我國非—營—利組織發展中的問題及對策分析以西安公益聯盟為例

○張云

（內蒙古大學公共管理管理學院 內蒙古 呼和浩特 010070）

一、西安公益聯盟情況介紹

西安公益聯盟是由西安各公益人士共同建立的西安地區純公益性的志愿者組織，其突出特點是把網絡和現實有機結合，以西安公益網、論壇、500人QQ群為平臺進行日常網絡管理，通過虛擬平臺把網絡交流迅速轉化為現實公益活動。聯盟的口號是“傳播志愿精神，爭做公益先鋒”，宗旨為“聯合西安地區公益力量，全心全意促進中國公益事業”，理念是“公益是一家”。

2006年6月，由孔斌牽頭的公益組織西安自考志愿者服務隊成立。2009年，正式更名為西安公益聯盟。最初由7個人創立，發展到現在成員已有1000多人，活動范圍也不斷擴大，項目不斷增加，目前聯盟從事的項目除了包括創立之初從事的敬老和環保項目，還包括從事環保、扶貧、社區、助殘、義演、獻血等各個方面的公益項目。在從事公益活動的過程中，聯盟也實現了滿足人的公益需求、交友需求、才能培養需求、提高自我需求以及培養下一代社會責任感等各項任務。

在創辦人孔斌和其成員共同的不懈努力下，西安公益聯盟的發展得到了政府和民眾的大力支持，目前該組織已在西安志愿者協會注冊，由西安市團委領導，是騰迅公益網唯一通過認證的西安地區公益組織。聯盟實行團隊管理，各區、各部門、各公益小組負責任、助理共計45人。組織的職能機構共分為七個部門，有管理部，活動部，人事部，外聯部，財政部，宣傳部，后勤部。在核心團隊的有力領導下，聯盟開展了各種公益活動：在助學方面，到西安周邊學校進行支教扶貧；在環保方面，舉辦過西安環城公園、興慶公園、蓮湖公園、豐慶公園等環保活動，組織了志愿者植樹節植樹活動等等；在敬老方面，組織志愿者到西安大雁塔等敬老院看望孤寡老人，與他們聊天，幫他們清潔衛生，為老人演出節目。此外，聯盟還號召更多志愿者參與義務獻血活動，鼓勵志愿者參與交警協勤活動，目前已經組織志愿者人次超過5000次，服務時間超過10000小時，為城市、為地區的發展做出突出貢獻，得到了社會各界的廣泛認可和一致好評。

二、以西安公益聯盟為例分析我國NPO發展中面臨的問題

1、身份問題

我國的非營利組織實行雙重管理，所謂雙重管理，指對非營利組織的登記注冊管理及日常性管理實行登記管理部門和業務主管單位雙重負責的體制。許多非營利組織由于難以找到合適的掛靠機構，因此無法在民政部門注冊登記，身份不能合法化。西安公益聯盟雖然掛靠在了市團委的志愿者協會，但正如其負責人孔斌所稱：“距離擁有真正的合法‘身份’還有一定距離。”許多贊助企業本來想把資金交給這些組織，但當了解了許多非營利組織的背景和身份后，還是望而卻步，由于身份不合法，西安公益聯盟把自己在下一階段的主要目標定為在西安市民政局正式注冊，有自己的辦公場所和專職人員。

可見，雙重管理體制造成了非營利組織的尷尬身份，使得非營利組織在通過登記注冊成為合法組織之前，必須首先成為政府所屬的一定職能機構所需要和能夠控制的對象，并受其管理和控制，這種管理體制在很大程度上限制了非營利組織的成立和發展。

2、資金短缺

類似西安公益聯盟這類組織成員的工作并沒有實現專業化和職業化，大多數人仍然有自己的工作，從事公益活動只是在假期和業余時間，他們沒有固定的辦公場所，西安公益聯盟進行聯絡主要是通過網站和QQ等虛擬的方式。他們從事公益、慈善活動沒有固定的資金來源，并且資金來源有限，其活動主要是通過負責人和會員自行籌款和上交會費來維持的，基金無法保障，由于不具備獨立法人資格，這類組織也很難得到企業、基金會等的支持和贊助，長此以往成員的積極性會下降，導致了人員的流動和資金來源的不穩定，僅僅靠負責人的熱心和堅持，組織的發展難以維持。

根據清華大學NPO研究所對1508家NPO進行的調查結果分析，41.4%的非營利組織認為資金缺乏是其面臨的首要問題，非營利組織主要的資金來源于政府、基金會、企業和個人的財富投入等。但另一項調查研究表明，目前非營利組織開展活動所需經費和其所得到的捐助相差甚遠。有些組織由于資金嚴重匱乏，難以為繼，轉而從事許多經營性活動，甚至進行違法活動。資金的缺乏是各種因素綜合作用的結果，如制度和法制不健全、監管不到位、身份不合法等。

3、法制不完善

王名等學者認為，盡管我國政府正在積極建立有關非營利組織登記管理方面較為完整的法律制度框架，但這并不意味著非營利組織的發展在我國已經受到法制的積極促進或保護。法制的不完善和制度的不健全是造成非營利組織生存困境的根本原因，正如西安公益聯盟，其活動雖然得到了政府和民眾的大力支持，但由于身份沒有完全合法化，他們從事的許多活動得不到法律的保護，特別是在聯盟籌款的過程中，會被很多企業等資助主體產生質疑和不信任。此外，法律的規定注重程序，而忽視內容，非營利組織在財務管理、社會關系、組織形式等多方面亟待法律的明確與規范。

4、活動單一

許多公益組織只是曇花一些，不能長久維持，能維持的也僅僅是從事定期吃吃飯，和老人聊聊天等簡單的活動，很難進行一些能引起廣泛關注的活動，民間公益組織大部分發展緩慢，甚至處于“停滯”階段。

5、人員流失

由于組織成員沒有專業化和職業化，從事公益活動只是他們的業余工作，而且組織的經費大多數由成員自籌，這樣就大大降低了他們的積極性，久而久之，成員就會減少，造成了成員的不穩定和流動性大。

除了以上幾個突出的問題外，我國非營利組織在發展中還普遍面臨著法律制度體系不健全、政社不分導致缺乏自治、評估監測體系不完善、社會公信力差等較多制約問題。

三、促進我國非營利組織健康發展的對策和建議

1、政府放松管制，促進非營利組織身份合法化

我國現有的對于非營利組織的管理模式形成與計劃經濟時期，政府管制太嚴，導致了目前許多該類組織仍然身份不合法、注冊難等問題，而現在我國處于轉型期，這種管理模式已經與社會發展要求不相適應，很多政府無力承擔、或者由社會承擔會取得更好效果的事務完全可以交給社會，由非營利組織去做，因此政府應該轉變觀念，更好地促進與非營利組織的合作，加大培育社會自治能力，而不應如過去對非營利組織持懷疑和不信任的態度。非營利組織的優勢在于能貼近基層，有相當的專業技能和創新能力，處理問題客觀公正、方式多樣、手段靈活，因此政府在處理有關公共事務時，應當充分聽取它們的意見，尊重它們的建議，鼓勵它們積極參與政府的開發計劃。

對于非營利組織的注冊應該降低門檻，政府應該以開放的心態接受非營利組織的存在，減少干預，給非營利組織以大力的支持和鼓勵。政府要做的不是限制，而是在降低非營利組織準入的同時，集中精力加強對非營利組織的監管，特別是在財務方面和內部治理方面。只有政府與非營利組織加強合作才能實現社會的民主和文明，才能真正實現社會自治。

2、改革管理體制，擴大資金來源渠道

在管理體制方面，要進行市場化改革，讓非營利組織有可運營的資金，允許非營利組織引入企業化的管理模式，但實行市場化運營的同時要保證經營所得收入應該全部作為非營利組織開展活動和維持日常運營的經費，而不能成為私人所得。西安公益聯盟的經費多來源于會員的自行籌集，一定程度上制約了組織的發展，同樣作為非營利組織的太陽村，就很好地實現了市場化運營，其資金籌措方式值得提倡和借鑒。北京太陽村是依靠社會力量為服刑人員無償代養代教未成年子女的慈善機構，太陽村棗園和桃園是太陽村的經濟實體，其經濟收入是撫養孩子們的主要經濟支柱，用于支付孩子們生活開支，同時也是教育和培養孩子們的吃苦精神、自立能力和自力意識的場所。近年來，太陽村推出的愛心認樹活動，受到各界朋友的歡迎，即認樹者先付款，果實成熟時前往采摘。這種認樹和批發零售相結合的銷售辦法成為了太陽村組織的主要經費來源，維持著太陽村正常活動的進行和組織的正常運營。

3、健全和完善相關法律法規

在西方，無論是大陸法系和英美法系國家都通過立法對非營利組織給予明確的法人地位。如對基金會，大陸法系主要將其歸為財團法人，指法律上為特定目的財產集合賦予民事權利能力而形成的法人。而我國在市場經濟條件下，法律手段作為一種重要的調節，其作用必須得到重視，我國相關部門應盡快建立健全非營利組織發展方面的法律法規，從法律上對非營利組織的活動和利益給予保障，為其健康發展營造良好的法律環境。同時，由于目前我國非營利組織數量眾多，而且發展水平參差不齊，客觀上要求法律規范這些組織的行為，避免因為存在法律、監管漏洞等問題而出現的違法現象，對非營利組織代理人或委托人進行制約。此外，在相關稅收等政策方面，應該給非營利組織以優惠和支持，引導、鼓勵非營利組織的發展。

4、加強非營利組織的自律意識

自律意識對非營利組織自身發展具有重要作用，自律意識的提高要靠政府的引導、政策的約束、社會的監督，只有提高行業自律意識，非營利組織才能主動接受社會監督，對其財務進行公開，并且接受來自各方的評估。在社會對非營利組織存在普遍質疑的財務和審計方面，應該建立起獨立的財務和審計制度，做到公平透明，提高非營利組織的社會公信力和認可度。

5、留住人才，保證非營利組織的持久生命力

非營利組織的發展，離不開人員的支持，而目前出現的人員流失、組織活動單一等問題不利于非營利組織的正常發展。作為政府，要對從事非營利活動的人員提供一定的補貼，保證非營利組織在不從事兼職的情況下也能維持正常的生活水平。這樣就會有更多的人加入到非營利組織的活動中，而且他們的工作也能實現專業化，而不是僅僅在業余時間才能從事非營利組織的工作。在保持非營利組織人員穩定的前提下，還要引進人才、留住人才，讓更多具有專門理論知識和實踐經驗的人加入進來，實現非營利組織管理的科學化，提高非營利組織的管理水平。

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