新時期水利建設三題

易棉陽，曾 鵑

(湖南工業大學商學院，湖南株洲412008)

新時期水利建設三題

易棉陽，曾 鵑

(湖南工業大學商學院，湖南株洲412008)

中國水利之所以成問題主要是因投入不足所致，因此中國水利問題首先是個投入機制問題;在水利資金供需矛盾不可能解決的前提下，新時期的水利建設要有輕重緩急，已是中國水利明顯短板的農村水利，應是新時期的水利建設優先解決的問題;而解決農村水利問題，首先需要廓清的是農村水利產權屬性問題。

水利建設;投入機制;農村水利;水利產權

2010年12月31日正式公布《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》(以下簡稱《決定》)，這是新世紀以來的第8個中央一號文件，也是新中國成立62年來中共中央首次系統部署水利改革。《決定》的實施，標志著已持續了30多年的國家基礎設施建設重點將轉型，這次轉型關系到中國經濟的均衡發展。正因為具有如此重大的意義，需要對新時期的水利建設作深層次的思考，研究其內在衍生邏輯，透過紛繁的表象認清本質，以避免在具體操作中出現折騰。

一、中國水利問題首先是個投入機制問題

在漫長的中國封建經濟史上，歷朝歷代都把“重農抑商”作為一項基本國策，工商業因政府強力壓制而長期不能發展成獨立的產業，封建政府也因之失去了一個重要的稅收來源，使其財政重點無法從“征農”順利轉向“征商”，財政收入完全依賴于田賦。此為中國封建財政制度的一個根本性缺陷。農業的弱質性決定了它可提供的經濟剩余非常有限，這就意味著國家從農業領域獲取財政資源的汲取能力難以穩定地增加，財政擴張乏力。而且，兩個因素足以使政府財政收入銳減:一是天災。災荒之年，農業歉收，當年財政收入不僅減少而且還需動用庫存救災。不幸的是，中國是一個自然災害多發區，若以五年為一個周期，多數情是兩歉兩平一豐，兩豐兩平一歉的年景很少。二是土地兼并。一旦土地從小農手中集中到豪強地主手中，國家稅基就會縮小，土地居于封建時代財富優先序之首，無論官商，發跡之后必置地，因此土地兼并與集中是歷代無解之難題。很顯然，財政制度缺陷決定帝制時代的中國國家財政規模僅是整個國民經濟的很小部分，政府的財政收入從來沒有超過GDP的4%［1］(P478－492)。政府財政收入只能勉強維持縣及縣級以上官僚體系的運轉，政府財政捉襟見肘，沒有能力對大江大河治理作專項財政預算，一般是大災之后，國家財政再予以補救，也就是，國家財政少事先籌劃多事后彌補。至于鄉村社會水利設施則只能由鄉村居民自我供給，中國小農長期以來處在溫飽邊緣線上，自顧尚不暇，除提供義工以外，對鄉村社區水利設施建設實難提供貨幣支持，鄉村水利建設投入不足成為千年難題。

新中國成立后，政府把水利提到關乎農業命脈的高度，非常重視水利建設，水利建設被納入國家財政預算之中。1953年開始的第一個五年計劃期間，盡管國家財政薄弱，國家財政安排24億元水利建設投資。“二五”時期水利投入大幅度增加，比“一五”增長了4倍，水利建設投資占全社會固定資產投資比例達7．39%，創建國以來各時期的歷史最高。“三五”期間水利投入無論是絕對額還是占比都下降。“四五”和“五五”時期的水利投入絕對值緩慢增加，但比例逐漸下降。改革開放以后，水利投入急劇減少，1981—2010年的30年間，水利建設投資占全社會固定資產投資的平均比重僅為0．96%，而改革以前平均比重為5．44%。

國家財政水利投入主要投向了大江大河治理和大型水利工程，這個投資格局在建國以來的60多年間沒有改變。改革開放以前主要是治理黃河水患，1998年洪災以后，主要也是治理大江大河，如“十一五”水利投向是:防洪工程占47．1%;水資源工程占39．7%，水保生態工程占7．2%;專項及其他占6．0%［2］。關乎糧食生產安全的農村水利建設，建國以后依然是沿用歷史上的農村居民自我供給體制。與過去不同的是，人民政府通過建立人民公社制度，一方面農民在較大的范圍內被積極地動員和組織起來，使水利建設義工得到充分的保證;另一方面，人民公社作為政社合一的組織為跨大隊、跨生產隊的資源調配和基礎設施供給提供了低水平的資金保證。因此，人民公社時期的農村水利建設卓有成效:在農村普遍修筑了水庫水渠等農田水利設施;新修了2億梯田，修整了近20萬公里的堤防［3］(P545)。不過，人民公社時期的農村水利建設仍是未進入國家公共收支系統的制度外供給，依然是沿襲歷史上的農民自我供給體制，只不過公共產品涉及范圍和受益范圍從原有的自然村向人民公社的行政區域擴張。改革開放以后，人民公社制度被家庭承包責任制所替代，國家在對農民的家庭承包制的創新進行有力支持的同時，也把農村水利設施供給的負擔轉嫁給了已作為生產經營主體的農戶。農村水利建設幾乎成為國家固定資產投資的遺忘地帶，仍未納入國家公共財政收支體系，仍屬制度外公共產品［4］。2004年農村稅費改革以前，主要通過向農民收取“三提五統”和攤派“兩工”來保證水利建設，2004年以后，“三提五統”和“兩工”都取消，農村水利建設資金一方面靠鄉村社區以“一事一議”方式向社區農民攤派，另一方面地方財政予以支持。因農民大量進城務工，農業收益已非其主要收入來源，對農村水利建設并不熱衷，地方財政主要用于城市建設對農村水利建設無力顧及。造成的結果是，農村水利建設基本處于停滯狀態。

上面的討論已經清楚揭示，歷史以來，一方面國家財政對大型水利建設投入不足，另一方面農村水利建設投入未納入國家公共財政收支體系，從而導致了中國水利建設的落后。由此看來，中國水利之所以成為問題，首先是因投入不足所致，新時期的農村水利建設，首先要建立有效的水利投入機制，這個問題不解決，水利建設無從落地。

二、農村水利是新時期水利建設優先解決的問題

因長期的投入不足，使得中國水利建設歷史欠債太多。按《決定》所構建的水利投入保障機制，在新時期，一方面加大國家財政投入，另一方面廣泛地動員金融資本和社會資金進入水利行業。根據《決定》規劃，未來10年內水利投資要完成4萬億，每年需投入4 000億。按財政部預算安排，2011年中央財政對水利的投入為1 280億元，將地方財政和全社會其他投入計算在內，2011年水利總投入在2 000億元左右，存在2 000億元的缺口。如何堵上這個缺口，《決定》提出“從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設”，2010年全國土地出讓收入29 109．94億元，以此推算，2011年可從中提取2 900億元，水利建設資金缺口補上還有剩余。但這種推算在實際中難以兌現，因為土地收入主要集中在縣區級政府，中央和省對縣區級政府能否足額提取并無有效的控制手段。2004年以來的七個中央一號文件都提出要從地方土地出讓收益中提取一定比例用于農業，但從實施結果看，沒有幾個地方足額提取，或者根本沒有提取。在土地財政格局沒有改變的情況下，土地出讓金能不能提取，或提取多少，仍是個懸念。即使能足額提取，區域經濟差異所造成的土地出讓收益與農田水利建設資金需求不匹配的結構性矛盾仍然尖銳。以2008年為例，全國土地出讓收入中，東部地區占66．7%，中西部地區僅占33．3%，且主要集中在大中城市，而農田水利建設資金的需求東部占30%，中西部占70%。這種狀況導致的結果是:水利建設任務重的省份，土地收益少，水利建設資金缺口難以彌堵。以安徽省為例，2011年設立的省級農田水利專項資金新增6億元規模，從土地出讓收益中足額提取10%用于農田水利建設，每年約28億元。但根據測算，該省平均每年約需投入80億元以上，投入與需求的差達52億元。再如西部的寧夏，2011年安排25億用于水利投資，是2010年的2．5倍，但該區預算收入總共才100多億，籌措25億水利建設資金談何容易［5］。

新時期的水利建設，是全面開花還是按有所急為和有所緩為的原則次第推進，這在中央一號文件沒有明確規定，但在實施中卻是必須廓清的問題。考慮到當前水利建設資金的供需矛盾，筆者認為，新時期水利建設應按有所急為和有所緩為的原則次第推進。誰在先，誰在后呢，這個問題要考慮兩點:一是當前水利建設的第一戰略意圖是什么?二是當前水利建設急需解決的問題是什么?《決定》把水的重要作用概括為“是生命之源、生產之要、生態之基”，所以，新時期加快水利改革發展，“不僅事關農業農村發展，而且事關經濟社會發展全局;不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經濟安全、生態安全、國家安全”。《決定》把水提高到前所未有的戰略高度，筆者的理解是，糧食安全是中心環節，是因為防洪、供水、生態的不安全影響了糧食安全，糧食安全又影響經濟安全和國家安全。解決糧食安全問題應該是當前水利建設的第一要務。水利設施薄弱是中國基礎設施的明顯短板，其中，農田水利建設滯后“是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷”，所以，新時期水利建設急需“扭轉農業主要靠天吃飯的局面”。這個局面不扭轉，糧食安全問題不能解決，從而影響到經濟安全和國家安全。很顯然，關乎糧食安全的是以農田水利為核心的農村水利，因此，農村水利是新時期水利建設優先解決的問題。

農村水利設施絕大部分修筑于人民公社時期，年久失修，2010年西南地區發生特大干旱充分暴露了農村水利設施的破落。如果說水利設施是中國基礎設施的明顯短板，那么農村水利設施又是中國水利設施的明顯短板。突出表現在三個方面:一是全部耕地中有灌溉條件的不到50%;二是現有水庫及配套灌區水利設施病險嚴重，大型灌區骨干工程損壞率近40%，中小型灌區干支渠完好率只有50%左右;三是水利設施難以適應節水要求，導致水資源浪費嚴重，農業水資源利用效率難以提高。農村水利設施的破落，使近年來的農村成為自然災害的頻發區域。如2010年南方強降雨過程中，長江多個主要站點雖出現超警戒水位，河堤及沿岸重要城鎮均確保無恙，中小支流的基層水利設施卻成了“定時炸彈”。水利部建設管理司和發展研究中心數據顯示，截至2009年，全國共有病險水庫3．7萬座，病險率達43．7%，其中99．9%都是鄉鎮和村級所有的中小水庫，而在數量超過80 000座的中小水庫中，沒有通訊和預警設施的水庫數量竟逼近一半。水利部的另一份數據顯示，一般年份中小河流洪澇災害損失占到全國的70%～80%，死亡人數更占2/3。由此看來，農村水利設施建設應成為當前水利建設的先行官。

既然農村水利要優先建設，那么，什么是農村水利呢?結合國內外通行的劃分標準，可對農村水利下如下定義:位于農村地區且為農業生產和農民生活服務的各類水利工程的總稱。它主要包括農田水利工程、防洪工程、水力發電工程、環境水利工程、漁業水利工程、圍墾工程、飲水工程和綜合利用水利工程等。其中，農田水利工程是農村水利的核心，主要是指分布在田間，用提、引、蓄、抽等方式給農田提供灌溉的工程，主要有水庫、渠道、集雨水窖、塘壩、水閘、機電井、提灌站和排灌站等。農村水利建設優先建設利農的農田水利工程和惠民的飲水工程，再向其他工程次第推進。

三、農村水利建設首先要廓清的是水利項目的產權屬性問題

新時期農村水利建設，首先需要廓清農村水利項目的產權屬性問題，這個問題不搞清楚，農村水利投融資問題和運營管理問題就會糾結不清。自薩繆爾森給出公共物品的定義之后，一般把農村水利設施歸入公共物品范疇，正因為是公共物品，因而其產權歸政府和農村集體經濟組織所有，自然，政府和農村集體經濟組織負有天然的水利設施供給責任。回溯建國以來的農村水利史，確實如此。在人民公社時代，一切歸公，生產隊是最基本的核算單位，與此相對應，農村水利設施產權歸人民公社和生產隊所有。受益面覆蓋全公社的水利項目，如水庫、主要干渠，一般歸人民公社負責;受益面局限于生產隊的水利項目，如泵站、機井、支渠、山塘，則由生產隊負責。人民公社和生產隊在資金和勞動力方面所具有的強大動員能力有效地保證了農村水利設施的供給。聯產承包責任制改革以后，農村水利產權制度依然沿襲人民公社時期，但這種產權制度安排與其他制度并不匹配。首先，它與土地制度不相匹配。聯產承包責任制改革后，土地分配到戶，由農戶自主經營，農戶成為完整的利益主體，作為集體經濟組織的生產隊和生產大隊形同虛設，農民集體意識逐漸淡化。土地已經具有某種“私有”性質，但為土地服務的農村水利設施卻仍是“公有”。這種狀況導致:集體經濟組織因不能從水利設施中直接獲益而不愿意供給水利設施，農民因難以克服搭便車問題而無動力投資于水利設施。其次，它與政府財政和集體經濟投入能力不相匹配。理論上講，作為“公有”產權性質的資產，政府或集體應該承擔起農村水利建設的責任，但在政府和集體財政資金不足的情況下，農村水利建設就難以為繼。所以，新時期的水利建設，應著力推進農村水利產權改革，明晰水利項目的所有權、經營權、收益權和處置權，以破解制度不兼容的困境。以農戶自用為主的小、微型水利工程，可把產權界定給農戶;對受益戶較多的小型工程可按受益范圍組建用水合作組織，產權歸用水合作組織;公益性和基礎性強的水利項目，產權則應界定給政府。水利項目產權屬性的界定，有利于水利項目公共屬性的廓清。產權只能界定給公家且其主要功能是社會服務、難以通過市場經營得到直接經濟回報的水利項目，屬于公益性水利項目，主要包括農田水利設施、防洪除澇水利設施、環境水利設施、圍墾設施等;產權可明確界定給私人且能產生直接經濟效益的水利項目，屬于經營性水利項目，主要包括水力發電設施、供水設施等;介于公益性水利項目與經營性水利項目之間，則是準公益性水利項目。

農村水利設施產權屬性和公共屬性的劃分，使人們走出農村水利全部由政府財政供給的認識誤區，對于公益性水利工程，其建設資金由公共財政供給;經營性水利工程，完全可通過信貸和社會資本投資來實現融資;準公益性水利工程，其建設資金則可部分仰給于財政，部分來源于信貸和社會資金。至于金融資本和社會資金愿不愿意投資，先決條件就是水利產權是否界定清楚，只有界定清楚了產權，水利項目產權所有者才有動力去融資，金融資本和社會資金的投資才有保證。美國的經驗頗具參考價值。美國水利項目融資渠道多元化:一是各級政府財政撥款，主要用于公益性強的大江大河治理。二是聯邦政府提供優惠貸款，美國農業部負責向農村提供長期低息或無息貸款，用于農村供水、電力、通訊等基礎設施建設。這些貸款建設期內政府貼息，貸款還清后，其產權歸社區所有。三是向社會發行債券，對于產權清晰、收益率較高的水利項目，建設單位可以由政府授權向社會發行免稅債券，債券利率一般高于銀行利率，還款期限20至30年。四是開發機構自籌資金，對于有明顯經濟效益的水利工程，開發機構可以向社會發行股票的形式和自籌的形式自籌部分水利資金，這在美國的非公益性水利項目中，自籌資金比例一般在20%～40%范圍內。我國近年來各地的實踐證明，水利產權的界定對金融資本和社會資金具有明顯的吸引效應。如山東武城縣農村水利產權制度改革啟動后，大大調動了全縣農民自籌資金辦水利的積極性，農民每年投入在300萬元以上［6］。

［1］Perkins，Dwight．Government as an Obstacle to Industrialization:the Case of Nineteenth－Century China［J］．Journal of Economic History，1967，(4)．

［2］“十一五”期間我國水利建設投資規劃4628億元［EB/OL］．http://www．sina．com．cn，2006－3－24．

［3］何新．思考:新國家主義的經濟觀［M］．北京:時事出版社，2001．

［4］葉文輝．農村公共產品供給制度變遷的分析［J］．中國經濟史研究，2005，(3)．

［5］水利資金今年缺2000億，土地出讓金提取成“空談”［N］．經濟觀察報，2011－03－11．

［6］商振祥．武城縣小型農田水利產權改革初探［J］．山東水利，2010，(8)．

Three Problems on Water Conservancy Engineering in the New Period

YIMian-yang ZENG Juan
(Business School，Hunan University of Technology，Zhuzhou412008，China)

The first and foremost reason for China water conservancy as a problem is that it’s insufficient in investment，therefore，China water conservancy question firstly is an input mechanism problem．Under the premise of the contradictions between water conservancy funds’supply and demand cannot be resolved，the water conservancy construction in the new period should be given priority;The rural water conservancy construction，which is the shorter board of china Water conservancy projects，should be the priority problem in the new era;And to resolve the rural water problems，we firstly need the clearance of issues on rural water property rights．

Water conservancy construction;Input mechanism;Rural water;Water property rights

S27

A

1008—4444(2011)04—0024—04

2011－06－07

湖南省社科聯研究項目“助推農村基礎設施建設農貸制度設計”的階段性成果(0803028B)

易棉陽(1977—)，男，湖南漣源人，湖南工業大學商學院副教授，經濟學博士。

(責任編輯:劉明)