城鄉一體化進程中農民集中居住問題探究
——以淮北市為實證

李軍培

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

城鄉一體化進程中農民集中居住問題探究
——以淮北市為實證

李軍培

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

作為城鄉一體化重要內容的農民集中居住問題，國內學者從農民集中居住的動力機制、功能、居住模式、存在問題和推進戰略等方面進行了探討。文章從收入、年齡、就業、補助等影響農民集中居住的影響因素和農民與政府之間的博弈等方面入手，對農民集中居住問題進行了理論研究，并結合對淮北市農民集中居住區建設進行調研獲得的一手資料，對農民集中居住問題進行了實證分析，在此基礎上，提出了農民集中居住問題研究的初步結論和解決這一問題的相應對策。

城鄉一體化；農民集中居住；農民集中居住區建設

引言

傳統計劃經濟時期形成的城鄉二元格局造成了城鄉差距擴大、城鄉資源配置不均衡、“三農”問題突出等問題。盡管得益于家庭承包責任制、廢除農業稅等一系列支農惠農政策，改革開放以來我國農民人均收入水平和生活質量有了較大幅度的提升，但城鄉居民生活水準尤其是收入水平差距依然較大：2009年城鄉居民收入之比在2008年基礎上繼續擴大為3.33：1，成為1985年以來第二個城鄉差距最高的年份，雖然2010年這一比例有所下降，但依然高達3.23：1。此外，城鄉之間在教育、醫療、基礎設施、社會保障和居住條件等方面的差距也甚為明顯。造成這一狀況的根本原因，是在城市化過程中，無論是從產業帶動、公共服務延伸，還是從城市發展的成果由農民享受來看，城市對農村的帶動明顯不足，城市與鄉村未能實現融合發展。盡管城鄉差距是各國工業化和城市化進程中共同存在的現象，但從解決城鄉差距懸殊的必要性方面看，城鄉差距過大不可避免地會帶來政治、社會等諸多方面的矛盾，并成為城市化進一步發展的主要障礙；從可能性方面看，2010年我國人均GDP已超過4000美元，步入中等收入國家行列，有能力解決依然嚴重的城鄉非均衡發展問題。鑒于此，黨的十六大提出了統籌城鄉發展戰略要求，十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業，走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構，形成城鄉經濟社會一體化新格局的重要時期。”在此背景下，學術界對城鄉一體化問題進行了較為深入的研究，各地也在實踐中對城鄉一體化發展進行了種種探索和嘗試。

城鄉一體化是在社會生產力發展到一定階段后，城鄉之間人口、技術、資本、資源等要素相互融合，經濟、社會、文化、生態協調發展，居民生活質量差異逐步消除的過程。城鄉一體化的內涵豐富，涉及城鄉經濟社會發展的方方面面，既包括產業發展、規劃布局、基礎設施建設和生態環境等硬件方面的一體化，又包括公共服務、就業與社會保障等軟件方面的一體化。由于農民集中居住問題涉及規劃布局、基礎設施建設、生態環境和產業發展、就業等方面的內容，農民集中居住區建設具有增加城市建設用地和彰顯政府工作績效的功能，因而在推進城鄉一體化過程中，農民集中居住問題引起了學術界和地方政府的高度重視，并產生了一些有關農民集中居住問題研究成果和實踐模式。

一、文獻綜述：現有文獻對農民集中居住問題的探討

國內學者從動力機制、功能、居住模式、存在問題和推進戰略等方面對農民集中居住問題進行了探討。

關于農民集中居住的動力機制，學術界從推動力和阻力兩個方面進行了論述。趙美英（2008）認為，工業化、城市化、農業產業化的快速發展，直接推動了農業人口向城鎮和非農產業的轉移，為農民集中居住創造了條件。陳曉華、張小林（2006）將農民集中居住的動力分為城鎮發展帶動、移民建鎮建村、現代農業園區、市場開發帶動、鄉村旅游發展、土地開發驅動等類型。郭麗麗、蔡瞳、陳利根（2009）認為，農民集中居住會遇到農村宅基地產權狀況不明晰等造成的制度阻力，拆遷補償不足、生活成本上升和環境不適應產生的排斥力，以及地方財力有限和農民收入水平低造成的資金阻力。王鵬翔、黃娜（2007）和張東才、陳燕和（2006）等認為，農民集中居住的功能主要表現在集約利用土地資源、改善農村基礎設施狀況、加快城鎮化和農村非農產業的發展、提高農民生活質量和培育新型農民等方面。

關于農民集中居住的模式，韓俊、秦中春等人（2007）根據居民點距離城市中心區的遠近，將農民集中居住區分為城郊型居住小區、小城鎮居住小區和中心村居住小區三種類型。曹宏德、王勇等（2007）根據未來農村人口遷移及其引起的分布變化，將農村居住演化劃分為異地城市社區、就地城市社區、“就近并點”鄉村社區、“遷棄歸并”鄉村社區四種模式。

關于農民集中居住存在的問題，在政府層面上，鄭鳳田、傅晉華（2007）指出，存在地方政府為獲取土地集約利用的額外收益而不顧當地實際條件強制推進農民集中居住的現象。在農民層面上，王鵬翔、黃娜（2007）指出，在推進農民集中居住的過程中，某些地方出現了盲目推倒農民住房，重新規劃、重新建設的大拆大建和形式主義傾向。張斌、陳贊錦（2004）認為，集中居住往往涉及土地征用，失地農民面臨社會保障缺失、就業無著落、生活開支增大和新環境難適應等問題。在社區層面上，陳黛媛（2009）指出，存在社區公共服務不配套、小區管理不規范等問題。

關于農民集中居住的推進策略，任兆江（2008）指出，政府要成立一個跨部門的領導機構，統籌協調建設、規劃、國土、環保、交通、供電、環衛、電信、教育、文化等部門共同推進。楊曉軍（2006）指出，農民集中居住區建設基地的選址要符合區域規劃、土地利用總體規劃以及城鎮規劃體系，要因地制宜，量力而行。萬向華等（2007）建議在各級財政中設立農民集中居住點建設專項資金。俞日恒等（2008）提議采取誰投資誰受益原則，充分利用市場機制，調動企業、個人參與農民集中居住區建設的積極性。孫宇杰等（2009）認為，政府應通過意見收集、走訪農戶、召開座談會、方案評價等形式積極引導農民參與、協商與農民利益密切相關的一些重大問題。潘明（2009）建議把集中居住的農民納入城鎮居民正規的就業市場，進行相應的免費就業培訓，并針對特殊群體建立就業救濟制度，給予一定的就業保護。鄧蓉（2010）指出，農民可以采用“以土地換住房”和“以地租換保障”的方式獲得社會保障。馮志平等（2006）認為，可以從土地補償金、原村辦企業收入中抽取一部分，結合政府財政撥付、個人繳費和企業贊助，形成社會保障基金。

上述學者從不同方面對城鄉一體化進程中農民集中居住問題進行的探討，無疑對農民集中居住的實踐在理論和政策上發揮了一定的指導作用。農民集中居住固然是城鄉一體化進程中，受工業化、城鎮化、農業產業化發展推動，旨在加強土地資源集約利用、節約基礎設施建設和公共服務成本、改善農民居住條件和生活環境的一種空間布局調整和居住模式創新，盡管學者已對農民集中居住的模式進行了分類，對農民集中居住存在的問題進行了分析，對農民集中居住的推進提出了建議，但問題的關鍵在于需要進一步厘清推進農民集中居住的影響因素，并在此基礎上分析農民集中居住的效應。本文擬結合安徽省淮北市推進農民集中居住的實際，從理論和實證兩方面對該問題進行探究。

二、農民集中居住問題的理論分析

（一）基本假設

經濟理性人假設。農民集中居住問題涉及兩個主體——農民和地方政府。盡管集中居住在一定程度上是農民的一種自發行為，但目前的情形是這種行為具有明顯的政府干預性質，即這項工作是在地方政府的推動下進行的。農民選擇集中居住還是維持目前居住狀態，選擇何種程度的集中居住，地方政府推動農民集中居住的動力大小，是兩個主體各自在成本收益比較基礎上進行權衡的結果。無論是農民還是地方政府，其行為選擇均是為了獲取各自的最大利益，是受經濟理性人本性支配的。具體一點說，農民在進行選擇時，既要考慮其從集中居住中得到的收益，包括居住條件、居住環境和基礎設施狀況的改善，又要考慮集中居住的成本或代價，包括置房費用、居住費用等；地方政府在進行選擇時，既要考慮從推動農民集中居住中獲得的利益，包括土地資源集約利用而得到的建設用地、房地產開發收益和由推動集中居住獲得的政績效應，又要考慮推動集中居住所需的財政投入和可能發生的種種矛盾與沖突。

邊際收益遞減假設。同經濟學上常常運用的邊際報酬遞減規律一樣，在農民居住方式的改變（由相對分散居住到相對集中居住）過程中，隨著居住集中程度的不斷提高，其從居住條件、基礎環境和基礎設施狀況改善中得到的滿足程度（收益）呈現遞減增加的趨勢，即存在邊際收益遞減趨勢。這一假設可以用圖1中的總收益線（TR）與圖2中的邊際收益線（MR）表示。

邊際成本遞增假設。農民集中程度的提高，一方面表現在居住地點由小村落到大社區，由村落到城鎮，另一方面表現為住房由平房到樓房。這一過程中農民需要支付的置房成本和居住費用呈現出遞增增加的趨勢，即集中居住的邊際成本呈遞增趨勢。這一假設可以用圖1中的總成本線（TC）和圖2中的邊際成本線（MC）表示。

（二）農民集中居住的影響因素分析

1.收入。農民收入水平的高低從兩個方面影響農民居住的均衡集中程度：一方面相對于收入水平低的農民，富裕農民由于支付能力較大而使一定的集中居住成本顯得相對較小，表現為圖3中的一般意義上的MC曲線向右下方移動到MC1曲線；另一方面相對于較為貧窮的或富裕程度一般的農民，富裕農民由于更為重視生活質量而對集中居住帶來的居住條件、居住環境和基礎設施狀況改善的評價（或偏好）更高，表現為圖3中的一般意義上的MR曲線向右上方移動到MR1曲線。從而兩條曲線移動后形成的新的均衡點所對應的均衡集中程度更高（由Q提高到Q1）。這就是說，農民富裕程度越高，其集中居住的意愿更為強烈，集中的程度更高，反之，農民越為貧窮，其集中居住的意愿更弱，集中的程度更低。

2.年齡。年齡是影響農民集中居住意愿的一個重要因素。一般說來，相對于年紀大的人，年輕人更為崇尚新的生活方式和居住方式，對程度較高的集中居住帶來的居住條件、生活環境和基礎設施狀況改善的偏好更為強烈，表現為邊際收益曲線會從一般狀態（MR）向右上方移動到MR1（見圖4），從而使其新的均衡點A對應的居住集中程度更高（由Q提高到了Q1）。而與此相反，年紀大的人卻由于習慣了傳統的村落生活方式和居住條件，對集中居住尤其是程度較高的樓房居住條件和城鎮生活方式具有一定程度的抵觸心理，從而使得其邊際收益曲線由一般狀態（MR）向左下方移動到MR2（見圖4），新的均衡點B對應的居住集中程度相應地降低了（由Q降到了Q2）。

3.就業。就業種類、方式在一定程度上影響著人們的居住方式。如果人們依然是一家一戶分散耕作的農業就業，集中居住的程度愈高，其勞作成本更高，居住的不方便程度更大，其邊際成本曲線會從一般狀態（MC）向左上方移動到MC1（見圖5），新的均衡點C對應的集中程度相應地降低了(由Q降到了Q1)。而與此相反，非農就業或以農業產業工人形式就業不但不存在上述勞作成本上升和居住不便，反而會由于就業方式的改變增加其對集中程度較高的居住方式效益的評價或偏好，表現為其邊際收益曲線由一般狀態（MR）向右上方移動到MR1（見圖5），新的均衡點D所對應的居住集中程度會相應地增大（由Q增大到了Q2）。

4.補助。前已述及，現階段農民集中居住在很大程度上是在地方政府的推動下進行的。地方政府從農民集中居住中得到建設用地指標、房地產開發收益、政績效應等收益，自然需要對農民集中居住進行資金補助。補助的力度從根本上取決于當地的財政實力和地方政府對農民集中居住的認識。補助對農民集中居住的影響是通過移動農民集中居住的邊際成本曲線發揮作用的。如果政府給予補助，會使農民的私人邊際成本曲線(MC)向右下方移動（如圖6中的MC1），而且補助的力度愈大，邊際成本曲線向右下方移動的幅度愈大，農民居住的集中程度越高（如圖6中由Q提高到Q1）。

（三）地方政府與農民之間的博弈——可能的納什均衡解

鑒于目前農民集中居住很大程度上是在地方政府的推動下進行的事實，這一過程自然存在地方政府與農民之間的博弈：地方政府盡可能以較低的補助成本促成農民集中居住，獲取農民集中居住帶來的增加建設用地指標、彰顯政績等收益；而農民則盡可能在獲取更多政府補助的基礎上進行集中居住，獲取集中居住帶來的改善居住環境、居住條件等收益。因此，地方政府的策略是不補助、少補助、多補助；農民的策略是不集中、低度集中、高度集中。如果排除政府以行政命令形式強迫農民集中的可能性，作為理性人的地方政府和農民會根據對方的策略做出自己的策略選擇：對農民而言，政府不補助就不集中，少補助就低集中，多補助就高集中；對地方政府而言，農民不集中就不補助，低集中則少補助，高集中則多補助。兩者博弈的結果如表1所示。

表1 地方政府與農民的博弈

表1括號中前一個數字是地方政府的收益，后一個數字是農民的收益。（不補助，不集中）組合由于沒有實行集中居住，因而兩者的收益均為0；（少補助，低度集中）組合由于集中程度較低，所以假設兩者的收益組合為（5,5）；（多補助，高度集中）則由于集中程度較高，因而假設兩者的收益組合為（10,10）；其他組合在地方政府和農民均為理性人和排除強制集中假設下，由于不可能發生，所以兩者的收益組合均為（0,0）。很顯然，在上述假設下，地方政府與農民就補助和集中居住問題進行博弈的結果是存在三個納什均衡，即（不補助，不集中）、（少補助，低度集中）和（多補助，高度集中）。這一結果的含義非常明確，即要推進農民集中居住，政府必須要有相應的財力對農民進行補助。否則，或者在農民集中居住問題上無所作為，或者采用行政手段強制農民進行集中居住（以損害農民利益換取政府利益）。

三、農民集中居住問題的實證分析：來自淮北市的調查

（一）背景簡介

農民集中居住區建設被確定為淮北市推進城鄉一體化建設的突破口，2009年選擇了百善鎮、五溝鎮、渠溝鎮、烈山鎮、高岳街道辦事處作為城鄉一體化先行試點鎮（辦），重點建設了14個農民集中居住區。集中居住區建設總投資33.96億元，2009年投資10.6億元（其中政府財政投資0.7億元，商業投資4.6億元，農民自主投資近5.7億元）。2010年，市級財政急需安排1億元資金，將試點范圍擴大到“一區、一辦、八鎮”。

為對淮北市農民集中居住區建設的模式進行總結，筆者對五溝鎮大陳村、界溝村、北湖南村和雙堆集鎮蘆溝村，以及百善鎮黃新莊村進行了實地調研。調研內容主要涉及各村的農民集中居住區建設情況、經濟基礎、產業發展、資金籌措等方面。盡管調查的樣本較少，調查時間較短，但基本上能夠反映目前淮北市農民集中居住區建設的狀況和影響因素。

（二）典型建設模式及影響因素分析

調研得知，目前淮北市有三種農民集中居住區建設模式較為典型：以大陳村為代表的農民自建與市場化運作相結合的建設模式，以北湖南村為代表的未塌陷整村搬遷建設模式，以蘆溝村為代表的依托小集鎮建設模式。三種模式各有特點，三個村莊農民集中居住區建設進程走在了全市前列（見表2）。

表2 目前淮北市農民集中居住區建設的三種典型模式

從調研所得資料分析，三個村之所以被列入淮北市城鄉一體化試點先行村，是因為它們或者自身經濟條件、區位條件較為優越，或者產業基礎相對雄厚，或者得到外部資源支持。三個村農民集中居住區建設狀況存在的差異，也是由它們各自條件的優越程度不同造成的（見表3）。

表3 三個試點村農民集中居住區建設的影響因素

（三）幾點啟示

第一，集中居住區建設的決定因素是農民收入。道理很明顯，無論是在集中居住區自建房屋，還是采用市場運作方式在集中居住區購買房屋，都需要農民有一定的收入。從調查情況看，大陳村、蘆溝村首批建房和購房者均為家庭收入較多的農民，家庭收入少、經濟狀況差的農民被迫“望區興嘆”；北湖南村是個例外，整村搬遷進程快的根本原因，是袁店煤礦給每位村民15000元的搬遷補償，從而解決了大部分農民建房或購房的資金問題。

第二，集中居住區建設離不開有一定保證的基礎設施投資。集中居住區基礎設施建設狀況在很大程度上決定了農民在集中居住區建房或購房的積極性，并進而決定了集中居住區能否堅持或建設的進度。作為集中居住區的公共產品，基礎設施投資主體自然是集體組織。因此，集體組織自身經濟實力或爭取上級財政資金的能力，在很大程度上決定了農民集中居住區建設的進程。調查中發現，蘆溝村農民集中居住區建設進程之所以較大陳村、北湖南村慢，原因是村集體收入較少。

第三，集中居住區建設離不開較強的產業配套能力。農民能不能或愿不愿意向集中居住區集中，除了有一定的經濟實力和較為完善的基礎設施外，集中居住區能否提供一定的就業崗位也是其考慮的一個重要因素，尤其是對那些除了在自家承包地上從事農業生產外沒有其他就業機會的農民來說，情況更是如此。上述三個試點村中，大陳村本身有村辦集體企業和數量較多的個體私人企業為農民提供了較多的非農就業機會；北湖南村依托袁店煤礦解決部分村民的就業問題，并通過土地流轉建設蔬菜大棚和葡萄基地，提供了一定就業崗位；蘆溝村依托小集鎮為集中居住區居民提供了餐飲、商貿、運輸等方面的就業機會，還雇傭了一定數量的勞動力在通過土地流轉成立的合作社就業。

四、結論與建議

（一）集中居住區建設的主體是農民，農民必須有集中居住的愿望和能力。因此，千方百計地增加農民收入是順利推進農民集中居住區建設的前提。考慮到目前農業、農村和農民問題的現實情況，結合城鄉產業發展一體化的要求，應一方面通過勞務輸出、城鎮化和非農產業的發展，大規模地減少農民，為土地流轉和農業產業化經營創造條件；另一方面，應該加大傳統農業改造力度，大力發展現代農業，走品牌農業、綠色農業、科技農業之路，提高農業比較利益，增加農民收入。

（二）財政支持是農民集中居住區建設的重要保證。除非城郊村因土地價值高而完全依靠市場化運作解決資金問題，一般村如果沒有較強的集體經濟實力和較高水平的農民收入，離開政府財政的相應支持，農民集中居住問題就難以順利解決。因此，需要政府有相當的財政實力，并相應加大財政支付向農村傾斜的力度。

（三）在政府財政支持資金有限的情況下，集體經濟發展狀況和村莊的區位條件在很大程度上決定了農民集中居住區建設的進程。由此可以推斷，除非財政支持力度發生質的變化，農民集中居住區推廣的難度將不斷加大，農民集中居住問題的解決是一項長期工程。

[1]趙美英.城市化進程中的農民集中居住研究[J].江蘇工業學院學報（社會科學版），2008，（2）.

[2]陳曉華，張小林.城市化進程中農民居住集中的途徑與驅動機制[J].特區經濟，2006，（1）：150-151.

[3]郭麗麗，蔡瞳，陳利根.農民集中居住的動力機制及途徑探討——以江蘇省為例[J].資源與產業，2009，（1）：63-67.

[4]王鵬翔，黃娜.推進農民集中居住存在的問題與思考[J].全國商情(經濟理論研究)，2007，（13）：104-105.

[5]張東才，陳燕和.試論農民集中居住[J].北方經貿，2009，（9）：24-25.

[6]韓俊，秦中春，張云華，王鵬翔.引導農民集中居住的探索與政策思考[J].中國土地，2007，（3）：35-38.

[7]陳黛媛.關于農民集中居住后建設管理問題的思考[J].上海農村經濟，2009，（10）：39-42.

[8]任兆江.推進農民集中居住點建設的幾點意見[J].科技創新導報，2008，（2）：103.

責任編輯：王玲玲

2011-05-19

李軍培（1969-），男，山東諸城人，濰坊學院經濟管理學院副教授，經濟學博士。研究方向：宏觀經濟學。

F320 文獻標識碼：A 文章編號：1671-4288(2011)05-0089-05