“級差地租Ⅲ”與農地非農化增值收益分配

宋宜存

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

“級差地租Ⅲ”與農地非農化增值收益分配

宋宜存

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

我國目前農地非農化過程中土地增值收益分配存在很多不合理、不公平的地方，根源在于體制的不健全。為了實現農地非農化增值收益的合理分配，一方面要提高征地補償標準，建立科學的補償機制；另一方面，規范土地有償出讓收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金專項管理制度。

級差地租；農地非農化；增值收益

“土地是財富之父，勞動是財富之母”形象地說明了土地這種不可再生、數量有限的天然資源對于人類的經濟意義。上世紀九十年代以來，我國進入了城市化的快速發展階段，農地非農化的速度和規模都在急劇增長，在這個過程中，各種社會問題相應產生，如失地農民的補償與安置，土地出讓金的使用，房地產價格居高不下，等等。究其實質，各種問題的焦點都集中于農地非農化增值收益的分配上。[1,3,5]因此，只有實現了增值收益的公平分配，才能妥善地解決以上各類社會問題，才能構建和諧的人地關系，構建和諧社會。

一、農地非農化增值收益與級差地租Ⅲ

農地非農化，即指農用地轉變用途，成為城市住宅，工業，商業，休閑，娛樂用地等建設用地的過程。[4]我國的農地非農化主要通過農地征收的形式實現，政府依靠土地征收權，在支付征地補償費或者由用地者先行墊付征地補償費后，強制性地取得集體農地并將之轉為國有土地，然后再按照建設用地規劃許可的土地用途予以統一供應。農用地在被征用、開發、使用、轉讓等過程中產生了大量的依附于土地的由國家或政府收取而收益的資金，這部分資金我們可以稱之為農地非農化增值收益。而在現實中，這部分收益尤指當農用地轉變為城市建設用地以后，由于土地收益的大幅增加而使得土地價格大幅提升的部分。

而在這一過程中，我們可以看到存在這樣一種情況：隨著區域經濟，特別是城市經濟的發展和城市化進程的加快，越來越多地出現了投資收益外化的現象，其典型實例就是許多投資主體，主要是國有建設單位或國有企業在某地塊或地段上投入大量資金獲得這些地塊、地段的級差收益外，還會引發周邊或兩邊一定范圍內不同地塊產生級差收益。而這些周邊或兩邊地塊的使用者卻不必投資、不費分文就獲得了這些地塊的級差收益，即土地升值的碩果。[2]

對于這部分由于投資引發的周邊或兩邊一定范圍內不同地塊產生的并在土地所有權作用下轉化為地租的收益，根據王克忠的觀點[2]，這是一種級差地租，但是不同于級差地租I和II的第三種形態，簡稱級差地租III，它有其自身的一些特點。級差地租I是以等量資本投入等量面積，但豐度和位置不同的土地所產生的超額利潤轉化而來的，城市級差地租II是以等量資本連續投入同一塊土地上產生不同的生產率所形成超額利潤轉化而來的，級差地租III則不同，它是在投資者投資某地塊產生級差收益的同時引發了周邊或兩邊不同地塊產生級差收益，并在土地所有權作用下轉化為地租的。級差地租III具有以下特點：一是級差地租I和II是投資主體直接投資的地塊上形成級差超額利潤I和II，并在土地所有權作用下轉化成的，級差地租III不是在投資主體直接投資的地塊上形成的，而是在直接投資地塊或地段的周邊或兩邊地塊上形成超額利潤并在土地所有權作用下轉化成的。二是級差地租I和II來源于投資主體直接投資地塊收益扣除平均利潤后的余額即超額利潤，由投資主體交給土地所有者，級差地租III來源于投資主體直接投資地塊收益的外溢，即表現為周邊或兩邊地塊的價值，其實質仍然是超額利潤，由非投資主體的受益者即周邊土地的使用者交給土地所有者。三是級差地租I和II由明確的土地租賃合同規定，土地所有者和投資者即土地使用者之間租賃關系包括權利和義務，級差地租III則一般不存在這類明文規定的合同。四是級差地租I和II主要反映投資主體（土地使用者）與土地所有者之間的關系，級差地租III則主要反映土地所有者、土地投資者與周邊地塊使用者之間的關系。

二、我國農地非農化過程增值收益分配情況分析

我們可以將農地非農化過程劃分為兩個階段：將土地征用看成是非農化配置的第一環節（征用環節），將征用后的土地出讓或劃撥作為非農化配置的第二環節（供地環節）。[4]而我國目前的基本情況是農民土地收益僅發生在征用環節，即農民在土地征用過程中得到補償，一般是只能得到按農地的原用途的補償，以后的供地環節中的土地收益主要與各級政府相關，與農民沒有直接的聯系，農民被排除在了增值收益分配之外。根據我們前面的分析，級差地租Ⅲ主要發生在農地被征用后由于投資引發的周邊或兩邊一定范圍內不同地塊產生的并在土地所有權作用下轉化的收益，所以，農民基本上或者完全分享不到其中的增值收益。而根據相關規定，政府出讓土地的純收益由地方政府直接支配，中央和省級政府都不再分成，因此，這些收入實際都成為了地方政府的收入。此外，地方政府為了招商引資，低價出讓土地使用權，用地單位卻參與了農地非農化增值收益的分享。因此，可以說我國農地非農化增值收益的分配存在著很多不合理、不公平的地方，概括起來主要有以下幾點：[5-8]

（一）農民幾乎分享不到土地增值收益的分配，利益受損嚴重

土地是農民的命根子，承擔著為農民提供生產、生活資料及社會保障的雙重職能，在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本生存保障。盡管《土地管理法》中規定應該給予農民一定的生活補償費，但現實中補償標準不足以妥善安置被征地農民，再加上農民安置途徑單一、社會保障不健全，部分失地農民種田無地、就業無崗、低保無份，生活在城市的邊緣，在就業、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農民問題越來越突出，己影響到城鄉社會穩定和農村經濟發展。因失地農民合法權益被嚴重侵害，導致群眾信訪、申請行政仲裁等事件大幅增加，成為影響社會安定和經濟發展的突出矛盾之一。

（二）地方政府“土地財政”問題嚴重，征地沖動強勁

在我國現實的土地增值收益分配中，土地出讓金及稅費收益皆留歸地方政府，這極大地誘發了地方政府無節制地出讓土地的動機。由于“招拍掛”制度的實施，土地市場交易價格大多會超出底價，由于溢價出讓土地的收益分配目前還沒有成熟的制度規定，因此，作為土地出讓執行者的地方政府實際獲得了由于城市增長帶來的大部分土地增值收益。這個利潤空間引發政府征地沖動。政府可以較低的補償征用農民的土地，之后以較高的價格出讓給企業或者個人使用。這就造成不少地方政府熱衷于多征多用，低進高出，“以地生財”曾經是一些開發區作為發展資金的主要來源，搞大開發區，籌措資金，主要是打土地的主意，除盤活存量土地外，就是多征地，進行儲備，地價上漲時再出讓。

（三）房地產商為獲取增值收益，大量囤地、炒地

在“地根”緊縮的形勢下，開發企業囤積土地現象日益嚴重。開發商往往以較低的價格獲得土地開發權，然后等待城市規劃實施、基礎設施建設到位后有選擇地進行開發。這樣開發商就獲得了因規劃、基礎設施完善和城市經濟增長帶來的土地增值收益，在成本不變的同時，土地增值收益就成為了開發商的超額利潤。

農地非農化增值收益分配存在的問題是多方面的，但最根本的，是公平問題，究其原因，還在于體制的不健全，不符合公平分配的要求。概括起來看，在制度層面上導致收益分配存在諸多問題的原因包括：（1）農地產權不健全。一方面，農村集體土地所有權主體缺位，在收益分配中沒有“談判地位”；另一方面，集體所有權權能不完整，比如，土地用途受到限制、法律意義上的收益權和處分權受到限制；還有就是農村集體土地所有權主體的權利得不到法律的有效保護。（2）征地補償的標準普遍偏低，測算方法不科學。以產值作為補償標準測算的依據不盡合理，不能反映各地的經濟發展水平和區域差異；而且補償管理不合理，大部分被鄉鎮截留，農民得到甚少；幾乎沒能反應農地的隱性價格。

三、改革的思路

在農地非農化以后，隨著城市的發展，級差地租III也不斷提高。這主要表現為三個方面[9]：⑴城市發展引起用地需求不斷增大，由于土地的有限性勢必引起地價的升高，由于地價的基礎是地租，所以級差地租增加是必然的；⑵隨著城市土地的投資不斷增加，當融于土地的資本所有權經過一系列租約期就不斷轉化為土地所有權，土地資本的利息也就轉化為級差地租，因而促使級差地租量的增長；⑶城市中心在向多元化和專業化發展時出現新的黃金區位，進而產生新的級差，同時城市不斷擴大，遠郊區和市中心的級差也會日益增大，級差地租也會提高。這將會形成巨大的增值收益。而對于增值收益的分配，按照產權收益理論，分配應以產權為基礎。從我國相關法律規定來看，國家對土地實行嚴格的用途管制，限制農地所有者和使用者對土地的處分權，成為農村土地的終極所有權人。農村集體經濟組織是農村土地的所有權人，而農民作為集體一員，共同擁有土地所有權，并通過家庭承包經營責任制取得了土地使用權，成為土地事實上的使用者和所有者。所以，我國現行農村土地產權主體是由國家、集體和農民個人三者構成，土地增值收益應遵循公平、效率、安全、?？顚Ｓ靡约拔餀嗟脑瓌t在這三者之間分配。為了保證對包括級差地租III在內的農地非農化增值收益實現合理分配，提出以下幾點建議[3，5]：

（一）提高征地補償標準，建立科學的征地補償機制

可以看出，我國現行法律法規規定的征地補償標準，無論是與農民的生產生活保障要求相比，還是與土地供應的市場價格和土地增值相比，都顯得很低。這一方面導致失地農民的生產生活很容易陷入困境，另一方面給地方政府獲取土地增值收益留下了很大空間，形成了地方政府盲目擴張建設用地的利益激勵。從保護農民土地權益和約束地方政府短期行為的要求出發，必須提高征地補償標準。

首先，對土地實際價值的補償?，F階段我國農村的農地集體所有制，具體體現為現有農村人口對于土地的“等額享有”制，從而失地者所擁有的農地產權就是其應攤得的那一份。那么，政府所付出的農地補償，便表現為該份額農地的價格。農村集體經濟組織則可從中分得相當于農民每年應交的農地承包費的資本化的部分。顯然，前者是基本的而后者則是從屬的。另外，資源經濟學理論表明農地資源價值除了直接使用價值（農產品價值）外，還包括間接使用價值（生態環境保護價值）、選擇價值和存在價值。在計算補償標準時，既要包括農地的直接價值，也要包括非直接價值。

其次，在土地實際價值補償的基礎上加上“安置性補償”而形成總的補償額。根據財產和權利補償論知，完整農地市場價格至少應包括被征用農地的產值補償價格、城市居民最低生活保障待遇、失地農民再就業培訓費和失地農民創造就業機會的基本投資差額。所以，總補償額應當能夠使失地農民在生產、生活等方面，不只是保持原水平，而是能夠達到當地“小康市民”的水平。只有這樣才是真正公平合理的——他們對國家做出了直接的重要貢獻，理應獲得足夠的回報。此種“安置性補償”，本質上屬于農地非農化增值的扣除。

（二）規范土地有償出讓收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金專項管理制度

要規范和約束地方政府的征地行為，并在保護農民土地財產權利的基礎上促進土地自然增值的公平分享，就必須進一步規范土地出讓收益的管理和使用，建立嚴格的土地收益基金專項管理制度。

首先，要將土地出讓收入和成本支出全部納入財政專戶和“收支兩條線”管理，實行收支全額預算管理，保障征地補償資金能夠全額到位，并由政府機構直接向被征地農戶支付征地補償費。其次，要在新增建設用地土地有償使用費用于耕地開發保護和國務院明確要求將15%的土地出讓金專項用于農業土地開發的基礎上，進一步明確規定土地出讓純收益用于失地農民社會保障、土地收購儲備、基礎設施建設和風險備用金的具體標準和比例。再次，要明確規范土地收益基金的管理主體和相關財務制度?？h、市級政府依靠土地出讓純收益建立相應的土地收益基金，嚴格按照政策規定的使用方向進行列支，并接受上級財政和國土部門的監督。中央和省級財政可集中一定比例的土地出讓純收益，分別建立國家和省級土地收益基金，主要用于國家大型基礎設施建設項目的征地補償和移民安置、農村社會保障、農村基礎設施建設、部分資源枯竭型城市的改造、部分重點城市的土地儲備和其他區域性的國土開發整治項目。

[1]周誠.論土地增值及其政策取向[J].經濟研究，1994，(11):50-57.

[2]王克忠.試論城市級差地租III[J].上海市經濟管理干部學院學報，2005，(1):31－33.

[3]王小映，等.我國農地轉用中的土地收益分配實證研究——基于昆山、桐城、新都三地的抽樣調查分析[J].管理世界，2006，(5): 62-68.

[4]諸培新，曲福田.農地非農化配置中的土地收益分配研究——以江蘇省N市為例[J].南京農業大學學報(社會科學版)，2006，(6): 1-6.

[5]陳華榮.城郊(農村)被征用土地的級差地租及其分配問題研究[J].湖北社會科學，2006，(5):97-99.

[6]杜鶯.農地非農化增值收益分配研究[D].成都:四川大學，2007.

[7]于恩和，等.重新認識級差地租及其與土地收益分配的關系[J].經濟問題，1997，(3):9-10.

[8]高雅.新型農轉非土地增值收益分配機制探討[J].特區經濟，2010，(4):176-177.

[9]杜新波，孫習穩.城市土地增值原理與收益分配分析[J].中國房地產，2003，(8):38-41.

責任編輯：王玲玲

“Differential Land Rent III”and the Appreciation Distribution of Non-agriculturalization of Agriculture Land

SONG Yi-cun
(Weifang University，Weifang 261061，China)

The purpose of the paper is to analyze the appreciation distribution ofagriculture land non-agriculturalization,and gives some advice from the analysis of differential land rent III.Method of literature review was employed.The resultsshow that therearemany unreasonable and unfair aspectsabout theappreciation distribution,rooted in the system imperfection.It is concluded that in order to achieve a reasonable distribution,one hand is to raise the standard of compensation,and to establish a scientificmechanism;the other hand is to regulate the land useof theproceeds,establishmentand improvementofspecial fundmanagementsystem.

differential land rent；agriculture land non-agriculturalization；appreciation

2011-03-21

宋宜存（1980-），男，山東莒縣人，濰坊學院經濟管理學院講師，博士在讀。研究方向：土地經濟與資源經濟。

F301.4 文獻標識碼：A 文章編號：1671-4288（2011）05-0094-04