理念與邏輯:社會管理創新的法治思考

黎明琳

(中共上海市黃浦區委黨校，上海 200011)

理念與邏輯:社會管理創新的法治思考

黎明琳

(中共上海市黃浦區委黨校，上海 200011)

社會管理創新的根本目的在于使社會能夠形成更為良好的安全和諧有序的社會生活秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。而法治不僅是社會秩序的根本保障，更是良好社會秩序的根本標志。因此，社會管理創新必須符合法治的精神，才能產生最佳的政治、經濟和社會效益，進而達到和諧社會的長遠治理目標。

社會管理;創新;法治

社會管理創新既要研究和把握社會發展的新特點新問題，又必須遵循社會管理和社會發展的內在規律，才能達到并形成良好社會秩序的社會管理創新的終極目標。而法治不僅是社會秩序的根本保障，更是良好社會秩序的根本標志。因此，社會管理創新必須符合法治的精神，才能產生最佳的政治、經濟和社會效益，進而達到和諧社會的長遠治理目標。

一、轉型期的社會失序:社會管理創新的重要動因

社會的秩序狀態可劃分為三類，即有序、失序和無序，而社會失序并不是指整個社會沒有秩序，它只是指社會秩序出現一定程度或一定范圍的紊亂。社會失序的極致就會導致無序。伴隨著中國的社會轉型向縱深推進以及由此造成的各種規范的約束力和控制力的減弱，人們的思想觀念、行為方式、生活方式、價值體系都正發生著巨大的變化，傳統的社會管理和社會控制模式已經無法適應當前社會發展的需要，中國的社會失序現象也隨之增多［1］。腐敗不斷、詐騙橫行、犯罪高發、信用缺失、道德下滑，各類社會矛盾突出。尤其是“牽出現象”嚴重，在一個地方，或一個領域，沒有問題暴露出來的時候，好像一切都很好，甚至燦若桃花。但只要有一個問題暴露出來，馬上就會牽出一系列的問題，原來看起來一切都很好的事情，好像各個環節都出現了問題。比如:“廣東韶關腐敗窩案揭秘:粵北首富牽出31名廳官”、“紫金礦業污染門牽出官商勾結”、“行賄人后院失火鬧離婚牽出武漢大學腐敗案”、“前茂名書記落馬案調查:房產商牽出多名腐敗官員”等等。

正如胡錦濤總書記所強調的，“加強和創新社會管理，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業，為黨和國家事業發展營造良好社會環境”［2］。

二、法治缺失:當前社會失序的根本癥結

中國當前社會失序的諸多現象，究其根源，主要是因為道德、習慣和法律在某些領域已經失去了作用，而其中最為根本的是轉型期法治的缺失所致。

1．規范出現真空。社會轉型過程中，由于社會的飛速發展，作為人們行為依據或行為準則的社會規范也面臨著更替或轉換，容易出現規范真空。一方面，原有的社會規范尤其是法律制度已經過時或被廢棄，但新的規則還沒有出臺，往往滯后于社會生活的變化。比如現在出現的新的腐敗問題;無處不在的網絡詐騙等犯罪問題，這些方面的規則就相當缺乏。另一方面，即使新的規則出臺了，但新的規范出臺后并不會立刻發揮其社會功能。因為人們從思想上認可到行為上遵從某一新規范要經歷一個過程，且新規范的制度支持系統的建立并切實發揮作用也要經歷一個過程，比如新的拆遷條例的實施效果就不理想。第三方面就是在某些領域還沒有法律規范。比如我國經濟領域的立法較為完善，但社會保障方面的立法明顯滯后，比如體現公平正義的社會保障(2010年才出臺)、住房保障方面的法律等，從而導致了一些社會問題的產生。

2．規范出現沖突。由于我國的立法體制是一元兩級多層次，既有人大的法律，又有國務院的法規，還有地方規則，更多數不勝數的規范性文件。現實當中，各種性質不同甚至大相徑庭的社會規范雜然并存、共起作用，新舊規范并存、規范之間相互沖突、下位法違反上位法等現象經常出現，讓人無所適從，從而導致法律權威的喪失，必然導致大量與規范相左、相異甚至相違的失范行為的產生。一個重要的運作方式是“規范變通”，即規范在實際執行中沒有得到嚴格遵守。從司法角度看，“規范變通”現象歸納起來無非兩個層面:一是以規范的“靈活性”動搖甚至破壞其“原則性”，二是以事實的“虛構性”粉飾甚至改變其“真實性”［1］。比如一些地方、部門為了本地區、本部門的利益，不顧國家法律、法規，打著改革創新的旗號，出臺一些土政策，或許取得了短期的一時利益，但卻破壞了國家法律的權威和政府的公信力。

3．規范出現軟化。即規范的實際控制力的減弱，導致社會有法不依，有規不守，有令不行。這個問題是當前法制建設的最大問題。實際上，經過30多年的改革開放，我國到2010年已經基本形成了社會主義的法律體系，這個巨大的成就是誰也不能否認的。但是，法律要發生效力，關鍵還在于實施，否則也等同于廢紙。當前我們的問題盡管還存在某些方面的立法真空，但更大的問題是有法不依、執法不嚴和趨利、違法不究的問題。官員違法違紀、地方政府違法、侵犯公民權利、與民爭利的現象不斷涌現，弱勢群體的合法利益難以得到有力的法律保護，大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決的現象經常出現，使得社會民眾對法律的信仰缺失，遇到問題和糾紛便不是去走法律的渠道，而是想方設法找關系、找領導解決，甚至聚集鬧事以向政府施壓，如此反復不斷，使得具有強制約束力的法律規范漸漸軟化，失去規范社會秩序的作用，社會失序現象也就自然產生了。

三、法治:實現社會秩序的最佳方式

社會管理創新的根本目的就在于防止社會失序，使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。而法治是用法律作為主要手段管理國家、治理社會，用具有公共權威的普遍的、穩定的、明確的社會規范，來調整社會利益，解決社會矛盾，實現社會的和諧穩定有序。法治所要追求的理想目標就是和諧社會，它已被世界公認為現代社會中最好的治理方式和生活狀態，更是實現社會秩序的最好方式和手段。

1．法治是規范政治權力運行的最有效手段。當前我國社會轉型期出現的社會失序，最核心的是權力的失控。首先表現為一些地方政府行為的失范，腐敗開始成為一種民眾無可奈何甚至只有默認的現象。權力的失控同時也意味著一些部門的官員實際上不是在對這個體制負責，而是用傷害整個體制的辦法來獲得上級的歡心，用表面維護體制實際損害體制的方式為自己謀取利益。這種現象對體制會造成深深的損傷，一個是政府公信力的下降，一個是道德優勢受到損害。結果是為一個社會正常運轉所必需的機制到時候無法發揮作用。在權力肆無忌憚的地方，權力吞噬了理和法，無理可講，無法可依。因此，社會管理首先是應當將權力管起來。如果權力不能受到有效監督，社會失序的趨勢是無法得到有效遏制的［3］。前最高法院院長肖揚曾指出，法治以維護公民權利為宗旨，以規范國家權力為要義［4］。法治強調“法律至上”、“制約權力”和“保障權利”的價值、原則和精神。通過憲法、法律對國家權力加以規范和制約是法治社會的基本要求，也是防止權力過度集中、權力被濫用的最有效手段。法治讓國家的權力置于國家機構和社會民眾的監督之下，使之無法為所欲為，形成有權必有責、用權受監督，違法必受追究的良性循環，從而最有效的防止腐敗。

2．法治是保障市場經濟健康有序發展的最根本方法。市場經濟是法治經濟。市場的自發性必然會造成為了自己的利益不擇手段的局面，也會造成社會差距的拉大。市場可以有自發的市場，也應該有受規制約束的市場。自發的市場往往容易喪失道德、喪失誠信，造成窮者越窮、富者越富的馬太效應，而受規制約束的市場可以通過一系列的法律途徑來制約這些行為或現象［5］。社會主義市場經濟就其政治屬性和經濟屬性而言，都要求市場運行要嚴格體現人民的意志，按照一定的規則和程序進行;要求全國有統一開放的市場，市場主體有充分的自由權，市場競爭在公平、公開、公正的環境中有序進行;國家還要對經濟運行進行宏觀調控。市場經濟的這些特征，要求明確市場競爭的基本規則，確立對違反競爭規則行為的制裁方法并有效地實施，使違規者付出相應的代價，警示市場主體不敢越雷池一步。而這些基本要求，都要依靠法制來規范、制約、引導和保障。當前社會失序的一個重要方面就是經濟領域的失序，一些企業、個人為了牟利不擇手段，壟斷、地方保護、不當競爭、欺詐等各類經濟犯罪不斷出現。要改變這種狀況，就必須加大市場經濟法制建設的力度，使各類市場經濟活動重新回到法治的軌道上來。

3．法治是化解社會矛盾沖突的最理性方式。法治為社會管理提供一整套制度規則，將社會管理納入法制化軌道，明確界定政府的權力范圍，同時賦予社會公眾應有的權利，一旦發生社會矛盾就可以通過法律途徑解決。這是化解社會矛盾沖突的最理性方式。

當前社會失序的一個重要表現就是社會矛盾凸顯，社會沖突不斷。社會上形成了一種化解社會矛盾的怪現象，群眾一有事就找領導，找縣長、找市長、找省長，甚至找總理、找中央，形成了一種“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的非理性的化解矛盾的方式。比如一起民事官司，本來一審、二審就結案了，但敗訴一方超常規的上訪，有一些官員再利用職務簽上字，就把案子翻了，翻了之后必然就產生不穩定。于是惡性循環，矛盾不僅不會減少，反而會增多。這正是當前社會矛盾突出的重要原因所在。因此，無論是哪種形式的矛盾問題，無論是維穩，還是信訪，都要回到法律框架之下，任何超越法律規定的方式，也許取得一時的平穩，但無法從根本上得到化解，必然會導致社會矛盾的增多，越來越難管理。

四、推進法制建設、重樹法治權威:當前社會管理創新的關鍵所在

當前我國社會主義法律體系已經形成，法治的“硬件”已經基本具備，下一步要著重加強法治理念和法治精神等“軟件”建設，要由關注制度建設的速度和數量，向關注質量和效益轉變;由關注法治進程中的制度完善，向關注更廣泛的法治實踐轉變;由關注法律制度本身，向關注制度蘊涵的法律價值轉變［7］。另外，完善社會管理需要不斷進行制度創新，在立法、執法和司法環節建立有效的機制，為社會管理提供有力的制度保障。

1．領導干部必須充分認識法治在社會管理中的重要作用。中國的法制建設與西方不一樣，不是社會自然的演進，而是通過政府強有力的推進。因此，政府在法制建設中的作用至關重要，領導干部對法治的認識和重視則顯得尤為關鍵。實踐也充分證明，哪個地方領導的法治意識強，法治的進程也就快，社會秩序也更好;反之，則這個地方買官賣官橫行，社會秩序混亂、公平正義缺失。

領導干部要更新社會管理理念，改變過去傳統的“靠高壓維穩、花錢維穩”的思維，充分運用法治手段來進行社會管理，才能形成良性的長久的和諧穩定。應當把法制建設的好壞作為考核領導干部的重要指標，應當把學法、懂法、用法的領導干部提拔到重要領導崗位，從而形成一種正確的用人導向。

2．應當切實解決法制建設中存在的突出問題。一是要根據社會發展的需要，不斷加強立法工作，防止法律真空的出現。社會主義法律體系的形成并非是一勞永逸的，立法是動態的。尤其是在我們快速發展時期，各種新的社會問題不斷出現，立法部門就必須跟上社會發展的速度，查漏補缺，使社會組織、企業和個人的社會活動均有章可尋，有法可依。比如關系到社會民生保障方面的立法，應加快推進，用法律調整貧富差距加大、分配不同等不公平社會現象的力度。以法律的形式保障公民的平等和尊嚴，保護弱勢群體的合法權益，平衡社會矛盾。

同時，立法必須更加注重科學，更加注重質量。要改變過去部門立法過多的現狀，防止部門權益的立法化，切實保障立法的公平與正義，使立法保護的利益是最大多數人的利益，而不是某部門的少數利益。要增強立法的可操作性，改變過去立法過于原則，操作性不強的狀況，使立法能切實發揮社會效益，切實解決社會問題。

二是要加大執法的力度，切實保障法律的實施。法律的生命在于實施，否則就形同虛設。我國已基本解決了無法可依的問題，社會主義法律體系已經基本形成，當前最大的問題就是保證這些法律的貫徹實施。因此，必須要加大執法力度，增強司法權威，嚴格依法行政，促進和保障社會誠信機制的建立。行政執法部門要嚴格執法，切實做到違法必究。尤其是對政府部門和領導干部的違法犯罪問題，更應當毫不姑息，嚴厲依法查處，從而讓民眾相信政府的決心，并因此而樹立起對法治的信心。司法部門要公正司法，既要切實防止枉法裁判，更要防止裁判虛化、執行不力的現象。司法應該確保社會正義得到伸張，邪惡得到懲處，權利得到保障。只有這樣，司法權威才能真正樹立起來，公民才會、才愿意通過司法來化解社會矛盾糾紛，而不是通過上訪甚至其他極端手段來維護自己的權利。

三是要加大法治的宣傳力度。當前很多活生生的法治案例告訴我們，法治的宣傳教育還很不夠，尤其是學生，從小學到中學到大學，由于功利主義的影響，都把教育的重點放在了升學、就業上面，從而忽視了思想道德教育和法制教育，導致部分的學生思想道德混亂，價值標準迷失，法治意識淡薄。因此，必須加大法制教育尤其是學生的法制教育，要改變過去的教科書里單純的法律知識概念條款的應付考試式的說教，增加生動豐富的法治案例，增強法制教育的效果。在社會法治教育層面，應繼續推進普法宣傳，運用網絡、報紙雜志等各種方式加以推進，從而不斷提高公民的法治素養。

總而言之，筆者以為，社會管理創新必須遵循法治的精神，要用法治理念指導我們的社會管理創新，使法治不僅成為我們社會管理的最優方式，更成為我們社會管理的最終目標，實現社會的長治久安、和諧穩定。

［1］劉祖云．轉型期的社會失序問題［N］．學習時報，2008－11－23．

［2］胡錦濤．在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上的重要講話［EB/OL］．人民網，http://politics．people．com．cn/GB/1024/13959222．html．

［3］孫立平．社會失序是當前最嚴峻的挑戰［EB/OL］．人民網，2011－02－28－11:18．

［5］薛薇．社會管理的核心是法治［EB/OL］．新華報業網，2011－08－08－06:49．

［6］江平．現代市場經濟要以法治為基礎［EB/OL］．http://www．sina．com．cn 2006 －08 －25 －09:00．

［7］蔣立山．中國的轉型秩序與法治發展戰略［C］//中國法治論叢．北京:知識產權出版社，2009．

Philosophy and Logic:Legal Thinking about Social Management Innovation

LI Ming-lin

The fundamental purpose of social management innovation is to make a society form better security，harmonious and orderly order，resulting in a more ideal political，economic and social benefits．The rule of law is not only a fundamental guarantee of social order，and good social order is the fundamental sign．Thus，social management innovation must be consistent with the rule of law，in order to produce the best political，economic and social benefits，thus achieving a harmonious society in the long-term management goals．

Social management;Innovation;The rule of law

DF02

A

1008－7966(2011)06－0016－03

2011－10－11

黎明琳(1974－)，男，江西南康人，法學碩士，講師，副主任，從事法學、社會學研究。

［責任編輯:杜 娟］