綠色發展視角下的東莞土地利用研究

彭俊華 鄧宇鵬 李國彬 肖白玉

(1.東莞理工學院 成教學院，廣東東莞 523106;2.東莞理工學院 社會發展研究院，廣東東莞 523808;3.東莞理工學院城市學院 城市與環境科學系，廣東東莞 523106;4.暨南大學 經濟學院，廣州 510632)

一、土地利用理論的演進

土地是人類賴以生存的基礎，前人對土地的重要性多有強調。荀子說“夫土地者，天下之本也”［1］。古典經濟學家威廉·配第說“土地是財富之母，勞動是財富之父”［2］。馬克思說“土地是一切生產和一切存在的源泉”［3］。圍繞著土地利用問題，學者們主要提出了集約利用和可持續利用兩種思想，但我們認為，對于土地利用問題，應該站在更高的認識水平上來研究，為此我們提出了土地綠色利用思想。

(一)土地集約利用思想的提出與缺陷

對土地集約利用的研究，最早由古典經濟學杜爾格、安特生、魏斯特和李嘉圖等提出，馬克思給集約利用下過明確定義，而城市土地集約利用的思想則起源于農地集約經營。由于城市土地利用有自身的特殊性和各國的國情不同，迄今為止城市土地集約利用的概念尚未達成共識。不過國外學者就此提出的精明增長、新都市主義、緊湊城市等理論以及我國學者從土地利用成效的角度來定義城市土地集約利用具有一定的借鑒意義。

盡管提出集約利用土地是一種進步，但也存在缺陷:(1)土地集約利用只強調土地的經濟效益，忽視社會效益和生態效益。(2)土地集約利用的目標過于單一，即僅考慮節約土地資源、最大限度利用現有土地，而沒有將土地的利用與城市經濟增長、城市產業升級、城市交通、城市宜居性、社會公平等問題的關系放在應有的重要地位。

(二)土地可持續利用思想的提出與缺陷

20世紀中葉以來，傳統農業逐漸被現代農業所取代。隨后環境污染、人口膨脹、土地資源的不合理利用，造成部分國家和地區生態環境惡化和自然生態失衡，嚴重影響了持續發展。1987年世界環境與發展委員會針對全球環境與發展問題向聯合國提交了一份具有里程碑意義的報告《我們共同的未來》，提出了“可持續發展”。基于這一人類社會共同追求的目標，1990年印度農業研究會與美國Rodale研究所在新德里舉行的土地利用研討會上首次正式提出“土地可持續利用”的概念。近年來一些學者從生態、經濟和社會綜合效益，征服自然，代際關系等多方面對土地可持續利用下了定義。

盡管土地可持續利用理論考慮到了當代人與后代人的發展，但仍然存在缺陷。主要體現在:(1)土地可持續利用仍然是一種以人統治自然，占有土地和向土地索取的利用方式。(2)土地可持續利用不能完全解決人類發展面臨的問題，如在土地利用過程中，社會分層、城市居民深受污染物危害、失地農民生活保障、暴力強拆以及環境繼續惡化等。

(三)土地綠色利用思想的提出及其優越性

中國經濟改革三十多年來以兩位數的速度增長，但水土流失，頻繁發生的泥石流、洪災和旱災等，耕地銳減、空氣污染、城鄉差距、兩極分化等環境和社會壓力也隨之而來。在此背景下，瑞典斯德哥爾摩國際環境研究院與聯合國開發計劃駐華代表處共同發表的《2002中國人類發展報告:綠色發展，必選之路》首次提出中國應當選擇綠色發展之路。《2009年中國城市綠色發展報告》指出“促進人與自然關系的協調、走綠色發展之路，已經成為當今世界發展的新模式”［4］。土地綠色利用的思想源于“綠色發展”，并涉及到多方面的問題:(1)承認人和自然是一個相互平等的生態系統，強調在尊重人的同時也要尊重自然。(2)承認中國土地資源的矛盾非常突出，從而強調要恢復被損害的土地資源。(3)承認不同區域土地資源的差異，因而要有不同的利用土地資源的文化和措施。

與前面兩種思想相比，土地綠色利用觀念具有更大的優越性:(1)改變了集約利用和可持續利用思想把人作為自然的征服者和改造者的思想。(2)提出了人為了向土地索取更多的財富，已經對土地資源帶來了過多的破壞，人必然承擔起相應的責任。(3)人和土地及其他自然資源尖銳矛盾的解決需要重新探討新的途徑，原來的集約利用和可持續利用不能完全解決今天的問題。

二、東莞市土地綠色利用的調查與分析

隨著經濟的發展和城市化的加速，東莞土地資源越來越短缺，人地矛盾越來越突出，土地日漸成為經濟發展的瓶頸。針對東莞市土地利用問題，結合本課題開展問卷調查獲得的數據，相關部門的統計年鑒或報告和東莞市人民政府編制的《東莞市土地利用總體規劃 (2006—2020)》三大數據來源，本課題展開了較深入的研究，得出東莞市土地利用現狀具有如下特點:

(一)土地利用結構失衡，布局分散零亂，土地流轉主要用途為建廠房

1.土地利用結構失衡。主要表現為:建設用地上升速度太快，農用地尤其是耕地急劇縮減，數量不足，未利用地中絕大部分河流水面及難以利用開發的土地，因此土地開發后備資源十分有限，土地供需矛盾突出。2008年，東莞市建設用地占總面積比例已上升到42.30%;農用地下降至只占土地總面積的46.93%;未利用地僅占3.15%［5］。我們的調查顯示，2009年建設用地占所調查村民小組土地總面積比例高達56.08%，農用地只占35.70%，未利用地僅占4.84%。

2.土地利用無序發展，土地規劃相對滯后，缺乏整體規劃與協調。東莞的土地開發總體上呈現“星星點點，四處開花”、“村村點火，戶戶冒煙”的局面。 “過了一村又一村，村村是城鎮;過了一鎮又一鎮，鎮鎮是農村”就是東莞很好的寫照。我們的調查進一步證實了東莞土地利用布局分散，有序與無序并存，土地開發注重短期效益，總體規劃相對滯后，缺乏整體規劃和長期可持續發展理念。

3.土地分配、承包與流轉形式多樣，流轉主要用途為建廠房。據調查，當前東莞農村土地的分配與承包方式既有按人口分配和承包土地的，也有按戶數分配和承包土地的，還有用貨幣購買等方式。東莞的土地流轉比較普遍，流轉范圍甚為廣泛，流轉的主要用途是建設廠房。土地流轉形式多樣，但主要集中于征用、租賃、轉讓、出售四種方式。經濟補償是土地流轉補償最被廣泛采用的方式。政府征用是土地流轉的主因。

(二)土地開發使用強度大，“三舊”改造是實現土地集約節約利用的關鍵

1.人均耕地少，土地開發強度大，供求矛盾日趨嚴峻。盡管三類數據存在一定差異，但共同的結論是:東莞人均土地面積少，人均耕地更少，土地開發利用強度大，粗放低效的用地模式仍未得到根本性轉變，隨著經濟迅速發展，土地供求矛盾將日趨嚴峻。實際上東莞市土地利用率高，但土地利用效率總體水平并不高，深度開發利用不夠，存在嚴重的粗放利用現象，利用效益還有較大提升空間，土地開發利用模式亟待向集約利用、可持續利用和綠色利用方向轉變。

2.人均道路面積較大，路網密度較高，公路客貨運輸使用強度分化顯著。2009年末東莞全市境內公路密度1.91公里/平方公里。其中等級公路密度1.87公里/平方公里;高速公路密度0.08公里/平方公里。與“雙三角洲”中其他城市相比，東莞道路比較發達，人均道路面積較大，路網密度較高，客運使用公路強度較大，但公路貨運使用強度偏小［6－7］。

3.“三舊”改造既是東莞城市規劃的重要方向，更是實現土地整理和節約集約利用的關鍵。東莞目前已有25個鎮街的建設用地比例超過了全鎮面積的40%，新增用地數量非常有限［8］。調查中有34.7%的村民小組有房屋被拆遷。房屋被拆遷的主要原因依次為“三舊”改造、政府征用、村民自建新房、城市規劃與修建公共基礎設施。

(三)土地利用經濟效益水平高，集約利用水平逐年上升

1.地均社會固定投入逐年遞增，土地集約利用水平逐年上升。從土地投資強度分析，東莞市地均固定投資總額上升較快，建設用地地均固定投資總額由1996年的9億元/萬公頃增至2004年的45億元/萬公頃，年均增長22%，比2001—2005年五年GDP年均增長率20.2%高出1.8%，與改革開放三十多年來GDP年均增長22%持平，并處于每年遞增趨勢［5］。2009年東莞地均年固定資產投資額達44.2643萬元/公頃［6］。固定投資總額增長速度明顯高于建設用地增長速度，建設用地集約利用水平逐年提升且成效顯著。與國內其它經濟相對發達的城市比較，東莞建設用地集約利用水平較高。

2.地均GDP、工農業產值較高。據《2009年東莞市國民經濟和社會發展統計公報》 (以下簡稱《統計公報》)，2009年東莞市人均生產總值達56591元，地均生產總值為152.25萬元/公頃，地均農業總產值0.61萬元/公頃，地均工業總產值為71.68萬元/公頃。典型抽樣調查顯示，184個村民小組地均總產值58.50萬元/公頃，地均農業總產值為2.70萬元/公頃，地均工業總產值為54.51萬元/公頃。

3.經濟增長、產業升級與建設用地呈現很強的正相關關系。據了解，1996—2004年東莞建設用地平均每年增加0.41萬公頃，帶來年均GDP增長113.77億元。東莞市每增加1萬公頃的建設用地，將帶動276.65億元的GDP增長［5］。研究表明，東莞產業結構與土地利用結構呈現高度相關關系，其中產業結構變化與建設用地結構變化成正方向變動，與農用地結構變化成反方向變動關系;第二、第三產業增加值的增長速度明顯高于建設用地增長速度，建設用地集約化利用水平逐年提升且顯著。

4.土地價格地區差異明顯，兩極分化嚴重。調查樣本中122個村民小組的土地均價為5659元/畝，但土地價格兩極分化嚴重。進一步研究發現，地價高的村民小組主要位于經濟發達的城鎮或郊區，或交通便利的交通要道;地價低的村民小組主要分布在經濟落后的農村地區或遠離城鎮和交通要道的偏遠地區。

(四)土地利用生態效益指標穩步提升，但環境質量有待改善

1.生態用地所占比重較大，但分布不均衡，布局較分散。2008年東莞市生態用地總面積是1807381.1畝，占全市總面積的48.75%，其中耕地占5.67%，園地17.31%，林地14.83%，牧草地0.07%，水域面積10.87%。通過典型抽樣調查得到的平均每個村民小組生態用地面積占平均土地總面積百分比為37.53%，較東莞市2008年生態用地比重偏低11.22%。進一步研究發現，東莞市生態用地各鎮分布不平衡，局部生態用地比例不協調，特別是在市區周圍，公園綠地不足，生態濕地少。

2.近年來東莞市綠地面積穩步上升，森林綠化率不斷提高、自然保護區數量和面積都有增加。2009年末全市森林公園從2006年的16個增加到17個，森林覆蓋率也從33.4%逐步提高到36.5%，林地綠化率從98.5%上升到99.01%，城市建成區綠地率為40.98%，綠化覆蓋率為44.27%，人均公共綠地面積15.21平方米，三者分別高出中國城市最佳人居環境標準相應指標10.98%、9.27%和7.21平方米。

3.生態質量下降，環境污染嚴重。高密度的人群，高速發展的工業和快速的城市化為東莞帶來繁榮的同時，也帶來了大量的生活污水和工業三廢，造成了水體、大氣、土壤全方位、高深度的污染，大量植被遭到破壞和大面積地面硬化降低了環境的自凈能力，形成了較嚴重的環境污染和生態問題。據了解，東莞復合型大氣污染特征顯著，酸雨頻率居高不下，2005年達65.7%，為全省最高，2009年全年東莞市空氣污染指數平均值為57。固體廢棄物無害化處理率低，大部分生活垃圾甚至工業廢棄物都為簡單填埋或露天堆積;大面積的開發建設造成水土流失、河道擁塞，威脅到飲用水源安全和自然保護區植被;土壤環境質量甚憂，Pb、Hg等重金屬污染普遍，農產品安全受到威脅。2009年全年全市水資源總量22.13億立方米，但水質較差，污染相對嚴重［5－6］。

(五)土地利用社會效益增長顯著

1.城市化水平不斷提高，人們生活質量逐步改善。改革開放以來，東莞市耕地面積大幅削減，農業產值比重大幅下降，經濟結構已實現由第一產業為主向第二、三產業為主轉變。村民早已經在城市基礎設施、生產、生活方式等方面具備了城市化的經濟基礎。城市化的高速發展增強了人們的幸福感，大部分人對城市化帶來的影響持支持態度。

2.人口密度大，增長速度快，城鎮密度不斷提升，城市化進程向縱深發展。2009年末全市人口密度為2567人/平方公里。調查樣本中188個生產隊 (小組)2009年人口密度高達5509人/平方公里。改革開放后，東莞人口增長迅速，但本地戶籍人口增長緩慢，外來人口成為東莞人口最主要的增長源。另外，通過不同年份數據對比發現，年末常住人口與耕地面積兩者呈現很強的負相關關系。近年來，東莞市村委會數量不斷下降，居委會大幅增加，城鎮密度不斷提升。2009年東莞共32個鎮區，平均88平方公里就有一座城鎮，城鎮密度較高，人口城鎮化率也達到了86.39%［9］。隨著村委到居委，村民到市民的轉變，城市化進程向縱深發展。

3.與改革開放前相比，東莞市老百姓的生活水平大幅提高，收入增長十分顯著，收入結構有較大改變，收入來源呈現多樣化的特點。調查表明，樣本1978年人均月收入只有107元，收入主要來源于利潤、工資、分紅和個體經營所得。近年來人均月收入已達1765元，大部分人的收入來源于工資、租金和分紅。據《統計公報》，2009年全市職工年平均工資14416元，比上年增長6.6%。其中城鎮在崗職工年平均工資42585元，增長7.8%。城市居民人均可支配收入33045元，農村居民人均純收入13064元，分別比上年增長9.1% 和 6.0%［6］。

(六)土地流轉不規范，監管機制存缺陷

1.土地產權不明晰，村民利益受侵害，市場行為不規范。具體表現在:(1)基層政府基于短期利益考慮，往往采取土地財政政策，在土地流轉交易過程中，充當了買賣雙頭壟斷者，導致農民成為土地交易中的受害者。(2)土地使用和交易過程中部分行為不規范。如一部分人沒有辦理手續就使用土地，還有些人非法變更土地的性質，甚至將土地非法據為己有。(3)土地產權制度不明晰阻礙土地自由流轉。其中“集體土地使用權和所有權的分離”是最大的制度障礙; “政府沒有規定可以自由流轉土地”也成為政策性障礙;村民“擔心以后失去土地”成為心理障礙; “對土地不具有所有權”、“個人不能自由買賣土地”和“擔心以后沒有收入來源”等都是影響土地自由流轉的主要因素。

2.土地監管不嚴、執法難，缺乏綜合執法聯動機制。法律法規對土地用途變更的許可方式規定不一致，對擅自改變土地用途的規定可操作性不強。粗放用地、違法用地行為時有發生，鎮街土地惡性競爭突顯，違法主體多為基層政府，土地監察易、執法難，土地信訪隱患增多。政府相關職能部門在土地監管與規劃上也是各自為政，各掃門前雪，缺乏對土地的綜合執法和聯動機制。1996—2004年，按照國家土地政策和執法檢查的要求，東莞市開展了一系列違法用地專項檢查工作，共查出違法用地86宗，用地面積165.43公頃，占用耕地44.4公頃［5］。2010年9月10日新聞報道的“重慶耕地面積兩本賬:兩份官方數據相差高達1370萬畝”反映出的問題，值得相關部門引以為戒［10］。

三、東莞市土地綠色利用問題存在的根源

當前，東莞的土地利用既存在好的一面，如經濟效益高，集約利用水平不斷提升，但也存在不少問題，如土地利用仍然比較粗放，布局零亂分散，結構失衡，環境質量有待改善等。而這些問題產生的根源主要有:

(一)重視工業發展，輕視生態環境和土地承載力

由于工業發展可以帶來直接的經濟效益，而生態環境的保護暫時不能帶來直接的經濟效益反而需要巨額投入。因此，無論是基層政府部門還是普通村民都存在著占地建房，發展經濟的思想。這種思想嚴重地破壞了生態環境，降低了土地承載力，致使不少河段、農田受到污染，大量耕地退化并被侵占，農業綜合生產力下降，環境壓力與日俱增。

(二)人口膨脹，城市快速發展導致耕地嚴重不足

根據《規劃》，東莞市2004年純耕地只有1.52萬公頃，2005年純耕地僅有1.49萬公頃，基本農田保護任務遠遠超過純耕地保有量。同時由于歷史原因加上經濟發展快，東莞市耕地很難連片集中分布，不少被廠房、居民點包圍，也有部分基本農田受工業廢水和生活垃圾污染，耕作條件較差，質量不高。顯然，人口膨脹和城市快速發展已成為耕地嚴重不足的主要原因。

(三)重視經濟效益，輕視人居環境和社會環境

多數東莞人追求經濟效益，但對人居環境和精神文化制度卻安于現狀，不太重視。這種價值觀既與東莞社會經濟發展模式息息相關，也與政府過去長期片面追求經濟增長的政績意識分不開。表現在土地利用上，即為只顧眼前經濟利益而對土地資源侵占浪費與無序開發，缺乏可持續發展和講求社會效益的理念。東莞高速發展的經濟并沒有給占多數的外來人口帶來安全感、安定感和安逸感。收入和人口素質的兩極分化給東莞帶來了極大的不穩定性。由于崇尚經濟、輕視文化，東莞的社會文化氛圍不濃。

四、實現東莞土地綠色利用的對策

按照《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008—2020年)》要求，為將東莞建設成為適宜創新創業安居樂業的生態城市，實現土地資源的集約利用、可持續利用和綠色利用三種模式并存，并逐步向綠色利用模式的轉變，東莞市可采取以下幾方面對策:

(一)提升總體規劃龍頭作用，引導用地整體布局

具體做法是:(1)充分發揮土地利用總體規劃的宏觀調控的“龍頭”作用，建立“市—鎮—村 (社區)”三級土地規劃實施責任制，將集約用地評價相關指標與土地利用年度計劃相掛鉤，嚴格控制年度計劃指標。(2)建立市域土地綜合開發利用的協調機制，打破行政區劃壁壘，統籌安排各類用地布局，引導城市空間布局和產業結構調整。(3)借鑒美國和日本土地利用規劃經驗，以及城市分區規劃和專項規劃理念，嘗試進行土地利用的分區規劃、專項規劃和用地增長管理規劃。

(二)加強土地綜合開發利用，切實保護稀有耕地資源

針對東莞市農用地銳減的趨勢，按照科學發展的要求，為實施綜合開發利用，實現經濟、社會、生態協調發展，要做到:(1)嚴格貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，按照《規劃綱要》要求，完善土地改革，嚴格土地管理，堅決執行耕地保護制度，層層落實耕地保護責任，同心協力抓好耕地保護工作。(2)以生態農業產業園建設為契機，根據生態平衡和污染防治原理，對現有耕地進行改良，提高生產能力。(3)要結合每年“6·25”土地日宣傳活動，通過各種宣傳手段，加大對保護耕地重要性和土地管理法律法規宣傳力度，努力營造依法合理用地，促進科學發展的輿論氛圍。

(三)整合土地資源，集約利用土地

為了解決土地利用效率總體水平不高、土地利用粗放的現狀與“經濟社會雙轉型”對土地需求增加的矛盾，必須實施:(1)促進節地型經濟增長。 (2)實行城鎮進圈，工業進園，居民進區，為集約用地，綠色利用土地創造條件。(3)通過舊村改造，借助建新宅退老宅，直接在老宅蓋新房等方式，引導村民宅基地向小城鎮和中心村集中。(4)借鑒重慶市經驗，在現行房地產稅費的基礎上，對土地和地上建筑的使用實行累進式房地產稅，避免土地過度開發和無序開發。(5)以清溪省級生態農業產業園，東城、謝崗、橫瀝等14個市級農業產業園為基礎，力爭每年建設一個省級現代農業園區。

(四)向上向下發展，實現多維開發

應高度重視城市規劃建設向上向下發展，實現多維開發，在有限的土地資源上增加發展空間。具體做到:(1)加快立體交通的建設和管理，形成地上、地下和空中立體交通體系，減少交通對土地資源的占用。(2)綜合開發利用地下空間。地下空間包含了輕軌、地下車站、地下商場、地下停車場、地下通道、地下配套設施等多個方面。隨著東莞城市發展和車輛增加，提高土地集約利用效率，加強對地上地下空間的利用是必然趨勢［11］。(3)學習香港、上海、紐約、迪拜等國內外城市摩天大廈建設經驗，向空中發展，增加土地容積率，提高土地利用率，提升東莞城市景觀美觀性。

(五)統籌城鄉土地利用與生態環境的關系，提升人居環境質量

東莞的快速工業化和城市化在帶來經濟繁榮的同時，也造成了環境污染和生態破壞。要建設生態宜居城市，就要統籌城鄉土地利用與生態環境的關系，通過區域協調，增加生態用地的儲備，重視棕地整治，不斷提升人居環境質量。(1)進行城鄉土地利用一體化、城鄉生態環境建設一體化，保護城鎮生態空間，實施東莞市域的嚴格控制區、生態功能控制區和建設開發控制區統籌協調，建立生態補償機制。推進深莞惠生態一體化，共建“珠江口東岸綠色優質生活圈”。(2)先行先試，探索土地儲備模式，通過儲備土地改善生態環境，科學規劃，合理布局生態景觀網絡，積極建設東莞綠道。(3)通過財政、稅收、法律等方面引導、規范和激勵棕地的治理與在開發。財政上設立資金援助計劃，鼓勵私人投資棕地再開發。制定和頒布棕地稅收政策，減輕棕地開發項目負擔，吸引商業投資。結合環境保護法、垃圾處理等制定棕地治理標準，為棕地治理和再開發提供法律保障。

(六)推進土地管理制度創新，建立土地流轉機制

要實現土地的集約利用、可持續利用和綠色利用必然要進行土地資源優化配置，不斷實現制度創新:(1)政府應壟斷一級土地市場，除國家法律、法規規定可以劃撥方式供地外，一律實行土地使用權出讓、拍賣等有償方式供應和使用。(2)對城鎮閑置和因城市改造、退二進三或企業破產、搬遷等需要調整利用的土地，由市、鎮政府統一收回或收購儲備。(3)盡快完成集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權的登記發證工作，為集體土地進入市場提供明確的權屬保障。(4)探索建立宅基地使用和流轉管理機制，提高城鄉節約用地水平。

［1］荀子［M］.安小蘭，譯注.北京:中華書局，2008:34.

［2］威廉·配第.賦稅論［M］.北京:中國社會科學出版社，2010:82.

［3］馬克思.資本論:第3卷［M］.北京:人民出版社，1975:106.

［4］中國綠色發展高層論壇.2009年中國綠色城市發展報告［R］.2009:3.

［5］東莞市人民政府.東莞市土地利用總體規劃(2006 －2010)［R］.2009 －3:11，5，91，11，18，35 －36.

［6］東莞市統計局，國家統計局東莞調查隊.2009年東莞市國民經濟與社會發展統計公報［EB/OL］.東莞市統計調查信息網.(2010－03－23)［2010 －08 －27］.http://www.dgs.gov.cn/website/web2/art_list.jsp?columnId=1002.

［7］國家統計局.“雙三角洲”統計數據(2008年)［DB/OL］.中華人民共和國國家統計局網站.(2009－02－17)［2010－08－21］.http://www.stats.gov.cn/tjsj/qtsj/ssjztjsj/2008/.

［8］黃尤波.三舊改造要注重塑造城市功能［N］.東莞日報，2009－8－13(A04).

［9］東莞市統計局，國家統計局東莞調查隊.東莞統計年鑒(2009)［M］.北京:中國統計出版社，2009.

［10］劉健，徐旭忠，張舒寧.從重慶看耕地面積“數字迷局”［N/OL］.(2010－09－10)［2010－09－15］.http://news.xinhuanet.com/politics/2010－09/10/c_12538825.htm.

［11］李琳.日本城市規劃建設考察記之三:瞄準“地下”:探索城市立體空間利用［N］.佛山日報，2007－07－05(A4).