完善我國節能法律法規的若干思考

丁嶸

(中國礦業大學文法學院，江蘇徐州221116)

完善我國節能法律法規的若干思考

丁嶸

(中國礦業大學文法學院，江蘇徐州221116)

能源是國家的硬實力，能否科學實施能源戰略關系到國家興衰成敗。建立、完善能源法律制度和節約能源法律制度是促進我國經濟繁榮發展的重要組成部分。分析節能法制建設情況及存在的問題，通過完善政府、企業、市場等節能機制，使節能工作納入到法制化的軌道，改變節能落后的局面，更加有效地促進節能工作。

能源;節約能源法律;法制化

一、節能的緊迫性和必要性

能源是經濟發展的重要因素，但能源在利用的過程中也無可避免地產生了污染物，這也就意味著經濟要高效發展就必須節約能源。可以說，節能直接關系到我國經濟平穩、快速、可持續發展，它是我國轉變經濟增長方式的突破口和重要抓手。節能不僅能夠減少能源浪費和消耗，突破資源瓶頸，緩解能源壓力，保障我國能源安全，而且是貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會的重大舉措，是建設資源節約型、環境友好型社會建設的必然選擇，是推進經濟結構調整、轉變經濟增長方式的必由之路，是維護中華民族長遠利益的必然要求。

目前世界各國通行的做法是運用法律手段規范和調節能源開發利用活動。能源已成為制約我國經濟和社會發展的瓶頸，因而迫切需要運用法律調控機制來解決能源問題。如何科學合理地開發利用能源，能源法發揮著重要的規制作用。對于推動企業節能，單純依靠市場調節往往失靈，法律強制手段必須發揮作用。我們以往管理能源，喜歡運用政府的紅頭文件來規范，重能源政策而輕能源法律。事實上，我們應該崇尚能源法制觀念，逐步減少靠紅頭文件規范能源工作，通過節能法律解決現實重大能源問題。我們一定要改變重政策輕法律的、重開發輕節約的趨勢，提高能源的利用效率［1］(P69)。

二、節能法律制度的歷史與現狀

中國的節能工作重心隨著經濟體制改革的變化而變化。1980年，中國第一次開始開展節能減排的工作，當時改革開放政策已定，中國的工作重心是經濟建設。但由于電力的短缺，許多企業不能正常運行。因此，緩解能源(特別是電力)供應緊張成了政府節能工作的重心。在這樣的情形下，政府主要圍繞企業能源生產和技術創新、企業能源供應管理等方面制定節能制度。

20世紀90年代以后，在市場經濟大潮下，中國的經濟體制也隨之變化，在技術進步、經濟發展的前提下，能源、電力供應壓力有所緩解。為了適應市場經濟體制的發展，政府的節能工作中心開始向市場轉變，促使節能法律法規與市場機制相協調。在這一階段中，國家制定了一系列節約能源法律法規，主要有《節約能源法》、《可再生能源法》、《重點單位節能管理辦法》、《節能產品認證管理辦法》等。

三、節能法律存在的問題

(一)我國節能減排法律體系的缺陷

我國能源法律法規建設已經取得重大成績，體系雛形基本完成。但由于我國能源立法十分薄弱，現行的各種法律法規還不能適應未來社會高效、清潔、經濟、安全能源體系的要求［2］。能源基本法、石油天然氣法、原子能法等方面的法律還是空白，能源體系在結構、內容和協調等方面也存在缺陷。主要表現為:現行法律法規缺乏可操作;能源領域的宏觀調控、能源結構調整缺少法律依據;能源發展改革滯后和不到位等。

(二)政府節能管理存在的問題

政府在建立健全節能法律法規、加強節能降耗管理、建立節能減排長效綜合管理機制等節能工作中取得了一定的成績，但受觀念和制度等因素的影響，再加上政府機構節能涉及建筑節能改造、政府節能采購、改善節能管理等許多方面，在這些方面面臨著一些突出的問題。例如:節能管理體制不健全，缺乏鼓勵政策，沒有建立起政府節能工程配套措施［3］(P120)。

(三)企業節能管理存在的問題

企業是國家經濟實力的基礎，節能不僅是每一個企業應當承擔的社會責任，而且是其提高競爭力、實現又好又快和可持續發展的必選之路。企業節能管理應該充分發揮市場配置資源的基礎性作用，實現能源的合理使用和優化配置;重點建立健全資源節約責任制;大力推行清潔生產和使用節能產品。但是，還存在許多需要解決的問題，比如:企業節能涉及的部門多、環節多，部門之間的協調性差，配套設施也不完善。另外，企業的節能管理制度不夠健全，不能夠深入貫徹執行國家的能源法律、政策和技術標準。

(四)公眾參與節能存在的問題

節能不僅是企業的責任，也與我們每個人的生活息息相關，沒有全社會的參與，節能的目標是不可能實現的。公眾參與節能制度在國際社會和一些國家已經取得很好的實踐效果，它不僅可以普及有關資源節約的法律法規，還可以增強全民的節約意識，改變居民的生活習慣。中國也在立法中作出了關于公眾參與的規定，但效果并不理想，公眾關于節能減排的意識依然很淡薄，同時節能法律的約束力也有待進一步的加強［4］。

(五)節能技術創新制度存在的問題

科學技術是第一生產力，節能也不例外。但由于我國企業的節能技術開發能力比較薄弱，沒有形成自己的核心力量，創新能力也不足，再加上企業對技術創新沒有給予足夠的重視和資金投入;官產學或產學研之間缺乏密切合作，沒有形成合力;相應的創新服務體系尚未形成。因此企業作為技術創新主體的地位也未真正確立。

四、完善節能法律制度的對策

(一)完善節能法律制度以及相關的法律法規

首先，建立和健全節能的法律法規體系。加快完善節能法律法規體系;提高處罰標準，切實解決“違法成本低、守法成本高”的問題;積極推動節約能源法、循環經濟法、水污染防治法等法律的制定及修訂工作;加快民用建筑節能、廢舊家用電器回收處理管理、固定資產投資項目節能評估和審查管理、環保設施運營監督管理、排污許可、家禽養殖污染防治、城市排水和污水管理、電網調度管理等方面行政法規的制定;抓緊完成節能監督管理、重點用能單位節能管理、節約用電管理、二氧化硫排污交易管理等行政規章的制定及修訂工作［5］(P45)。

其次，加快制定相關法律法規和標準。在加大加快循環經濟立法進程的同時，相關部門也要抓緊研究配套法規和標準。制定和實施強制性、超前性能效標準，包括主要工業耗能設備、家用電器、照明器具、機動車等能效標準。組織修訂和完善主要耗能行業節能設計規范、建筑節能標準，加快制定建筑物制冷、采暖溫度控制標準等。當前重點是加快制定機動車燃油標準和經濟性限制標準，同時建立和實施機動車燃油經濟性申報、標識、公布三項制度。

(二)完善政府的節能

各級政府應該加強節能的宏觀調控和公共服務職能，推行“綠色行政”，建設“節能型機關”;加強節能降耗的領導和管理;推動節能技術進步和循環經濟發展;加強固定資產投資項目節能評估和審查;合理界定政府節能職能和地位;改革現行節能政府管制制度，使其與市場經濟條件下的管理理念相適應，實現政府職能的重新定位，逐步從競爭性領域走出來，向服務型政府方向轉變，營造一個公平有序的競爭秩序，為我國能源發展創造一個良好的外部環境［6］(P76)。

(三)完善企業的節能

由于企業節能管理不同于政府節能主管部門的節能管理，要加強企業節能管理，深化企業改革，以市場為導向充分發揮市場資源配置的基礎性地位;開展節能宣傳教育，組織節能培訓;正確處理生產經營與節能減排的關系，把節能真正融入企業的發展戰略、管理體系和日常經營活動中，推動企業向生態環保型產業發展，提高能源效率，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路。

(四)完善公眾參與制度

公民是節能工作最廣的主體，如何提高廣大公民的節能意識是做好節能工作的根本。因此每個公民要從國家發展戰略和全局的高度，充分認識加快建設節約型社會的重要性和緊迫性，深刻領會節能節電對保障和促進國民可持續發展的重要意義，增強資源憂患意識，自覺嚴守節能節電政策法規［7］。

一要加強節能減排宣傳。要利用各種宣傳手段，加大對節約能源的宣傳力度，建設節約文化，樹立節約風尚，倡導節約文明，曝光浪費現象，引導社會公眾節約能源資源，從自身做起，從身邊小事做起，從現在做起。

二要發布公民節約行為準則，宣傳節能知識。設立節能能源機構負責組織全國節能知識宣傳，并建立專門的節能知識網站。在中央機關開展以“做節能表率、建節約型機關”活動，在全國廣大青年中廣泛開展以“做節約先鋒，展青春風采”為主題的“青年文明示范行動”，各地區也都要開展各種形式的宣傳活動，為節能營造良好的氛圍。

三要加強節約能源教育。要廣泛開展國情教育，將能源教育納入國民教育體系，把節約能源納入中小學教育、職業教育和職業技術培訓體系，大力宣傳節能知識;增強全社會尤其是各級領導干部和中小學生的資源憂患意識與節約資源、保護環境的責任意識。通過形式多樣的宣傳教育活動，動員社會各界廣泛參與，使節能成為全體公民的自覺行動。

四要開展節能表彰和獎勵活動。對在節能降耗和污染減排工作中做出突出貢獻的單位和個人，各級政府要積極予以表彰和獎勵。組織媒體宣傳節能先進典型，把浪費能源資源、嚴重污染環境的個人和單位進行揭露和曝光。

(五)完善節能技術創新制度

節能技術創新屬于技術創新的一種。一般把以節約能源、保護環境為目標的管理創新和技術創新統稱為節能技術創新。國家要堅持技術創新與制度創新相結合，促進企業建立現代企業制度和廣泛合理利用各方面的科技資源的新機制;要建立起以企業為主體，技術創新源頭以高等院校、科研機構為依托，技術中介市場為紐帶，搞好產學研相結合。

產學研符合社會生產力發展和技術創新規律，具有很強的技術創新機制，一方面能使科研、教育、生產不同社會分工在功能與資源優勢上協調統一起來，增強技術創新上、中、下游的對接與耦合，加強企業技術創新力度。另一方面建立節能技術創新產學研相結合的制度，能夠使企業、高等院校和科研結構、技術中介優勢互補，取得巨大的經濟效益與社會效益，促進能源節約和科技成果的產業化［8］(P89)。

(六)完善政府、企業、社會的互動機制

節能要抓好政府、企業、社會三個層面的工作，采取有效的政策與法律手段，建立和健全政府引導、市場運作、公眾參與的長效機制。構建節能政府、企業、社會綜合互動機制，堅持市場機制作用與政府宏觀調控相結合，綜合運用經濟、法律、行政、技術等手段，加快產業結構調整，促進經濟社會發展方式轉變。這是實現節能減排目標的根本途徑。因此，政府、企業、社會乃至每一個公民要共同努力，建設資源節約型、環境友好型城市、環境友好型的社會，而實施環境友好戰略需要通過政府驅動、企業主動、公眾參與相結合的機制。

［1］莫神星．節能減排機制法律政策研究［M］．北京:中國時代經濟出版社，2008．

［2］蔡守秋．能源法:立法助解之解［N］．人民法院報，2006－02－27．

［3］周珂．生態環境論［M］．北京:法律出版社，2001．

［4］牛仁亮．加快結構調整推進節能減排［N］．人民日報，2007－09－27．

［5］肖國興．能源法［M］．北京:法律出版社，1996．

［6］王燦發．環境資源法學［M］．北京:北京法律出版社，2001．

［7］馬凱．落實節約資源基本國策，建設節約型社會［N］．經濟日報，2005－06－21．

［8］王樹義．俄羅斯生態法［M］．武漢:武漢大學出版社，2001．

Some Legal Opinions on Energy Saving

DING Rong
(School of Literature＆Law，China University of Mining and Technology，Xuzhou221116，China)

Energy is the national hard power，scientifically implementing energy strategy is related to a national prosperity，Establishing and perfecting the energy-saving law systeMis to promote China＇s economic prosperity．This paper discusses legal construction of energy-saving and the existing problems．Through improving the energy-savingmechanism，it can be legalized，which，in turn，leads to amore effective result．

Energy;Conservation laws;Legalization

D922．67

A

1008—4444(2011)04—0138—03

2011－05－26

丁嶸(1985—)，女，河南駐馬店人，中國礦業大學文法學院經濟法專業2010級研究生。

(責任編輯:宋孝忠)