我國城鎮職工社會養老保險公共性流失及其防范

○鄧沛琦

（武漢大學社會保障研究中心 湖北 武漢 430071）

一、社會養老保險公共性流失現狀分析

政府的公共性，其應有的基本內涵是實現正義、提供公共物品。社會養老保險公共性流失是指在實際操作過程中，由于種種原因，政府在舉辦的社會養老保險公共管理過程中，其公共性出現了偏差和異化。養老保險公共性出現的偏差和異化，偏差即公共政策制定過程中造成政策目標與政府結果的偏差，公共管理者的自利行為和管理水平造成的政策執行偏差。異化即改變了其性質和用途。社會養老保險在公共管理過程中出現的偏差和異化致使其公共性流失現象具體表現在以下方面。

1、養老保險費在征管過程中公共性流失。養老保險費是一個地區在一定時期內（一般為一個自然年度）的工資總額提取比。可是有些企業為了逃避責任，采取各種方式逃避繳費，由此養老保險費在征管過程中公共性流失：一是瞞報少報職工人數。這是一種較常見的企業逃避養老保險繳費的做法。二是變相減少工資總額，降低保費提取標準。三是買斷職工工齡逃避繳費。這種做法使企業一次性甩掉繳納社會養老保險費的部分負擔，也是一種有意識的逃費策略。四是違規截留應繳保費。企業以效益不好或資金緊張為由，把已計提應繳的養老保險費截留下來挪作他用，長期拖欠。養老社會保險的逃費行為造成養老保險費從源頭開始出現公共性流失，這種流失直接影響養老保險制度公平性缺失，從而一方面將嚴重侵害參保人員的公共利益，導致他們將來在計算退休待遇時由于當時繳費指數過低而造成退休待遇偏低的后果；另一方面將給統籌基金的征繳、積累帶來嚴重隱患，特別是在人口老齡化日益嚴重的今天，將直接影響企業養老制度的持續穩定健康發展。

2、養老保險基金在公共管理過程中公共性流失。上海市勞動和社會保障局局長祝均一違規挪用、侵占社會保險基金經濟案件，涉案金額達32億人民幣。其將社會保險基金投資實體經濟，改變其用途，使社會保險基金在公共管理過程出現嚴重異化。近幾年，社保資金違法、違規運用造成巨大損失的事件頻發。除了廣州社保基金挪用案和上海社保案，2002年9月，因詐騙農村社會養老保險金2000萬元，原海南達龍實業有限公司總經理龍泉潤被判處死刑；2004年3月，山西省太原市中級人民法院宣判的一起涉案數額巨大的社保基金挪用詐騙案，幾名被告人共挪用社保基金7659萬元，金融詐騙涉案金額近1.8億元；2006年5月，河北省電力公司社保中心原基金管理員秦援非法挪用3817萬元社保基金炒股票，被廊坊市中級法院以挪用公款罪一審判處有期徒刑15年。據不完全統計，1998年以來，全國清理回收擠占挪用基金160多億元，至2005年底，還有10億元沒有回收入賬。除此之外，在各地征繳過程中，因各種原因欠費和企業改制掛賬的養老保險費也超過幾億元。由此可見，養老保險基金在公共管理過程中公共性流失的嚴重性不可忽視。

3、養老保險在待遇計發過程中公共性流失。具體表現在：一是因年齡不同，造成養老金“年齡虧損”。即在同一個企業內部，同年同日參加工作的同性別職工，在可比年份內，他（她）們工資水平與繳費基數均相等，由于他（她）們的年齡不同，退休時間有早有晚。其中，年齡大（指“中人”即1996年前參加工作并參保，之后退休人員）、退休早的職工趕上了連續6年待遇調標機會，其退休養老金水平反而高于年齡輕、退休晚、繳費年限長、繳費總額多的職工。二是“中人”與“新人”（1996年開始參保繳費的人稱“新人”）之間養老金水平差別大。三是男女因性別不同造成養老金“性別虧損”。即在同一個企業內部，同年同日參加工作，并且其工資水平與繳費基數均相等的男性職工與女性職工，由于法定退休年齡相差10年（男職工60歲退休，女職工50歲退休），退休早的女性職工趕上了連續6年的待遇調標，其退休養老金水平反而高于退休晚、繳費年限長的男性職工。公共政策“逆向調節”（即多繳費的少得，少繳費的多得）現象，不僅退休人員反應強烈，而且大部分效益差的在職低端繳費人群因養老金增長速度快于企業在職人員工資增長速度亦反應強烈。

4、養老保險在待遇發放過程中公共性流失。表現在：一是重復享受養老待遇。在原地就業參保后，因用工形式靈活性，又到異地就業參保，當他們達到退休年齡時，由于同時在兩個統籌地區均參保15年以上，因此可在兩地辦理退休手續并同時領取養老金。在客觀上勢必造成了養老基金的公共性流失。二是起“死”回“生”冒領養老金。近年來，隨著離退休人員逐步實行社會化管理，養老金也實行社會化發放。由于退休人員居住分散，點多線長，社會保險公共管理部門對他們的生存狀況難以得到及時、確切的掌握和了解，因此在養老金的實際發放過程中，冒領養老金現象比較嚴重而造成養老金公共性流失。三是不規范的“提前退休”使養老基金公共性流失。有些企業為了少繳養老保險費，同時解決富余人員問題，擅自規定退休條件，篡改職工工齡和年齡等。

5、養老保險在待遇調標過程中公共性流失。具體表現在：一是繳費型養老金在繳費年限上公共性缺失，沒有充分體現繳費的激勵約束機制。以湖北省2006至2010年調標為例。2006年度，退休人員人平普調標準為80元，而按繳費年限和工作年限調整數人平只有10元。普調的養老金增長率占87.5%。而繳費性養老金增長比重小。試分析，湖北省2005—2007年三年的調整養老金政策中，對按繳費年限調標規定，對按繳費年限分別以5元、10元、15元三個檔進行調增，平均人平增加了10元的繳費性養老金。可見，繳費性養老金增長太少，少得可以忽略不記。這種養老金增長機制不僅破壞了養老保險的公平機制，而且也會導致現行養老保險繳費制度的反相激勵。

6、養老保險在轉移接續過程中公共性流失。具體表現在：參保職工因工作關系變動而轉移養老保險關系時，只轉移個人歷年的個人賬戶本金加利息，其原來的繳費工資指數因沒有記錄而沒有轉移信息，而是轉移接受方給一個固定指數“1”（過去參保人員按60%或按300%繳費，轉移到新的參保地一律按100%，其指數只有“1”，從而造成“中人”的基礎養老金和過渡性養老金的公共性流失。

二、社會養老保險公共性流失成因分析

上述社會養老保險公共性流失問題，其成因是多方面的，主要有：一是社會養老保險公共性異化主要公共權力的異化。政府及政府部門的公共管理人員在理性經濟人有害的自利性中使養老保險的公共性流失和異化。這種“理性自利”使政府機構及其工作人員本能地追求預算的最大化和工作中爭權奪利與推卸責任，追求高居于經濟基礎之上的優越感，而個人的需求偏好和對個人利益的選擇往往會影響公共選擇和公共政策執行的結果。理性經濟人的假定則可以很好地解釋上述某種現象所導致的政府公共性的流失。二是公共管理的法治手段不強以及在核征分離的管理體制下，申報主體、核定主體和征繳主體三方之間的法律責任不明確等原因造成的公共性流失。如社保費征管中的公共性流失問題。地稅機關在費源檢查中，發現參保單位都不同程度的存在少報、漏報社保費現象，甚至發現一些社會保險代理機構將歸集的社保費不按期如實向核定機關和征收機關申報解繳，而是占壓、挪用炒股；有的把社保費作為收入當工資發放等現象。檢查機關發現這些問題時，因社會保險征收體制實行“雙軌”運行，使雙方法律責任難以界定而無法處罰，常常處于十分難堪局面，從而使公共性流失，影響其管理效率。三是制度缺失，或制度設計不夠科學、合理。如養老金計發制度、養老金調整制度等存在制度設計不合理、不科學，使其在實際操作中前后退休人員的待遇難以有效銜接導致其公共性流失。

三、公共性流失的治理對策

社會養老保險公共政策作為政府彌補市場機制缺陷而做出的制度安排，其目標應表現為維護參保人公眾利益和社會公平、正義。由此，增強公共政策的公共性和公平性也就成了公共政策不懈追求的目標。為了有效防止養老保險公共性流失，確保制度運行的安全和公平，其治理對策具體如下。

1、政府必須樹立公共精神，規制權力。公共精神是指引政府公共行政，維護公共利益的價值導向，是保障政府公共性的道德規范。公共性的缺乏本質上是由公共權力的異化所致。所以規制權力是克服權力異化和解決社會養老保險公共性異化的根本途徑。如果政府樹立了公共精神，如果權力得到了限制，是實現政府公共性的重要保證。另外，必須輔之以《行政許可法》、《公務員法》等法律法規，把限制政府權力運行及約束政府及其工作人員的任意性和隨意性的公意法律化、制度化，才能夠在更大程度和更大范圍上限制政府作為理性經濟人對自身利益的最大化追求而實現公共利益最大化。

2、加強公民對公共權力的網絡參與度。要完善對政府行政成本的信息公開制度、公民對公共權力的網絡參與制度、政府行政的自下而上的監督機制、信息反饋機制及科學的績效評價機制等制度，尤其逐步實現公共政策主體的多元化，真正做到公民參與要增強公共政策的公共性必須打破政府在政策過程中的壟斷地位，打破公共政策“暗箱操作”的局面，同時要增強公民的政治參與意識，使公民真正參與到公共政策的制定中。這樣既可以激發公務人員有益的自利性，并通過這種正面極力提高政府生產力，又可以防止有害的自利性，并通過制度的防御性措施預防養老保險公共性的流失。

3、以《社會保險法》新法實施為契機，勇于研究和探索社保資源的優化配置問題。《社會保險法》的出臺將為完善征繳管理體制帶來歷史性契機，尤其是規定了社會保險費實行統一征收的方向。因此，要不斷完善工作機制和征管措施，依法強化征收職能，努力實現養老保險費應收盡收。

4、盡快在全國范圍內建立養老金發放體系。一是嚴格規定，參保人員退休時只能在某一地區享受養老待遇而不能跨地區重復享受。二是對其他地區已繳納的養老金，在全國尚未建立統一的養老保險制度，且各地經濟發展、財政負擔差異的情況下，應允許其在不計算工齡或以工齡折價計算的前提下轉入當地的個人賬戶；對于無法轉移或不愿轉移到其他統籌地區的養老保險，在當事人達到法定退休年齡或戶口遷移出本地區時，也應允許其領取個人賬戶儲存額。

5、適當控制養老金調標速度和調標水平。應建立既有激勵，又有約束的養老金調整長效機制。通過建立這種機制，讓參保人明白，現在怎樣繳費，將來怎么計發，退休后怎么調整和增加養老金水平，從而更進一步讓體制內的參保繳費人員明白繳費與整個生命周期內養老金水平增長的關系。另外，政府通過公共性有效供給，解散市場經濟環境，使后退休人員在其后的工作年限內，工資有大幅度的提高，選擇高端繳費水平，才能抵銷乃至超過早退休人員“調標”增加的額度。

6、發展電子政務，暢通公共溝通渠道。要不斷提升社會保險信息化職能，將社會保險征繳信息與企業工資總額、企業稅收、職工的生存狀況等信息聯動，以科學的方法促進養老保險的征繳，有效地防止和控制提前退休行為的發生，嚴防養老保險基金的公共性流失。發展電子政務，完善公共政策的信息傳播機制，確保信息的透明性和公開性，使每一個公民都能獲取與自己利益相關的政府政策信息，確保公民能有效地參與到公共政策的選擇過程，并且對公共政策過程實施有效的監督。

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