城鎮化發展中的“諸城模式”及效應分析

劉建波

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

城鎮化發展中的“諸城模式”及效應分析

劉建波

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

走以工促農、以城帶鄉的城鎮化發展道路，是推進社會主義新農村建設的必然途徑。山東省諸城市在農村城鎮化發展中的創新實踐，形成了獨特的“諸城模式”。對“諸城模式”的基本經驗和特點進行總結，并通過效應分析，可以發現當前我國在城鎮化推進過程中存在的一些問題，借鑒諸城模式的有益做法，對出現的問題加以解決，以促進我國城鎮化的健康、有序發展。

新農村建設；城鎮化；諸城模式；效應分析

社會主義新農村建設是黨和政府在十六屆五中全會提出的旨在建設現代農業、發展農村經濟、增加農民收入的一項重大歷史任務，是引領中國農民和城市居民一道融入中國經濟社會發展主流，共享經濟社會發展成果的一項戰略舉措。走以工促農、以城帶鄉的城鎮化發展道路，是推進社會主義新農村建設的必然途徑。在實踐過程中，如何正確認識新農村建設的城鎮化道路問題，對我國新農村建設至關重要。

作為典型之一的山東省諸城市，從2007年開始，加快推進城鄉一體化發展，以現代化城鎮的標準建設農村社區，促進農民就地城鎮化，探索出了一條推行農村城鎮化發展的路子，被稱之為“諸城模式”。諸城市在城鎮化推進中的創新實踐，國內許多媒體對其進行了報道，諸城市的城鎮化創新模式也被廣泛借鑒和推廣。據報道，山東諸城在全國率先大規模撤銷全部行政村，小村莊合并成大的農村社區后，山東的淄博、臨沂、濟寧、德州、聊城等地市也都仿效“諸城模式”，推行了“撤村改社區”，這種現象近年來在全國其他一些地方也存在。在當前我國城鎮化快速發展過程中，也暴露出了一些問題，應當引起我們的思考和重視。

一、“諸城模式”的主要做法與成效

諸城市按照科學發展觀的要求，著眼于城鄉經濟社會均衡協調發展，以農村社區化發展為突破口，著力破除城鄉二元結構，大力推進農村新型城鎮化，在全國率先進行了城鄉一體化發展的新探索，取得明顯成效。

(一)政府主導，立足農村實際，科學制定規劃

諸城市是山東省轄縣級市，濰坊市代管。位于山東省中東部，濰坊市境東南端，濰河上游，全市總面積2183平方千米，總人口107萬人（2007年初）。2007年共有23個鄉鎮，1249個村莊，鄉村人口數為88.47萬人。全市城鎮化率為38%，比全省平均水平低10個百分點。為加快城鎮化進程，諸城市委、市政府在充分考慮現有發展水平、地緣關系、歷史沿革、風俗習慣、自然條件等因素的基礎上，提出了“政府主導、科學定位、貼近基層、服務農民”的農村社區化服務與建設理念。2009年7月，頒發了《中共諸城市委、諸城市人民政府關于農村社區建設的意見（試行）》文件。文件要求，該市的城鎮化發展要立足當前，著眼長遠，結合城鎮總體規劃、土地利用總體規劃、基本農田保護規劃等，以縣為單位，研究制定村莊合并布局規劃。在此基礎上，按照先易后難、分步推進的工作思路，提出全市村莊合并的具體目標和實施方案。

(二)依托農村社區積極推進新型城鎮化

諸城市在城鎮化發展中，創造性地推行農村城鎮化改革，構筑起了以“中心城區——鎮街（道）——農村社區”為主體的新型城鎮化體系，奠定了城鄉一體化發展的牢固根基。一是著力推進農村社區化建設和發展。從2007年開始，諸城市以兩公里為半徑，搞社區服務建設。按照地域相近、規模適度、利于發展的原則，把全市1249個村莊規劃建設為208個農村社區，所有社區全部按現代化城鎮的標準進行規劃和建設。二是調整鎮街（道）區劃，優化城市結構。把24個鎮（鄉）、街（道）、區（開發區）調整合并為13個鎮街，將由市里審批的96項權限和基層站所干部管理權，全部下放到鎮街；改革財政體制，將鎮街企業的稅收全部留歸鎮街，納稅額1000萬元以下的市屬企業稅收劃歸所在鎮街。市、鎮街、社區三級管理體系的確立和完善，構筑起城鄉一體化發展的新格局。2010年6月，諸城市委、市政府決定撤銷全部行政村，由原先1249個建制村合并成208個農村社區。由此，延續了幾千年的農村建制，被社區取代，諸城也成為全國首個撤銷全部建制村的城市。

(三)推動城市的要素和資源流轉到農村，促進城鄉和諧發展

一是統籌城鄉經濟發展，構建城鄉一體化發展的經濟格局。大力發展鎮域經濟、社區經濟，形成了城鄉經濟互相支撐、互促共進的良好局面。2009年，全市完成地區生產總值402億元，實現地方財政收入24.6億元，其中鎮街經濟總量占全市的50%以上，城鄉居民收入比例是1.86：1，遠遠低于全國3.33：1的比例。二是統籌城鄉社會發展，創建城鄉一體化的社會管理體制。諸城市著力推進城市功能向農村延伸和農村社區功能城市化，傾心打造高效便捷的“兩公里服務圈”，依托設在社區中心的服務平臺，使政府公共服務普惠于廣大農民群眾，城鄉居民享受同等的公共服務與社會保障，城鄉社會面貌煥然一新。

(四)城鎮化建設中生態文明建設成效顯著

“諸城模式”最突出的亮點是城鄉一體的生態環境。把主城區改造、農村社區建設、產業結構調整與優化生態環境有機結合起來，著力推進城市和社區建設生態化，構筑城鄉一體化的生態環境。近年來，先后關停42家污染企業，淘汰小鍋爐800多臺、落后設備420多臺（套），碳排放、二氧化硫削減指標均處全國領先水平；以打造水生態和綠色生態為切入點，先后對全市12條河流進行綜合整治，主要流域水質平均達到三類以上；全市森林覆蓋率達38%，諸城市的大街小巷，到處都是茂密的林網和花草掩映的樓房。走進農村社區，一棟棟樓房坐落在綠樹叢中，呈現出生態化、低碳化、綠色化的現代城市景象，形成了城在林中、林在城中、人與自然相親相融的人居環境。

二、“諸城模式”的基本經驗及特點

（一）“諸城模式”的基本經驗

諸城市在推進城鎮化過程中，牢固樹立統籌發展的理念，把城鄉一體化發展作為落實科學發展觀的重大工程，通過創新機制、完善功能、培育文化等舉措，走出一條城鄉和諧發展的新路子，為推進城鄉一體化發展積累了寶貴經驗。主要表現在：

1.堅持用經濟發展的一體化來推進農村城鎮化和城鄉一體化

一是做大做強工業經濟，夯實以工促農基礎。該市積極實施“工業強市”戰略，逐步形成了經濟發展靠支柱產業拉動、支柱產業由骨干企業帶動、骨干企業靠品牌產品支撐的工業經濟格局。2009年，銷售收入過億元的企業163家，利稅過千萬元的企業123家；二是發展壯大城市經濟，提高以城帶鄉水平。該市充分發揮城市經濟的輻射帶動作用，近幾年先后發動100多家規模以上城區企業將生產鏈條延伸到農村，帶動鎮、社區發展規模以上企業500多家，使15萬農民在家門口變成了產業工人；三是創新發展鎮域經濟，做活城鄉一體化發展的關鍵節點。2007年初，諸城市就提出并實施了擴權強鎮戰略，把城市結構調整與產業結構升級有機結合起來，實現了新型工業化和新型城市化互動發展。目前，鎮街規模以上工業企業戶數占全市工業總量的90%以上；四是培育壯大社區經濟，提升農村城鎮化水平。大力加強農業龍頭企業建設，全市發展起各類農業龍頭企業1200多家，規模以上的龍頭企業220多家。大力發展農村社區產業園，共興辦特色產業園區300多個。完善社區服務業網絡，在全市社區中心興建服務網點700多處。

2.把體制機制創新作為推進城鄉一體化發展的關鍵環節

構建城鄉一體化格局，制度建設是根本。一是著力構建農村城鎮化的體制機制。通過社區服務中心建設，大力推進政府公共資源向農村延伸，把醫療衛生、教育就業、治安管理、計劃生育、法律咨詢等服務延伸到農村，使農民群眾和城里人一樣享受到及時便捷的公共服務；二是著力推進城鄉基礎設施一體化。堅持以現代化大中城市的標準建設中心城區，以現代化小城市的標準建設鎮街，以現代化城鎮的標準建設農村社區，全面推進城鄉基礎設施建設。近幾年累計投資40多億元，基本實現了城鄉道路、供電、供氣、供水、供熱、治污、數字網絡等基礎設施一體化，自來水普及率達100%，全市城鄉生活垃圾無害化集中處理率達到100%；三是實現城鄉社會保障一體化。通過農村社區建設，建立起城鄉一體的最低生活保障制度、五保老人供養制度、基本醫療保障制度、醫療救助制度、養老保險制度和公共就業服務體系，消除了“農村人”與“城里人”的身份界限，實現了城鄉勞動者在身份地位上的平等；四是優化農民居住條件。堅持“政府引導、政策激勵、群眾自愿”的原則，在社區建設風格各異、結構合理、設施完備的城市化住宅新區，鼓勵支持農民進樓居住。同時，出臺政策，推動城鄉住房同證同權、農村資產資本化，有效保障了社區居民的財產權利。

3.把提高農民素質作為農村城鎮化建設的精神內核

推進農村城鎮化、解決“三農”問題是一個系統工程，牽涉方方面面，其中一個關鍵環節是農民觀念和思維的轉變。諸城市把文化建設作為城鄉一體化的命脈和靈魂，著力突破，強力推進。一是加快推進文化設施建設，促進城鄉文化交流和融合。近3年來，已投資10多億元用于城鄉文化設施建設，形成了覆蓋城鄉的公共文化服務體系。社區中心的文體活動廣場、農家書屋、電子閱覽室、社區學院等文化載體，既教授各種知識和技能，又傳播新思想、新理念，提升了農村社區的文化品位和文明程度；二是大力培育新思想、新文化、新風尚，造就新型農民。在農村社區化建設過程中，堅持用現代化的新思維、社會主義市場經濟的新觀念和社會主義核心價值體系，改造農村小生產的習慣勢力和落后的封建宗法觀念，著力培育有文化、懂技術、會經營的新型農民以及健康向上、文明進取的社會風氣；三是抓好文化隊伍建設，大力傳承現代新文明?，F有21家文化社團和1500多支民間文藝團隊，常年活躍在城鄉社區。為營造出精品、出人才的良好氛圍，市財政拿出600萬元，設立了大舜文化獎；四是開展文明創建活動，提升城鄉現代文明水準。深入實施中心城區帶鎮街、鎮街帶社區、社區帶農戶的精神文明“三帶聯創”工程，豐富群眾的精神文化生活。

（二）“諸城模式”的特點

1.政府主導型的城鎮化推進模式

縱觀諸城市城鎮化的改革歷程，始終是政府唱主角。從城鎮化模式的探索與實施方案、城鎮化建設的總體規劃與推進，到社區服務中心的建設與資金投入，都是在政府的主導下進行的。

2.以新型農村社區建設為切入點加快推進城鎮化發展

諸城市在城鎮化發展中，構筑起了以“中心城區——鎮街（道）——農村社區”為主體的新型城鎮化體系，著力推進農村社區化建設和發展。以公共服務向農村延伸為初始目標，以兩公里為半徑，搞社區服務建設。按照地域相近、規模適度、利于發展的原則，把全市1249個村莊規劃建設為208個農村社區，所有社區全部按現代化城鎮的標準進行規劃和建設。

3.農村勞動力就地就近轉移和就地城鎮化

諸城市是山東半島較發達地區，由于實施“工業強市”戰略和引領規模以上城區企業將生產鏈條向農村延伸，帶動了縣域、鎮域和社區經濟的快速發展，地方中小企業、農業產業化龍頭企業較多，吸引了農業勞動力的就地就近轉移。諸城的農村勞動力去外面打工的少，主要在就近，特別是在縣域范圍內打工，占80%左右。

三、“諸城模式”的效應分析

（一）正面效應

1.可以有效保護耕地

諸城市在城鎮化發展中，將1249個村莊合并為208個農村社區，涉及到70多萬農民?！安⒋甯膮^”后，至少可以騰出8萬畝舊宅基地，這些土地復耕后用于農業生產，可以有效增加耕地面積。

2.大大節約農村基礎設施建設投資

在城鎮化發展中，如果每一個自然村、行政村都進行農村基礎設施建設投資，成本太高。而集中幾個村建一個社區，將農民引導到社區居住，可以實現一定的規模效應，在農村道路、水電網管、學校、醫療、養老院等基礎建設上可節約投資，并減少維護費用。

3.農村公共產品供給更加有效

以兩公里為半徑發展新型社區，使農民在教育、醫療、養老、民政、文化公共設施等方面，享受到了更多的服務，提高了農村公共服務的水平和質量，逐步向城鄉公共服務均等化靠近。

4.增加了地方財政收入

“并村改區”后騰出的8萬畝舊宅基地，如果拿到城市去進行土地置換，通過土地級差，政府每年可以得到兩、三億元的土地收益。

5.有利于城鎮服務業的發展

人口和基礎設施集中是服務業發展的前提。農村社區的建設與發展，使農村人口相對集中，產生了對服務業的新需求，不僅可以促進社區商業、服務業，農產品流通的發展，也可以安排更多的勞動力就業。

6.農村治理更加有效

“并村改區”后，由于社區的管理模式比較先進，村民自治制度轉變為社區居民自治制度，可以有效降低治理成本，治理效果也會發生明顯好轉。同時社區建設減少了村干部數量，政府工資性支出可以大幅度減少。

（二）負面效應

1.城鎮化發展中出現的一些不合法行為，激化了社會矛盾

諸城市在城市化進程中，基本上堅持了“政府主導推進，農民自愿”的原則，但對農村進行社區化改造中，更多地體現了政府的意志，由于沒有做好相應的解釋和說服工作，難免與農民的需要產生沖突。同時，政府在社區建設中出現了冒進現象，采取了一些強拆、強遷措施，損害了農民的利益，激化了社會矛盾。

2.農民權益特別是土地權利受到了一定侵害

根據我國《憲法》的有關規定，農村土地屬于集體所有，農村宅基地集體所有、家庭使用。宅基地與房產是農民財產的兩個不同部分，擁有宅基地可以建房，一旦搬入社區住進樓房，農民就只有房產而失去土地。因此，“并村改區”實際上是當地農民以具有獨立產權的宅基地換取沒有產權的住宅。盡管政府對農民宅基地有所補償，但補償一般很少，農民宅基地的實際價值得不到合理體現。如果政府將其轉化為建設用地后，其增值收益將被地方政府和開發商獲取，因此損害了農民的長遠利益。

3.農民生產、生活成本將會增加

一是增加了農民的務農成本。“并村改區”后，造成了務農人員的不方便，出現農田距屬住地較遠，成本增加，農民上樓生活不方便的問題；二是增加了農民的生活成本。“并村改區”后，農民生活就進入了商品化世界，水、電、暖、煤氣、物業管理等費用得以固化，農民生活成本大幅增加，農民的生存壓力加大。

4.在農村公共產品提供上，政府官員的偏好與農民的需求相脫節

在城鎮化推進過程中，政府官員更重于面子工程、形象工程，因而在公共產品的提供上，對硬件的公共產品提供有積極性，如道路、社區面貌改善等，但對農民更加需要的軟公共產品，如社保、衛生、教育的服務質量，則重視不夠。

四、問題與反思

（一）城鎮化的內涵與路徑選擇問題

城鎮化的本質是原來生活在鄉村的農民，將逐漸過上城鎮式生活。但很多人錯誤地以為，城鎮化就是造城。這雖然有一定道理，但僅此是不夠的。如果從人的角度來觀察，城鎮化的真實含義是：居民可以更為便利地得到公共服務和公共品，享受現代技術所保障的生活上的便利。為了獲得較有效率地這種便利，人們才需要集中起來，形成地理上的城鎮（或社區）。但是，隨著社會財富增加，這些公共服務和公共品也完全可以延伸到鄉村地區。換言之，生活在鄉村地區的農民，也完全可以過上城鎮式生活。

城鎮化可以通過兩種類型進行演化：一是自然演化型，鄉村人口自然聚集于城鎮，從而實現城鎮化。例如，過去二十年來，隨著工業化的高速發展，珠江三角洲已經出現了大量這樣的人口聚集區，現在這些聚集區的建制通常是鎮。這些鎮已經具有城市的“質料”，政府現在應當做的事情是考慮突破現有行政建制，讓這些“半城市”成長為城市，使之成為經濟、社會、文化的中心。目前廣東省進行的“簡政強鎮”具有這個意圖；二是政府主導型，即行政演化型。因為全國所有農民都進入城鎮居住既不現實也不可能，必然會有一部分農民不愿進城居住。從文化角度、社會角度看，保持大量地區為鄉村地區，也是完全有必要的。在內地廣大地區，事實也肯定會如此。但這些農民不能因此被排斥在城鎮化之外，這也就需要另外一種方式的城鎮化，即要求通過政府的制度變革，讓城鎮式公共服務和公共品向鄉村地區滲透、延伸，讓農民也可以享受到現代的種種便利。山東諸城進行的試驗，就具有這樣的意圖。從其城鎮化創新實踐來看，地方政府設立社區，就有助于農民獲得更多公共服務和公共品。應當說，廣東、山東兩種不同類型的變革，都有可借鑒之處，它們構成農村城鎮化的兩條不同路徑。

因此，各地在學習和借鑒城鎮化經驗，進行路徑選擇時，一定要因地制宜，遵循城鎮化發展的自然規律，不可以照搬照抄某一地的城鎮化模式與做法，更不能犯急躁冒進的錯誤?！爸T城模式”產生后，在國內引起很大反響，許多地方政府紛紛派團考察學習，并把諸城的經驗及做法加以推廣，但同時也暴露出了許多問題?！爸T城模式”有沒有推廣價值？現在社會各界還有許多異議。諸城作為山東省的較發達地區，實行的“并村改區”做法，作為一個地區的探索和試驗，是可以允許的，但目前是否可以大面積復制和推廣，還有待觀察。

（二）城鎮化過程中農民土地權益的保護問題

城鎮化的路徑不管如何選擇，都涉及一個核心問題，就是農民土地權益的保護問題。推進城鎮化進程必須以農民為本位，必須保護農民的財產權利和物質利益，而不是以政府為本位，損害農民的權益。從制度經濟學的角度來看，任何一項制度變遷，其實現的前提是收益大于成本。“并村改區”作為一項重要的制度變遷，如果僅僅是政府的收益大于成本，而農民的成本高于收益，則是行不通的。從長遠看，政府主導的強制性制度變遷，可能會有很大的后遺癥。因為政府熱衷于城鎮化，在很大程度上是盯上了村民的宅基地。其政策依據就是，城鄉建設用地增減掛鉤。許多省市目前正在實行撤村運動，讓農民住進集中起來的“新社區”，其目的就是將空出來的宅基地復耕，換取建設用地指標。這種將分散的農家住戶集中起來，讓農民住進城鎮或社區的做法，被美其名曰“城鎮化”。這個問題如果處理得當，那么農民將會較好地融入城市生活；如果處理不夠穩妥、對相關農民的保障不到位，那么，不僅可能損害到農民的財產權，還可能造成大量潛在的“三無”（無土地、無工作、無社保）農民，這尤其需要警惕和預防。

總之，推進農村城鎮化必須以農民為本位，必須保障農民對土地的產權。只有這樣，農村的城鎮化才會增加農民的福利，改善農民的待遇，而不至于變成對農民的掠奪。

[1]王玉林,陳國康.對以城鎮化推進新農村建設實踐問題的幾點思考[J].西南農業大學學報（社會科學版），2007,（2）：89.

[2]張娜.新農村建設要走農村城鎮化道路[N].中國經濟時報,2006-04-03.

[3]孫梽文,劉玉輝.諸城推進農村城鎮化的創新實踐[J/OL].中國文明網，(2011-01-02)[2011-02-28].

http://www.wenming.cn/wmcz/cjdt_1636/201101/t20110102_44674_1.shtml.

責任編輯：王玲玲

2011-07-10

劉建波（1963—)，男，山東昌樂人，濰坊學院經濟管理學院教授，經濟學碩士。研究方向：區域經濟學。

F291.1 文獻標識碼：A 文章編號：1671-4288(2011)05-0036-04