這一局面也對食品安全監(jiān)管提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)．這種監(jiān)管模式必然導(dǎo)致監(jiān)管效率低下，違法者的違法成本也很低，根本無法遏制食品生產(chǎn)領(lǐng)域涉及食品安全的違法犯罪行為．

實踐來看，中國食品安全的法律監(jiān)管體系不僅起步較晚，而且在制度設(shè)計的科學(xué)性、合理性和可操作性方面都存在明顯不足，需要從以下幾個方面加以改進:一是要改過去的“多龍治水”為“一龍治水”．多頭監(jiān)管所存在的弊端已經(jīng)在實踐中暴露無遺，根本無法實現(xiàn)有效的食品安全監(jiān)管．二是要完善食品安全法律體系．建立以《食品安全法》、《食品安全標(biāo)準(zhǔn)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》為核心的食品安全保障法律體系，對現(xiàn)有的法律、法規(guī)之中相互矛盾之處進行修改，減少和避免體系上的混亂，保持法律的統(tǒng)一性、完整性和嚴(yán)密性．三是解決中國當(dāng)前食品安全問題，必須要用重典以治之．采取這樣的策略絕非嚴(yán)刑苛法，而是貫徹違法犯罪行為和責(zé)任相適應(yīng)的原則，因為食品安全出現(xiàn)問題，動輒影響數(shù)以萬計的民眾的生命、財產(chǎn)安全，否則就可能姑息養(yǎng)奸，貽害無窮．四是完善食品安全法律責(zé)任體系，使各種法律責(zé)任之間能夠相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮法律制裁的約束和威懾功能．五是完善食品安全制度，從食品安全的技術(shù)保障方面做足功課．

［1］劉道遠(yuǎn)．再論商法在市場經(jīng)濟建設(shè)中的地位［J］．政法論壇，2011(4):19．

［2］郭家宏．歐盟食品安全政策述評［J］．歐洲研究，2004(2)．

(責(zé)任編輯:王 寬)

1671-1513(2011)04-0008-02

2011－07－05

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目(10YJC820072);北京市人才強教深化計劃中青年骨干人才項目(PHR201008236)．

劉道遠(yuǎn)，男，副教授，博士，主要從事商法方面的研究．