芻議財政預算改革對院校預算的影響

徐寧

（黑龍江省審計廳，黑龍江 哈爾濱 150001）

芻議財政預算改革對院校預算的影響

徐寧

（黑龍江省審計廳，黑龍江 哈爾濱 150001）

以國家財政預算體制改革和預算管理制度為背景，分析國庫集中收付制度、部門預算管理、政府收支分類改革、政府采購等方面改革給院校預算管理帶來的影響，具體闡述院校在預算管理方面的現狀和問題，就如何進一步深化高等教育預算管理等問題提出了改革路徑和政策建議。

財政預算改革；高等院校；預算管理

作為院校財務管理工作的核心之一，科學的預算管理可以對院校整體財力進行統一的規劃和安排，從而保證教學、科研、行政、后勤等工作的協調開展，便于學校對全部收支實行全過程、全方位的管理和監督，靈活調度資金，發揮資金的引導和集聚效應。但在現階段，部分高校的預算仍然停留在預算的下達和匯總上，在預算的編制、執行、控制、評價等方面缺乏具體的操作與監督，沒有充分發揮預算管理的指導性、監督性和預見性，對高校的財務管理活動缺乏必要的引領作用。如何有效地解決這些問題，使高校的財務核算工作和預算控制工作相契合，是院校預算管理面臨的重要課題。

一、國庫集中支付制度對院校預算管理的影響

在國庫集中支付制度下，財政部門雖然沒有改變高校的支出權限，但卻掌握了資金支付權。它可以根據資金的使用是否符合預算規定而決定是否給予支付。建立對高校預算執行的監督管理機制，有利于提高資金使用效益和財政部門提高財政調控能力。實行國庫集中支付，對高校的預算編制、預算執行提出了更高的要求。

（一）提高了高校預算編制的準確性。執行集中支付制度前，財政部門按預算直接將預算資金撥付到預算單位，由預算單位自行支付，財政資金預算支出執行情況并不能完全反映高校實際支出數，學校執行的結果與部門預算往往有“兩張皮”的做法，預算執行隨意性大，造成資金浪費，或者預算寬，使用少，造成年終結余多，資金不能發揮應有的作用。實行國庫集中支付制度，“有預算才能支出”的這一嚴格規定對部門提出更高的要求。預算一經確定，高校就不能隨便改變項目和用途。預算編制不全，用款項目及數額的漏報、少報有可能會造成單位必須開支的費用無法報銷或資金閑置。因此，只有進一步提高預算編制的準確性，才能保障預算單位各項開支的需要。

（二）有利于細化部門預算，提高支出透明度。實行國庫集中支付后，無論是領導還是財務管理人員，都應從傳統的理財思想和方法中轉變過來。由于資金不再撥到單位賬戶，不可能隨意更改和變通支出項目，所以，應把工作重點向認真具體編制預算，編制分月用款計劃申報用款申請轉變。加強單位收支的控制和管理，建立財務公開制度并提高透明度。預算應廣泛征求修改意見，對每一項支出都要從實際出發認真編制，詳細論證，使年度預算計劃更科學全面、更規范細化。要建立預算的跟蹤、分析和評價制度，完善預算控制制度，優化資金的支出結構和確保資金正常使用，提高資金的使用效益，使預算更趨公平、合理、透明。

（三）規范了預算資金的管理，強化了預算的執行和監督。實施國庫集中支付制度前，預算單位多頭開設賬戶，資金使用不規范現象普遍存在且屢禁不止。現在建立了統一、高效、規范的預算資金申請與撥付體系，進一步對預算資金的管理、使用進行監督約束，在預算執行和監督上樹立了依法執行預算的觀念。國庫集中支付額度必須嚴格按部門預算執行，部門預算經全國人大和各級人大審議批準，任何機構和個人都要嚴格執行。預算支出中需調整的項目必須按程序報經原批準單位批準后才能執行，否則也屬違規。部門預算還強化了預算單位建立“先有預算，后有支出”及“有多少錢辦多少事”的辦事原則。

（四）強化預算剛性約束機制，不留預算缺口，嚴格控制預算追加。國務院頒布的《預算法實施條例》第三十七條明確規定：“按照預算撥款，即按照批準的年度預算和用款計劃撥款，不得辦理無預算、無用款計劃、超預算、超計劃的撥款，不得擅自改變支出用途。”也就是有預算才有支出，沒有預算就不能支出。這就要求財政部門在編制預算時，在分析論證的基礎上，合理制定開支標準，要求各部門、單位在上報年度預算時，盡可能地預計當年的支出因素，全面考慮部門年度內必需的支出需要，將必不可少的經費盡量打足安排，不留硬缺口，從根本上減少或杜絕預算執行中的追加。在預算執行過程中，對于一些臨時性而且確實需要在年內開支的新增支出，實行定期審批制度，集中審批，以利于規范財政收支管理，提高財政資金使用效益。

二、部門預算管理對院校預算管理的影響

部門預算是政府部門依據國家有關政策規定及其行使職能的需要，由基層預算單位開始編制，逐級上報、審核、匯總，經財政部門審核后提交立法機關依法批準的涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃。它既是公共財政建立的前提，也是貫徹執行《預算法》的基本要求。教育部作為部門預算改革的中央部委之一，于2000年起正式開始部門預算改革。根據這幾年情況看，部門預算不僅對教育部的部門預算產生了深刻的影響，同時對教育部部門預算的組成單位高等學校預算管理也產生了極為重要的影響。

（一）調動各部門預算編制的主觀能動性。部門預算的編制是一項與學校事業活動密切相關的重要工作，應當由多方面人士參加研究、討論及論證，并接受師生員工的監督。高校預算不僅僅是財務部門的事，還涉及到各個院系、職能部門。預算反映的不僅是財務指標，還應包括高校的各項事業計劃和任務，包括教學、科研、管理活動的各個環節。所以，財務部門應當做好宣傳工作，調動學校相關職能部門參與預算編制工作的積極性，使編制出來的學校年度財務預算能夠客觀反映學校財務收支的全貌，并盡量細化預算的編制，符合學校教學、科研等各項事業活動的實際情況。

（二）逐步建立、完善績效預算評價體系。績效管理是高校實行部門預算管理的重點，需要運用科學、規范的績效評價方法，以成本效益分析為核心，對高校各類支出的成本與效益進行科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評價。在項目申報階段，要在部門評審的基礎上擴大財政委托評審的范圍，以保證項目的必需、可行；在項目執行階段，要對項目進程和資金使用情況進行監督，對階段性成果進行考核評價；在項目完成階段，要及時組織驗收和總結。高校財務部門應當及時整理、歸納、分析績效評價結果，將績效考評結果及時反饋被評價部門，作為以后年度安排立項的參考，促進高校預算資金從“重分配”向“重管理”轉變。

（三）加強預算管理，提高預算的約束力和權威性，確保預算的圓滿實現。這就要求高校應當制定相應的預算規章制度，加強各部門對預算執行過程的管理、控制，盡早發現差異，找出原因，及時調整。將通過預算執行反映出來的各種信息及時傳遞到各有關管理部門，以保障學校進行宏觀調控。預算年度終了時，學校在年度財務報表中，應對各部門預算執行情況進行分析、評價，提出改進意見及措施，不斷完善部門預算執行的監督機制。此外，高校應嚴格執行《高等學校財務制度》的有關規定，避免預算的隨意追加、調整。高校預算一經批復后，就應當成為一項必須嚴格執行的財經制度，不得隨意追加或調整預算。經常性支出項目一般不應調整，對于的確需要追加或調整的，應當按照預算追加程序，由學校最高決策部門審批并報主管部門和財政部門批準。只有這樣，預算的嚴肅性、權威性才能真正樹立起來。

三、政府收支分類改革對院校預算管理的影響

政府收支分類是按照一定的原則、方法對政府收入和支出進行類別和層次劃分，以全面、準確、清晰地反映政府收支活動。政府收支分類科目，也稱為預算科目，是政府收支分類的具體項目。對政府收支進行科學分類，既是客觀、全面、準確反映政府收支活動的基本前提，也是合理編制政府預決算、組織預算執行、實施宏觀調控以及預算單位進行會計明細核算的重要基礎。進行政府收支分類改革，建立一套包括收入分類、支出功能分類和支出經濟分類在內的完整規范的政府收支分類體系，一是有利于全面、準確、清晰地反映市場經濟條件下政府的收支活動，合理把握財政調控力度，進一步優化支出結構，提高財政運行效率；二是有利于繼續深化部門預算、國庫集中收付等各項改革，增加預算透明度，強化財政監督，從源頭上防止腐敗；三是有利于建立與國際接軌的、高效實用的財政統計分析體系，不斷推進國際合作與交流。同時，科學規范的政府預算科目體系，對于加強高校預算管理也具有重要意義。

（一）對收入進行統一分類，全面、規范、細致地反映高校各項收入。收入分類，主要反映政府收入的來源和性質，根據目前我國政府收入構成情況，結合國際的分類方法，將政府收入分為類、款、項、目四級。根據財政部制定的《2010年政府收支分類科目》，收入分類科目的類級科目包括：稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入以及轉移性收入等，這為進一步加強收入管理和數據統計分析創造了有利條件。從分類結構上看，原收入分類分設類、款、項三級，改革后分設類、款、項、目四級，多了一個層次。四級科目逐級細化，以滿足不同層次的管理需求。依據新的政府收入分類，高校的預算內收入也相應設置了類、款、項、目，而且高校的預算外收入也列入了政府預算非稅收入類核算。并且高校行政事業性收費收入（就是預算外收入）是按部門分類的，不論單位類型和收費性質如何，部門所屬各預算單位的收費收入均在本部門對應的收入分類科目中反映。如公安部所屬中國人民公安大學收取的學費、住宿費、短期培訓班收入等，在公安行政事業性收費收入科目中反映，而不在教育行政事業性收費收入科目反映；同樣，教育部所屬北京大學收取的學費、住宿費、短期培訓班收入等則在教育行政事業性收費收入中反映，從而使部門預算編制更加全面、規范和明晰。

（二）建立支出功能分類體系，更加清晰地反映高校各項職能活動。支出功能分類主要根據政府職能進行分類，反映政府支出的內容和方向。改革前后高校支出的科目名稱、口徑發生較大變化，新的支出功能分類不再按基本建設費、事業費等經費性質設置科目，而是根據政府管理和部門預算的要求，統一按支出功能分設一般公共服務、外交、國防、教育等17個大類科目。如新科目中的“教育支出——高等教育”，除包括原“教育事業費”之外，即全日制普通高等院校（包括研究生）的支出、政府各部門對社會中介組織等舉辦的各類高等院校的資助，如捐贈、補貼等，還包括教育基建支出、教育行政費支出以及其他用于教育方面的支出。這些支出不分基本支出和項目支出，統一按職能歸集，對應到相應的“高等教育”項中，從而更加全面地反映出高校的支出規模。

（三）建立支出經濟分類體系，全面、規范、明晰地反映高校各項支出的具體用途。支出經濟分類主要反映政府各項支出的經濟性質和具體用途。支出按功能分類后再按經濟分類，除了要細化預算，說明政府各項職能的具體支出差別，更重要的一點就是方便對支出進行經濟分析。依據政府收支分類改革，高校將使用新的支出經濟分類科目，除將原目級科目的人員支出、公用支出兩大塊進一步充實、細化為工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助三大類外，還需補充基本建設支出、其他資本性支出等內容，形成一個完整的支出體系，可以獨立反映高校所有支出活動。新支出科目數據上的銜接，可以按2006年科目名稱一一對應銜接，只是歸類有所調整的，如辦公設備購置、專用設備購置、大型修繕等，則相應歸入其他資本性支出類中反映。

（四）調整或增設相關會計科目。現行高校會計科目的設置不盡合理，不利于高校會計核算的規范以及會計信息質量的提高，導致高校會計不能如實反映高校的資產狀況。例如未設“累計折舊”科目，始終用“固定資產”科目反映固定資產的原值，使資產負債表中的“凈資產”信息嚴重失真；未設“在建工程”科目，大量在建項目和部分因種種原因未辦理竣工決算手續的工程不能列入學校的固定資產等。結合此次的收支分類改革，高校會計科目也應作出適當調整：從長遠看，非營利組織固定資產應計提折舊，反映固定資產凈值并適應基建核算納入高校會計體系的需要，應增設“累計折舊”、“在建工程”等科目。

四、政府采購對院校預算管理的影響

高校實行政府采購，一方面是由于其收入主要來自財政撥款和學校事業收入，廣義上屬于財政性資金；另一方面高校作為非營利組織的事業單位，符合政府采購主體行為范疇。

（一）國家大力發展教育需要。高校這幾年發展迅速，對工程采購需求量加大。因此，高校實施政府采購勢在必行。實行政府采購將有利于高校規范采購管理、優化資源配置、節約資金支出，進一步加強廉政建設。同時，對學校的財務管理，尤其是預算管理也會帶來深刻影響。

（二）加大了財政的監控力度。教育系統現行的預算管理體制是上級部門進行預算批復時，將預算資金一次性撥付給各個預算單位，由各高校自行統籌，年底的用款結余也留在本單位。采取政府采購后，預算資金不通過高校銀行賬戶，貨款由財政直接撥付給供貨商。也就是說，實行政府采購的條件之一是實行國庫單一帳戶，即帳款分離制。由于這部分支出采取財政直接付款形式，因此，財政對高校的采購行為可以進行有效的監督，保證財政對高校預算資金流量和流向的控制，使預算資金的使用效率提高，最大限度地避免商品采購中存在的不公平交易和腐敗現象。

G633.98

A

1671-1262（2011）02-0047-03

2011-03-14

徐寧，女，黑龍江省審計廳財政處副處長。

溫冠男