軍隊財務制度的制度基礎分析

○趙建平 熊聰聰

（1、軍事經濟學院 湖北 武漢 430035；2、第二軍醫大學財務軍需處 上海 200433）

一、軍隊財務制度的發展過程

為較為清晰地界定軍隊財務制度的基礎，就必須對軍隊財務制度產生和變遷的過程進行分析，找出影響因素。軍隊財務制度的發展主要包括產生，實施和變遷三個方面。

一是財務制度的產生。在經費規模逐步擴大，業務量逐漸增多的趨勢下，經費管理和運行涉及的主體和程序越來越復雜。由于參與人員存在有限理性和機會主義傾向，造成正的“交易費用”出現。為降低交易費用，減少財務活動的不確定性，“交易雙方”就必然會產生對財務制度的需求。在軍隊財務制度正式出臺的博弈過程中，參與博弈的主體立足自己的產權，在所具備的知識和所處環境等因素的共同作用下追求其自身利益的最大化，博弈最終形成納什均衡——其他參與者不改變策略的情況下，任何一個參與者都不會改變自己的策略。這種均衡狀態下的財務制度有可能并不是符合帕累托最優條件的，但是因為人們對于當前客觀情況和制度改革成本和收益的預期判斷，會均衡于當前的財務制度。

二是財務制度的實施。博弈均衡的形成有利于制度的自我實施，但是，由于軍隊財務活動主體和內容的不斷增多，以及產權界定存在困難的情況下，財務制度的實施就必須靠法律的強制力予以保證，增大主體違反制度時成本的損失。

三是財務制度的變遷。隨著所處的客觀經濟情況、地方財務制度的變化、人們思想觀念的發展等情況的改變，參與財務活動的主體將對新舊制度的成本收益進行衡量，打破制度均衡狀態，重新進入制度博弈，促進制度變遷。

二、軍隊財務制度基礎的內容

從上述分析中可以看出，軍隊財務制度產生、實施和變遷，受到諸多因素的影響，是一種利益博弈的均衡狀態。歸納起來，軍隊財務制度基礎主要有三方面的內容。

一是非正式制度。非正式制度是相對于正式制度而言的，包括文化傳統，風俗習慣，語言和人的認知程度等內容，這些內容很大程度上影響著人的理性范圍。軍隊財務制度產生，實施和變遷的整個過程中，無不受到非正式制度的影響。當然，這種非正式制度有好有壞，既包含節約經費，合理使用經費的道德約束，也包含有首長在經費支配上“一言堂”的傳統誤區。只有充分發揮非正式制度中有利的因素，逐步改變其中的不利因素，才能不斷擴展人的理性范圍，推動高效財務制度的產生、實施和變遷。

二是產權安排。產權的涵義不僅是人對物的占有權和使用權，還包括由于物的存在及它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。軍隊財務制度的主要對象為資金管理活動和關系，那么，有關的分配層級設置，管理部門設置，人員崗位設置，管理流程設計等制度的安排，就是對資金和資產管理的一種權力配置。但是，由于軍隊的特殊性質，這種產權不同于私有產權，而是最終歸屬于國家和軍隊的產權。所以，這種產權可以視為是對委托代理關系中的代理人賦予的部分產權，單位利用這些產權帶來本單位軍事任務完成的“收益”，這是在進行制度博弈時各參與主體的基本立足點，也是生成其他制度的關鍵所在。

三是法律保障。這里的法律是指規范財務制度產生、實施和變遷行為的規則，具備國家或軍隊的強制力。在財務制度產生方面，法律規定參與制度制定的主體，規范主體間的博弈行為，保證主體的產權，明確制度博弈的流程。在制度實施方面，法律用來保證交易費用的降低，利用強制力提高主體對違規行為的費用支出，迫使主體遵循制度規定進行財務活動。在制度變遷方面，法律用來促進財務制度的開放性，保證制度變動的可能性，防止制度進入錯誤的路徑依賴和鎖定狀態。

三、軍隊財務制度基礎的現狀分析

1、非正式制度不先進

由于受中國久遠的傳統文化和軍隊長期形成的習慣影響，軍隊財務非正式制度不夠先進，很大程度上影響了財務制度的產生、實施和變遷，主要表現在兩個方面：一是首長意識較重。單位財務管理過程中，參與人員的潛意識總是以首長為核心。由于首長對財務制度掌握的信息不足，理性范圍不夠，當違反財務制度實施決策時，業務人員往往不能保證財務制度的正常實施；二是人情觀大于法制觀。無論是制度的制定，還是執行和變遷過程，財務管理主體經常顧及各方人情關系，偏離法律規定，造成非理性的決策，影響財務制度的發展。

2、產權界定不清晰

從目前的情況來看，軍隊經費供應體制層級和經費管理主體眾多，減弱了對資金的控制力，造成了產權模糊的情況。同時，軍隊缺乏對經費使用效益的考評，沒有形成經費管理和開支的激勵機制，不能達到責、權、利的統一。各級在經費開支過程中就缺乏了對經費使用效益的重視，“超標準”和“超預算”花錢的現象經常出現，造成了資金的浪費。而且由于產權的虛置，部分管理主體在制定財務制度過程中參與熱情不高，容易造成既得利益集團對制度變遷的影響，不利于部隊經費使用效益的提高。

3、法律規范不健全

法律是財務制度合理產生，順利執行，適時變遷的保證，軍隊目前的法律在很多方面還存在不足，主要表現在幾個方面：一是對財務制度產生時的博弈缺乏規定。規定的制度制定參與主體較為單一，制度制定過程規定的較為模糊，不能充分實現制度的博弈均衡路徑。這樣，不僅造成財務制度本身與實際制度需求的差異，也給制度落實帶來了阻力。二是對制度實施保證力度不足。法律中缺乏具體的處罰標準和嚴厲的處罰措施，造成參與財務活動的主體在違法制度要求的行為產生時，執法部門無法做出嚴格的懲戒，使違規主體違反制度所承擔的成本減小，法律喪失了嚴肅性，而且長期下去會將這種錯誤的行為滲透到非正式制度，影響制度的合理發展。三是開放性不足。法律對制度的變遷關注不夠，沒有規定軍隊對外界財務制度的吸收借鑒，不能及時對軍隊內部現有的制度均衡狀態進行重新衡量。同時，軍隊的部分涉密性不強的財務制度，法律沒有規定制度產生和變遷的民主參與，造成部分利益主體不能表達制度需求，影響了合理的制度供求均衡。

四、完善軍隊財務制度基礎的路徑分析

1、促進非正式制度的良性演化

非正式制度相對于正式制度來說具有較強的穩定性，但是非正式制度也是能夠逐步演化的。為了實現軍隊財務非正式制度的良性演化，改變不利的因素影響，應該從三個方面進行引導：一是增強對外界環境變化的了解。財務機構要定期組織對地方先進財務制度，國外先進的財務管理經驗進行收集宣傳，使參與財務活動的主體逐步了解有效的經驗做法，從思想上逐步形成潛移默化的改變；二是加強對人員綜合素質的提高。從財務法制教育、財務業務知識教育、優良財務傳統教育等多方面入手，促進個人的綜合知識和素質的提升，逐步擴展參與財務活動主體的理性范圍，進而推進制度環境的不斷改良。當然，這些手段要與具備強制力的法律手段相配合，形成良好的財務管理風氣。

2、推進產權的明確界定

按照委托代理理論的觀點，代理層次較多時會帶來較多的代理費用，也會帶來制度博弈時較大的交易費用，不利于制度的產生和實施，所以要盡量減少代理層級。同時，為了保證參與主體享有部分產權，激發參與制度實施的積極性，就要逐步界定主體的產權歸屬，并利用考評手段保證產權的“用益權”：一是減少代理層級。逐步嘗試建立區域資金集中支付機制，利用區域的地理位置優勢集中管理各單位的資金，減少經費的供應層級，不斷推進集中采購制度，提高經費的管理效益，進而減少交易費用。二是明確產權歸屬。在供應和管理層級精簡的情況下，要明確參與主體的權限，規定經費和資產的專屬性，保證資金使用部門對資金的所有權和使用權不變。三是建立考評體系。要建立預算資金使用和資產管理的考評機制，并針對結果進行嚴格的雙向激勵。保證管理主體立足“代理產權”管好經費和資產時的用益權。進而激發主體立足自身產權進行制度博弈，保證高效率制度均衡狀態的產生，最終形成良性循環。

3、健全制度發展的法律保障

健全法律保障來促進制度發展要從三方面著手：首先，要明確制度博弈行為。一要明確參與財務制度博弈的主體，即財務制度制定的參與部門。要將具有代理產權的部門盡量納入博弈群體，由于主體較多，可以按照實際情況選出各主體利益的博弈代表參與到財務制度的制定過程當中。二要明確博弈過程。財務制度需求可以按照實際情況提出，但因為部隊的特殊性，財務制度產生的博弈要有規范的流程。財務制度制定部門要定期組織財務制度討論，收集意見，進而提出制度修訂或改革制度的初步結構，在充分博弈后再出臺正式制度。其次，強化懲戒力度。細化法律中關于違反制度的事項，并制定對應的處罰措施。處罰措施要從嚴從緊，方便執行，保證法律的嚴肅性。再次，推進制度開放。因為軍隊財務制度在出臺后實際密級程度較低，可以公開的要盡量公開，促進各主體對財務制度的了解程度，便于主體在內外部環境發生改變時對制度效益的重新衡量，提出制度需求，促進制度變遷。