淺議環境稅的開征

○呂曉萍

（東陽市環保監測站 浙江 東陽 321000）

隨著市場機制在環境保護領域中的推廣和應用，以及保護環境、實現經濟社會可持續發展的切實需要，環境稅日益成為我國環境法研究中的熱點問題。財政部、發改委和環境保護部等部委近年來一直將研究環境稅的開征作為其主要工作重點。本文試圖通過介紹環境稅的理論淵源、開征的必要性以及存在的現實困難三方面來探討環境稅的本質，為進一步促進環境稅的立法實踐提供一定的理論依據。

一、環境稅的理論淵源

環境稅，顧名思義，就是用于保護環境的稅收。盡管各個學者對環境稅有不同的定義，但總體上來說，關于環境稅的內涵主要有三種理解，其中包括狹義的環境稅，廣義的環境稅和泛義的環境稅。狹義的環境稅指的是同控制污染相關的稅收手段。主要包括：排污稅、產品稅、稅收差別和稅收減免。廣義的環境稅，也稱之為綠色稅，是一切有益于環境保護與生態建設的各種稅費與生態建設的各種稅費的總稱。泛義的環境稅是指不僅僅包括為環境保護目的而設置的各種刺激型稅種，也包括為籌集環境保護資金而開征的收入型稅種，同時還包括調節納稅人環境保護行為而征收的一系列稅收。筆者比較贊同泛義說，環境稅最主要的目的是保護環境，使人與自然和諧相處，使經濟社會可持續發展，泛義說更全面而準確地闡述了環境稅內涵。

有關環境稅的學理最早可以追溯到哈丁的公地悲劇理論。按照公地悲劇理論，環境問題的解決需要借助私有化或者政府規制，環境稅通常屬于政府規制環境問題的主要手段。但是，對環境稅理論做出系統論述的當屬福利經濟學流派，其中福利經濟學家庇古對環境稅理論的發展貢獻最大，后人常用庇古稅這一概念來指稱環境稅。按照福利經濟學原理，解釋和應對環境問題可以借助兩個重要的理論：一是市場失靈理論；二是政府可以針對污染者征稅，這樣的稅收可以鼓勵污染者花錢消減排污，而無需交納稅收，這即通常所謂的庇古稅。

但是，庇古稅遭到了以科斯為代表的制度經濟學家的批判，科斯認為外部效應根源于商品和勞務的產權不明晰，或者叫做產權主體的缺失。庇古和科斯之間的分歧不僅引發了持久的學術爭鳴，而且由此塑造了兩種截然不同的環境政策。庇古的觀點引導了歐洲許多國家的財政政策接納矯正性環境稅和環境補貼。而科斯的理論激發了美國實行排污權交易和配額制度，用它來控制二氧化硫、鉛化物和污水的排放。從環境保護的角度來看，環境稅與排污權交易制度之間存在一定的區別，前者可以確保預知改善環境的成本卻無法預知環境改善的水平，后者則可以確保預知環境改善的水平卻無法預知改善環境的成本。

二、開征環境稅的必要性

目前，環境保護主要的經濟手段可分為庇古手段與科斯手段兩大類。前者側重于政府干預，主要是環境稅和排污收費、押金—退款制度。后者側重于市場機制，主要是排污權交易制度。目前，排污收費和排污權交易在我國已經得到了廣泛的應用，但是它們也存在著諸多弊端，這就要求我們通過完善環境稅法制度，開征環境稅來克服它們。下面通過比較環境稅與排污費、排污權交易制度，來說明開征環境稅的必要性。

1、環境稅與排污收費制度比較

排污收費制度作為中國環境管理中最具有經濟特色的手段，從20世紀70年代末80年代初實施以來，對促進老污染源治理，控制新污染排污，為防治污染提供專項基金以及促進環境保護事業的發展等方面起了積極作用。但是排污收費制度仍然存在諸多缺陷，首先從標準的制定看，它分為濃度收費標準和總量收費標準。我國目前大多數地方實行的是前者。在濃度收費標準下，它的征收的費用數比較低，征收范圍也有限。在征收范圍上，主要是實施超標排污收費，只對超標的污水、廢氣、噪聲、廢渣征費，而未達到標準的排污則不征收排污費，這樣就在很大程度上失去了環保的意義。

反觀環境稅，首先，作為一種稅法制度，屬于國家利用政治權力對社會剩余產品或價值進行分配的一種形式，具有稅收的無償性、強制性和固定性等特點。其次，環境稅收方式可以采取多種形式：稅收減免、稅收返還、差別稅收，甚至可以是在其他稅收中納入環境保護的因素。征稅環節也比較靈活，可以對生產環節、消費環節等多個環節征稅，克服了排污費一般僅針對于生產過程末端污染物的排放環節課征的局限。再次，稅收的征收由國家稅收機關專門機構執行，稅金進人政府一般財政預算，在全國范圍內統一使用，中央財政參與資金分配，有利于資金在部門、地區之間進行協調，特別是有利于提高政府調控具有“外溢性”的公共產品的供給能力。因此，開征環境稅有著現實必要性。

2、環境稅與排污權交易制度比較

排污權交易是在滿足環境要求的條件下，建立合法的污染物排放權即排污權，一般以排污證為載體。并允許這種權利像商品一樣被買入和賣出，以此來進行污染物的排放控制。通過環境保護實踐操作中證明這個制度也有不可避免的缺陷。排污權作為一種特殊的商品，在市場實際交易過程中，就難以違背價值規律，供需矛盾的作用。

回看環境稅，一方面，在市場交易有弊端的情況下，應該使用政府宏觀調控對市場進行適當干預。環境稅的征收就是明顯的政府行為，是政府對市場失靈的積極干預，用國家強制力來控制和誘導資源的合理配置，避免了交易遲緩、不成功的現象，有效調節了供求關系，促進市場機制的有效發揮。另一方面，環境稅節約交易費用。實現許可證市場的均衡需要較長時并產生大量的交易費用。而在環境稅收的手段下，所有的資源利用者都面臨統一的稅收價格，各企業按照自己的情況做出調整，避免了產權市場上的交易費用。因此，有必要開征環境稅來克服種種弊端。

3、開征環境稅的重大意義

通過建立環境稅法制度，開征環境稅，其意義巨大。首先，開征環境稅，完善了我國在環境保護領域的法律制度，讓環境管理與環境執法人員在實踐中能更好的作到依法行政，能更加順利地開展環保工作。其次，體現市場經濟“公平競爭”的法則。環境稅作為一項環境經濟政策，應該具有公平性，以保證環境稅的順利實施。那些污染嚴重的排污大戶，應該履行“誰污染誰治理”的義務，而排污企業所造成的環境污染要用全體納稅人的錢進行治理，這本身就是對全體納稅人的最大不公平，開征環境稅很好地體現了收益者補償的原則。再次，有利于結構調整，產業升級。在以人為本，可持續發展戰略的要求下，應當加快產業結構調整，轉變發展理念，走新型工業化道路，注重發展那些低能耗、低污染、高產值的項目與產業。最后，眾所周知，我國目前人們的環保意識還相當薄弱，沒有真正認識到環境保護是一項基本國策的高度。環境稅是國家稅收，通過稅務機關憑借著國家政權的力量征稅，具有極大的威嚴性。在開征環境稅的過程中，人們會很自然地認識到保擴環境是每個公民和單位應盡的責任，深刻認識到保護環境是國家的一項基本國策，從而自覺地把環境保護納人自己的議事日程，形成保護環境，從我做起的良好意識。

三、開征環境稅的現實困難

征收環境稅特別是污染排放稅，將使得環保、稅務等相關部門的事權發生轉變。事權的變化需要相應的財權和人力、技術等資源的配套支撐。這就使得當前的環境稅改革需要解決一系列問題。

1、環保部門的監測監察能力較弱

實施環境稅后，環境稅收的征管工作主要由地稅部門負責，環保部門起配合和協助作用。相對以往行政性收費而言，環境稅提高了征收的權威性，需要環保部門加大監測、監察力度。但受當前我國環保部門編制不足以及經濟水平的限制，環保監測監察人員少、任務重、能力嚴重不足，環境監測、環境監察人力和裝備遠不能適應當前工作需要，污染源自動監測能力水平仍較低下，導致了提供的污染物的排放情況存在不全面準確的現象，不能切實反映企業排污情況，使環境稅的征收目的不能很好體現。

2、地稅征管機構缺乏所需的專業技術能力、組織能力配套不足

目前地稅系統征收的稅費項目雖然比較多，但主要是涉及財務方面內容較多，而涉及企業生產技術方面的較少，甚至可以說沒有。如果環境稅稅基建立在生產工藝或者排放量基礎上，對這類技術性、專業性很強的征稅工作，稅務部門就缺乏對企業排放的污染物進行分析、計量、監測、核定的專業技術能力。我國尚未形成規范性的環境會計制度，具備環境專業知識的會計和審計人員遠遠不能滿足開征環境稅后對專業人員的需求。

3、認為環境稅容易設計、容易管理和容易執行的想法也存在可疑之處

人們通常認為在設計諸如環境稅之類的經濟激勵機制的環境規制措施時，“你唯一需要做的就是設定稅率，或者確定污染排放總量并分配排污權，然后市場機理就會處理其他一切事情”。但是，設計環境稅時，問題遠比想象中的復雜，政策制定者需要準確地確定環境稅的稅率并需要確定環境稅的征稅對象，顯然這正是困擾環境稅得以實施的主要技術問題。此外，從環境規制措施的管理角度來看，環境稅理論上具有一些優勢。但是，使用環境稅仍然需要政策制定者作出艱難的政策選擇，首先需要確定經濟主體的生產行為和污染之間所存在的復雜因果關系，然后準確估算私人成本和社會成本并征收等于兩者差額的稅收。

四、結束語

上文通過對環境稅的理論淵源闡述，開征環境稅的必要性分析以及環境稅開征存在的諸多現實困難的說明，建議立法機關及政府相關部門加快環境稅立法步伐，為實現人與自然和諧相處提供制度保障，使經濟社會駛入可持續發展的快車道。

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