國內外水務企業經營模式比較述論

彭 朝

(合肥工業大學管理學院 安徽 合肥 230009;淮北市城鄉建設委員會 安徽 淮北 235000)

國內外水務企業經營模式比較述論

彭 朝

(合肥工業大學管理學院 安徽 合肥 230009;淮北市城鄉建設委員會 安徽 淮北 235000)

城市水務企業是直接服務于人民群眾的最關切的公用事業單位。在市場化改革的背景下，如何借鑒國外的一些成功經驗，選擇一種行之有效、適合自己的經營模式，合理控制成本，同時擴大收入，是當下國內每個水務企業亟需解決的迫切問題。因此，很有必要對國內外水務企業經營模式的異同作一比較分析，以便從中得到有益的借鑒和啟示。

一

通過考察國外一些發達國家水務體制情況及經營模式，我們可以看出，雖然它們都是發達的資本主義國家，國家的根本制度是私有制，但是在市政公用設施領域，卻并不都是私有化。

美國作為全球最發達的資本主義國家，近一個多世紀其水務體制主體都是國有占主導地位，即便在全球化、經濟一體化加速發展的今天，雖然它也開始了緩慢的變革，但這種變革也不是簡單的私有化，而是更加注重公私合營的這種模式，所有權仍牢牢地掌握在政府手中，大部分水務企業經營模式依然沿襲國有體制運行模式。

德國長期以來，一直延續著小規模公營企業經營模式的體制，雖然自上個世紀90年代以來進行了改革，但是改革的本質也并不是完全私有化，而是著重于完善政策法規，加強監管，促進競爭方面。

英國水務企業私有化也不是一直延續下來的，其經歷了私營—公營—私營的過程。最早是私人經營，20世紀初由于市政債券的發行促使地方政府逐漸成為水業投資的主體，公有占了主導地位，有1000多家分散的水務公司。到了1970年開始逐步推行水務行業重組和私有化，結果形成了今天以泰晤士為代表具有國際競爭力的10大水務公司。

而對于法國而言，其實行的是自17世紀以來就開始實施的特許經營制度，并逐漸于20世紀70年代開始成為一種模式，形成理論框架。這種模式不僅運用于水務領域，整個社會領域都廣泛采用。特別是公用事業領域的特許經營模式被世界銀行稱為“一種真正的法國模式”，在全世界廣泛推廣使用。

可見無論是哪種模式，它都是各國在自己國家不同發展階段，根據各國自己獨特的政治、經濟和社會等諸多因素，適應形勢需要而采取的適合本國國情的模式。它們看重的不是私有化，而是市場化，即如何增加競爭，提升效率和服務。如果僅僅轉變了企業的屬性，競爭度沒有提高，那是沒有任何意義的。這一點，對于中國水務企業市場化改革乃至國有企業改革來說，具有重要的警醒作用。

二

進入21世紀以來，在中國加入了WTO的歷史背景下，水務企業市場化步伐加快，各類外資及民間資本參與公用事業改革。

目前，國內水務企業存在以下幾種經營模式:集團化(一體化)模式，特許經營模式，建管分離模式，民營化模式，資本運作模式，流域管理模式，國有壟斷模式等。可見，當前水務企業呈現出多種經營模式并存的格局。應該說，這是市場化改革的結果。

我們認為，市場化改革沒有限定特定模式，即使在改革已經完成的歐美發達國家，盡管市場化模式有了較大的發展，但公有公營的一體化模式仍然占有相當大的比重。這種局面與國內近些年盲目崇“洋水務”而輕自己形成了鮮明的對比。近些年來，我國建設主管部門積極推行特許經營模式，其實只是一種最優化的選擇。這里需要說明的是，無論采用哪種經營模式，企業也好，政府也罷，都必須要認識到水務企業作為聯系群眾，關系國計民生的企業所具有的公益性和特殊性，都必須要實行嚴格的價格管制和行為監督，必須要加強法律監管。確保用戶、社會及企業各方的利益平衡。

三

就國內外具體水務企業經營模式而言，我們認為，各種模式都有其自身的特點。

英國的水業改革以產權改革和監管體系為核心，是完全的私有化的經營模式，同時也是水業監管最為科學和完善的體系。在進行產業化和私有化改革的過程中，英國水業經歷了不少坎坷和波折，改革初期由于監管不到位，出現了水價持續上漲等現象。為此，英國政府不得不逐步完善，不斷加強監督和管制，最終形成了其獨特的經營模式。其經營模式的核心是:(1)放松政府規制，取消進入壁壘，取消國家資本對城市供水的壟斷;(2)引入競爭機制，允許參與的資本獲得一定的利潤，推出了一套價格上限模型，(即PI RPI－X)，引導各區域性供水公司超越地域限制，展開競爭，鼓勵效率高、成本低、經營好者經營;(3)加強政府立法及管制，1989年頒布了《自來水法》，建立了“自來水服務監管辦公室”和“國家江河管理局”，從不同層面對自來水實行管制，比如約克郡政府為防止企業被私人操縱，規定私人持有股數不能超過總量的15%;(4)加強社會監督，建立專業消費者組織，建立健全聽證會制度，對政府管制和水務企業各項行為實行監督。

法國水業的改革回避了產權的變革，在保留產權公有的前提下，選擇私人公司來經營，是典型的特許經營模式。通過特許經營合同，實現政府與企業責任的合理界定和分攤。其主要特點有:(1)設施公用;(2)以合同的形式規定雙方權益;(3)承租方擁有開發、經營權;(4)政府擁有監督權，并有價格審核權和單方中止合同的權力。

德國水業社區公有制模式的主要特點:(1)產權依然歸政府所有，而不是私有;(2)公司自負盈虧，自主經營，政府不予以補貼;(3)價格由政府管制，服務接受社會監管。

美國水業國有化經營模式主要特點:美國水業采用的是國有化經營模式，雖然是國有公司經營，由于引進了完善的績效考核平臺進行公司間的比較競爭和成本監管，其服務質量和效率都保持在相當好的水平上。美國的實踐證明，即便是國有企業，如果以政企分開為基礎，完全企業化運作，在完善的監管體系和水價調整機制下，也完全能夠達到預期的目標。

中國水業市場化改革不同于歐美發達國家的市場化改革，我們是在經濟體制改革的前提下，在相關法律法規逐步完善的過程中，逐步探索前行的。目前城市水業的改革現狀是多種經營模式并存:集團化模式發展迅速，BOT、TOT項目大量進入，個別城市嘗試管理權轉讓，特許經營模式逐步完善，民營化趨勢時高時低，純資本運作與運營管理交相結合，國有壟斷經營模式依然存在等等。

當前，國內水業多種模式并存的格局，市場化迅速推進的大背景和法律、監管制度的不夠健全，導致民眾對水業改革的認識出現混亂和誤區，有的誤認為市場化改革就是民營化、外資化，有的對特許經營模式監管認識不足，有的對BOT項目是否需要成本監管意見不一，等等。這些問題的本質在于對市場化改革模式認識的模糊。

不同的市場化模式需要相應的政治、法律、經濟及監管體系、制度來支撐。無論哪種模式，最終的定位主要是政府、公眾和企業三個角色之間的關系界定。歸納起來，主要是競爭性特許經營模式 (包括管理/租賃、BOT/TOT、整體特許經營)和專營模式(包括私有化模式、公私合資模式及公有企業模式)。

四

綜合比較分析國內外各種經營模式，我們認為，每種經營模式都有其獨特的優勢。

1.國外水務企業經營模式的共同點:

(1)促進市場競爭，放松準入條件。無論是美國、德國還是英國、法國，它們采用的各自的經營模式，都是各國政府根據自己國家的需要，為了更好地促進競爭，提升水務企業的競爭力而采取的策略，私有化只是其中手段之一，并不是最終目標。

(2)加強監督監管，提高服務效率。雖然這些國家的政府為了促進競爭，而相應實施了推進私有化改革的措施，但是政府放手讓企業經營公用事業，讓私有資本參與管理，不等于政府甩手不管，政府只是將原來負責經營管理的職能甩給社會和私營企業，相反抽出身來，將精力放在了完善法律、加強監管、促進競爭、防止壟斷上來，通過增強競爭，促進服務質量的不斷提升和經濟效率的改善。政府除了自行成立的監管機構外，還吸收了社會力量作為第三方進行監督，應該說這也是市場經濟發展對政府提出的要求。

(3)把握價格制定權，完善價格調整機制。無論是哪個國家，即便是私有化經營的英國，其水價的定價權依然牢牢地掌握在政府手中。歐美國家始終沒有忘記包括水務企業在內的公用事業的公益性。一方面要保證這種公益性，另一方面也要保證私有化經營企業的資本逐利，政府控制價格制定權，同時完善價格調整和補償機制，就是在平衡兩者之間的關系。

它們都是在法律法規比較健全，經濟社會比較發達，基礎設施比較完善，監管比較到位的基礎上建立起來的，具有操作規范、監管全面、投資較小的優勢。

2.在我國，目前國家推廣的是競爭性特許經營模式，也即法國模式。這種模式將成為水業市場化改革的主導模式。其主要原因:一是特許經營模式政策已經制定;二是城市水業產權界定困難，對已有資產采取租賃的方式更具有可操作性;三是水資源的緊缺和戰略地位，必須要保證有效減低系統風險，保證系統的公共安全性等。即便如此，專營模式仍是目前中國水業市場化改革不能回避的現實。這是基于目前水業市場競爭主體尚未成熟，大量自來水企業仍處于國有壟斷經營模式下，容易被接受。

其實，經營模式的選擇不能僅僅受效率約束、財務約束，還要綜合各方面因素。一些經驗表明，無論哪種經營模式都存在諸多問題，沒有放之四海而皆準的特定模式是最佳的。

總之，通過比較分析不同國度、不同體制、不同文化下的水務企業經營模式，將有益于我們更好地根據企業實際選擇適合自己的經營模式，把握企業發展方向，提升服務水平，促進企業增效。同時，我們也應該看到，不論選擇何種模式，都要遵循一個基本原則，那就是水務企業的公益性。

責任編校劉正花